[ 張喜亮 ]——(2015-8-14) / 已閱8640次
從國有企業(yè)劃轉(zhuǎn)國有資本并非改革要求
�。劬幷甙矗萁�，山東省出臺了《關(guān)于深化省屬國有企業(yè)改革完善國有資產(chǎn)管理體制的意見》 和《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實社會保障基金方案》，要求從山東省471家國有企業(yè)中“一次性”劃轉(zhuǎn)百分之三十國有資本充實省社會保障基金，由社保基金理事會履行出資人職責(zé)、派出股東董事和監(jiān)事，參加被劃轉(zhuǎn)出國有資本的國有企業(yè)管理。兩個文件甫一出臺，引起了不少學(xué)者、官員的熱議。對此，國資國企資深專家張喜亮研究員撰寫此文，與關(guān)注國企國資改革的各界人士商榷。
作者 張喜亮
近期，山東省制定了《關(guān)于深化省屬國有企業(yè)改革完善國有資產(chǎn)管理體制的意見》(以下簡稱《意見》)和《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實社會保障基金方案》(以下簡稱《方案》)，引起了強(qiáng)烈反響，各方有贊有彈，說法不一。
在筆者看來，“直接從國有企業(yè)中一次性劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”的做法沒有領(lǐng)會到黨的十八屆三中全會《決定》關(guān)于“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”的要義。
深刻領(lǐng)會《決定》的要義
黨的十八屆三中全會《決定》指出：“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”《決定》雖然提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”，但是，并沒有要求直接從“國有企業(yè)”中劃轉(zhuǎn)國有資本�！稕Q定》關(guān)于“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”只是一個概括性表述，至于劃轉(zhuǎn)的主體、劃轉(zhuǎn)的客體、劃轉(zhuǎn)的方式、劃轉(zhuǎn)的程序等等，則是在后邊的內(nèi)容得到闡釋：“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生�！眹衅髽I(yè)之國有資本上繳的收益，不僅僅是用于保障，還用于改善民生等方面。
《決定》關(guān)于“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”的要求，實際上是一個分配的問題，至少包括三個層次：一是提高國有資本收益上繳比例，并非直接從國有企業(yè)中劃轉(zhuǎn)國有資本，“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例”;二是國有資本收益比例需要“逐步”提高，明確了時間表和封頂比例，“2020年提到百分之三十”;三是不僅用于保障，還有改善民生等其他用途，“更多用于保障和改善民生”。由此可見，充實社會保障基金并非是國有企業(yè)的責(zé)任，國有企業(yè)有義務(wù)逐步提高國有資本收益的上繳比例，至于具體充實社會保障基金和改善民生或其他用途及分配比例，則是公共財政管理職能部門的工作。
削弱國企功能不是改革
習(xí)近平總書記要求推進(jìn)國有企業(yè)改革：要有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經(jīng)濟(jì)競爭力，有利于放大國有資本功能。 直接從國有企業(yè)中劃轉(zhuǎn)國有資本，實際上是分散國有資本的措施，分散國有資本客觀上是削弱了國有經(jīng)濟(jì)的競爭力和國有資本功能。
習(xí)近平總書記今年7月中旬在吉林長春考察調(diào)研國有企業(yè)時明確指出：深化國有企業(yè)改革，要沿著符合國情的道路去改;國有企業(yè)特別是中央管理企業(yè)，在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)支配地位，是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，在我們黨執(zhí)政和我國社會主義國家政權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中也是起支柱作用的，必須搞好;國有企業(yè)是推進(jìn)現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，要堅持國有企業(yè)在國家發(fā)展中的重要地位不動搖，堅持把國有企業(yè)搞好、把國有企業(yè)做大做強(qiáng)做優(yōu)不動搖。直接從國有企業(yè)劃轉(zhuǎn)國有資本，是在削弱國企、削弱黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的行為。直接劃轉(zhuǎn)國有企業(yè)之國有資本非但不是搞好國有企業(yè)、做大做強(qiáng)做優(yōu)的上策，卻可能是掏空國有企業(yè)之舉。
回歸“多頭監(jiān)管”舊體制要不得
一次劃轉(zhuǎn)把國有企業(yè)百分之三十的國有資本劃轉(zhuǎn)充實社會保障基金，由社�；鹄硎聲钟小Ｉ绫；鹄硎聲䲟�(jù)此則成為了股東，履行劃轉(zhuǎn)股權(quán)出資人職責(zé)，對所持有的國有資本實施監(jiān)管。社�；鹄硎聲c國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時派出各自的股權(quán)董事、監(jiān)事進(jìn)入國有企業(yè)董事會和監(jiān)事會。這樣的構(gòu)架表面上是實現(xiàn)了國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，對完善國有企業(yè)法人治理、推進(jìn)國有企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化并沒有實質(zhì)性的意義。按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，政府財政機(jī)關(guān)會同人力資源和社會保障機(jī)關(guān)是社�；饡O(jiān)督管理部門。兩個以上政府行政部門監(jiān)管社會保障基金理事會，社會保障基金理事會再派出股東董事和監(jiān)事直接參加國有企業(yè)監(jiān)督管理，客觀上強(qiáng)化了“政企不分”，更是回歸了改革前“五龍治水”的舊體制。這有悖于國企社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，不是全面深化改革而是歷史的倒退。完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制就是要徹底改變“政企不分、多頭監(jiān)管”致使決策效率低下、責(zé)任主體缺失的行政監(jiān)管的格局，促使國有企業(yè)成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)主體。
