[ 王冠華 ]——(2017-3-20) / 已閱9650次
PPP實(shí)務(wù)研究系列之二：PPP項(xiàng)目融資的界定
王冠華
《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號(hào))第二十四條規(guī)定，“項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)�！必�(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》(財(cái)金[2016]92號(hào))第三十四條規(guī)定，“各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目債務(wù)的監(jiān)控。PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成的負(fù)債，屬于項(xiàng)目公司的債務(wù)，由項(xiàng)目公司獨(dú)立承擔(dān)償付義務(wù)。項(xiàng)目期滿移交時(shí)，項(xiàng)目公司的債務(wù)不得移交給政府。”國(guó)家發(fā)展改革委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》(發(fā)改投資[2016]2231號(hào))第十八條第一款規(guī)定，“PPP項(xiàng)目融資責(zé)任由項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方承擔(dān)，當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門不應(yīng)為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方的融資提供擔(dān)保。項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方未按照PPP項(xiàng)目合同約定完成融資的，政府方可依法提出履約要求，必要時(shí)可提出終止PPP項(xiàng)目合同�！备鶕�(jù)上述規(guī)定，我們認(rèn)為，PPP項(xiàng)目融資是社會(huì)資本方(PPP項(xiàng)目公司)的責(zé)任和義務(wù)，政府不應(yīng)為社會(huì)資本方(PPP項(xiàng)目公司)的融資提供擔(dān)保。但是，這并不意味著政府對(duì)PPP項(xiàng)目融資不承擔(dān)任何義務(wù)，除按照具體PPP項(xiàng)目合同的約定可能需要承擔(dān)PPP項(xiàng)目融資的部分義務(wù)外，政府還應(yīng)在力所能及的范圍內(nèi)針對(duì)PPP項(xiàng)目融資提供必要協(xié)助，包括但不限于增信、協(xié)助融資機(jī)構(gòu)監(jiān)管項(xiàng)目現(xiàn)金流，等等。
在PPP項(xiàng)目中，通常PPP項(xiàng)目公司也有權(quán)獲得項(xiàng)目融資。為此，PPP項(xiàng)目合同中通常會(huì)明確約定項(xiàng)目全生命周期內(nèi)相關(guān)資產(chǎn)和權(quán)益的歸屬，以確定PPP項(xiàng)目公司是否有權(quán)通過在相關(guān)資產(chǎn)和權(quán)益上設(shè)定抵、質(zhì)押擔(dān)保等方式獲得項(xiàng)目融資，以及是否有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓PPP項(xiàng)目公司股份以及處置PPP項(xiàng)目相關(guān)資產(chǎn)或權(quán)益的方式實(shí)現(xiàn)投資的退出。與此同時(shí)，由于能否成功獲得融資直接關(guān)系到PPP項(xiàng)目能否實(shí)施，因此大多數(shù)PPP項(xiàng)目合同中會(huì)將完成融資交割作為PPP項(xiàng)目公司的一項(xiàng)重要義務(wù)以及PPP項(xiàng)目合同全部生效的前提條件。
為規(guī)避或者降低風(fēng)險(xiǎn)，采用PPP項(xiàng)目融資模式，社會(huì)資本方一般會(huì)設(shè)立PPP項(xiàng)目公司，并以PPP項(xiàng)目公司而不是社會(huì)資本方自身作為借款主體進(jìn)行融資。由于PPP項(xiàng)目公司是一個(gè)獨(dú)立的法人，社會(huì)資本作為PPP項(xiàng)目公司的股東一般只投入自己的部分財(cái)產(chǎn)，并以自己所投入的部分財(cái)產(chǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目公司承擔(dān)有限責(zé)任。融資方在向PPP項(xiàng)目公司貸款或者投入資金時(shí)，主要考慮項(xiàng)目的未來收益，并且以PPP項(xiàng)目公司本身的資產(chǎn)作為貸款或者投入資金的主要保障。質(zhì)言之，在PPP項(xiàng)目融資模式下，社會(huì)資本方通過股權(quán)安排，將原本應(yīng)由自己承擔(dān)的還債義務(wù)進(jìn)行了項(xiàng)目嫁接，將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了融資方，由借貸雙方共擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)角度，我們可以對(duì)PPP項(xiàng)目融資作一個(gè)基本界定，即：所謂PPP項(xiàng)目融資，是指以社會(huì)資本方或者PPP項(xiàng)目公司為主體融通資金，平衡PPP項(xiàng)目公司內(nèi)部資金供求或者籌集PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)所需資金的活動(dòng)。
較之于傳統(tǒng)融資模式，PPP項(xiàng)目融資的上述含義可以從以下六個(gè)方面來把握和理解：
一、以PPP項(xiàng)目為對(duì)象
PPP項(xiàng)目融資是以PPP項(xiàng)目為對(duì)象的融資活動(dòng)，是融資各方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一種新型項(xiàng)目融資模式。與傳統(tǒng)的公司融資不同，PPP項(xiàng)目融資一般并不利用社會(huì)資本方自身的資信能力，主要根據(jù)PPP項(xiàng)目公司的資產(chǎn)、PPP項(xiàng)目預(yù)期收益以及政府扶持措施如可行性缺口補(bǔ)助、政府讓利、稅收優(yōu)惠、給予社會(huì)資本方沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等來安排融資，貸款或投入資金的數(shù)量、融資成本的高低以及融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)等都與PPP項(xiàng)目的未來現(xiàn)金流和資產(chǎn)價(jià)值直接相關(guān)[1]。
二、實(shí)行有限追索