社保理事會監(jiān)管國企有悖其責(zé)
按照有關(guān)法規(guī)政策的規(guī)定，社會保障基金理事會的主要職責(zé)是：管理通過減持國有股所獲資金、財政撥入的資金及其他方式籌集的資金;根據(jù)財政機(jī)關(guān)、人力資源和社會保障機(jī)關(guān)共同下達(dá)的指令和確定的方式撥出資金;選擇并委托國內(nèi)外專業(yè)性投資管理機(jī)構(gòu)對基金進(jìn)行運作，以實現(xiàn)保值增值;向社會公布社會保障基金的資產(chǎn)、收益、現(xiàn)金流量等財務(wù)狀況。
社會保障基金理事會承擔(dān)著來自各種渠道資金的“保值增值”職責(zé)，通過“選擇并委托國內(nèi)外專業(yè)性投資管理機(jī)構(gòu)對基金進(jìn)行運作”，而非直接投資運作基金或直接委派董事、監(jiān)事參加企業(yè)管理。“社會保障基金理事會”履行國有資本出資人職責(zé)，派出股東董事、監(jiān)事直接參加被“劃轉(zhuǎn)”出國有資本的“國有企業(yè)”之管理，客觀上分享了作為人民代表大會批準(zhǔn)統(tǒng)一監(jiān)管國有資產(chǎn)的特設(shè)機(jī)構(gòu)即國資委的職權(quán)，有悖于社會保障基金法定的性質(zhì)和職責(zé)。
國企股權(quán)未必充實社�；�
直接從國有企業(yè)劃轉(zhuǎn)國有資本歸屬社�；穑砻嫔鲜股鐣Ｕ匣皤@得了更多的資金，實際上只是獲得了國有企業(yè)的股權(quán)，而不是以資金的形式充實社會保障基金。社會保障基金董事會成為國有企業(yè)股東，未必對社�；鹩泻锰�。社會保障基金理事會作為投資人必須要承擔(dān)市場經(jīng)濟(jì)主體國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的相應(yīng)風(fēng)險。社會保障基金是人民的保命錢，社會保障基金理事會職責(zé)決定其必須確保社會保障基金的安全和保值增值，其對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營可能產(chǎn)生的風(fēng)險之承受力是相當(dāng)脆弱的，一旦虧損則不僅僅是社會輿論的壓力，對全國人民無法交代，對社會的穩(wěn)定發(fā)展將產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。
沒有證據(jù)能夠證明有了社會保障基金理事會這個股東以后，國有企業(yè)就能夠完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，國有企業(yè)就能夠使國有資本更安全、決策更正確和執(zhí)行更高效。
社保理事會與國資委難成“一致行動人”
社會保障基金理事會即便是持有國有企業(yè)股權(quán)，其性質(zhì)決定之必然是“財務(wù)投資者”即更關(guān)注于回報。國資委作為全民所有的國有資本法定出資人代表，其性質(zhì)決定之必須是國家經(jīng)濟(jì)的“戰(zhàn)略投資者”即更注重的是服務(wù)于國家戰(zhàn)略。作為注重本金安全與利潤回報的財務(wù)投資者“社會保障基金理事會”，為了其財務(wù)目的而大量減持國有股權(quán)或增加國有股減持頻率，可能導(dǎo)致國有企業(yè)股權(quán)頻繁變動，股權(quán)分散化還可能導(dǎo)致控制權(quán)的松動，則不利于國有企業(yè)做大做強(qiáng)做優(yōu)而健康發(fā)展。
從理論上說，劃轉(zhuǎn)國有企業(yè)之國有資本實際上是縮減了國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)投資國有企業(yè)的國有資本數(shù)額，社會保障基金理事會作為“財務(wù)投資者”更加追逐資本回報兌現(xiàn)而減持或增加減持頻率，還有可能被非國有資本主體惡意收購或稀釋國有股權(quán)而改變國有企業(yè)的性質(zhì)。財務(wù)投資者與戰(zhàn)略投資者追求的目標(biāo)、功能的定位、考核評價等都有著顯著的區(qū)別，很難成為企業(yè)治理中的“一致行動人”�！半p頭”監(jiān)管“共治”國企，必然導(dǎo)致決策掣肘、效能低下，不但難以合力促進(jìn)國有企業(yè)健康發(fā)展，而且可能導(dǎo)致國有企業(yè)消失。
提高上繳國資收益比例方能充實社�；�
改革開放30多年以來，國有企業(yè)通過上繳利潤、稅收和國有資本收益，給予了社會保障基金大力支持。上世紀(jì)90年代實施國有股權(quán)分置改革和國有股減持措施，國家擁有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時，均按融資額的百分之十出售國有股，通過劃撥方式轉(zhuǎn)由全國社會保障基金理事會持有，上繳社會保障基金。國有企業(yè)目前直接為職工繳納的各項社會保險就占職工應(yīng)繳納社會保險工資基數(shù)的近百分之四十。國有企業(yè)通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、繳納社會保險費用、提高國有資本收益上繳比例等多種方式，持續(xù)不斷地加大支持社會保障基金的支持力度。
據(jù)報道，2015年社�；鹗詹坏种�，以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險為例，剔除財政補貼后，當(dāng)期保險費收入與支出相減，“虧空”3024.87億元，比2014年的收支差1563億元顯著