從追索義務(wù)人的最終責(zé)任來看，傳統(tǒng)融資模式實(shí)行的是根據(jù)借款人自身資信情況確定的完全追索，而PPP項(xiàng)目融資實(shí)行的只能是有限追索，即融資方可以在貸款或者投入資金的某個(gè)特定階段對(duì)PPP項(xiàng)目公司實(shí)行追索，或在一個(gè)規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)PPP項(xiàng)目合作各方進(jìn)行追索，除此之外，項(xiàng)目出現(xiàn)任何問題，融資方均不能追索到除該項(xiàng)目資產(chǎn)、現(xiàn)金流以及政府所承諾義務(wù)之外的其他財(cái)產(chǎn)或者財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，除非相關(guān)當(dāng)事人依法向融資方提供了相應(yīng)的擔(dān)保。
三、合理分配投資風(fēng)險(xiǎn)
就具體PPP項(xiàng)目而言，在項(xiàng)目準(zhǔn)備和采購階段，項(xiàng)目參與方一般包括政府方、社會(huì)資本方兩個(gè)主體。由于項(xiàng)目融資直接影響到PPP項(xiàng)目的成敗，在項(xiàng)目準(zhǔn)備和采購階段，通常需要考慮融資方的參與，需要考慮在滿足三方主體訴求的情形下如何優(yōu)化項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)以應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面。也正基于此，《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))指出，“可邀請(qǐng)有意愿的金融機(jī)構(gòu)及早進(jìn)入項(xiàng)目磋商進(jìn)程�！苯�(jīng)國(guó)務(wù)院同意、由國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(2015年4月25日)第十七條第一款亦明確規(guī)定，“鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與參與競(jìng)爭(zhēng)的法人或其他組織共同制定投融資方案。”
作為PPP項(xiàng)目的重要利益攸關(guān)方，融資方應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目合同的談判、簽署和履約有一定的話語權(quán)。融資方及早地介入，可以消除信息不對(duì)稱或者權(quán)益不對(duì)等，使其充分理解PPP項(xiàng)目，充分參與PPP項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，并通過各種合理的條款安排，在項(xiàng)目的初始階段就能夠相對(duì)合理地分配PPP項(xiàng)目全生命周期中包括投資風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各種風(fēng)險(xiǎn)。
四、一種表外融資方式
表外融資，全稱為資產(chǎn)負(fù)債表外融資，是一項(xiàng)不需列入資產(chǎn)負(fù)債表的融資，也就是指該項(xiàng)融資既不在資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)方表現(xiàn)為某項(xiàng)資產(chǎn)的增加，也不在負(fù)債及所有者權(quán)益方表現(xiàn)為負(fù)債的增加。對(duì)于項(xiàng)目投資人來說，PPP項(xiàng)目融資就是一種通過對(duì)項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)和融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，將貸款或投入資金安排為一種非公司負(fù)債型融資、不進(jìn)入項(xiàng)目投資人的資產(chǎn)負(fù)債表的表外融資方式。在這種融資方式中，項(xiàng)目投資人承擔(dān)的是有限責(zé)任，即前述的有限追索。
五、多采用結(jié)構(gòu)化融資方式
PPP項(xiàng)目融資信用結(jié)構(gòu)靈活，可以將貸款或投入資金的信用支持分配到與項(xiàng)目有關(guān)的各個(gè)方面，提高項(xiàng)目的債務(wù)承受能力，減少融資方對(duì)項(xiàng)目投資人的自身資信或者其他資產(chǎn)的依賴程度。廣義上講，結(jié)構(gòu)化融資方式，就是不同于傳統(tǒng)融資安排的融資方式。PPP項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)化融資安排，可能發(fā)生在整體，也可能發(fā)生在局部。由于項(xiàng)目運(yùn)作與實(shí)施的條件不同，不同PPP項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)化安排也不盡相同。實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)化融資類型大致有：
(一)項(xiàng)目收益型
項(xiàng)目收益型結(jié)構(gòu)化安排一般是：將PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)資產(chǎn)或者現(xiàn)金流放入特殊目的載體(SPV)中，以將來的資產(chǎn)收益或者現(xiàn)金流作為融資基礎(chǔ)，偏重于穩(wěn)定收益、破產(chǎn)隔離、專款專用、現(xiàn)金流全過程管控等，如項(xiàng)目融資、項(xiàng)目收益?zhèn)�、�?xiàng)目收益票據(jù)，等等。
(二)分配先后型
分配先后型結(jié)構(gòu)化安排一般是：根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)偏好，將收益分配順位劃分為優(yōu)先級(jí)、中間級(jí)、劣后級(jí)三個(gè)等級(jí)。一般地，在PPP項(xiàng)目公司中，銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目公司融資形成的債權(quán)是優(yōu)先級(jí)，分配順位最優(yōu)先；PPP基金以夾層融資形式取得的PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)是中間級(jí)，分配順位其次；社會(huì)資本方投資于PPP項(xiàng)目公司取得的股權(quán)是劣后級(jí)，分配順位最后。
(三)資產(chǎn)證券化型
資產(chǎn)證券化不僅是一種結(jié)構(gòu)化融資安排，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方從PPP項(xiàng)目中退出的一種方式。限于篇幅，這一問題將另文具述。
【參考文獻(xiàn)】
[1]參見曹珊：政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目法律實(shí)務(wù)，法律出版社2016年4月版，第175頁。
【作者簡(jiǎn)介】
法學(xué)博士，北京盈科(烏魯木齊)律師事務(wù)所股權(quán)高級(jí)合伙人、執(zhí)業(yè)律師。
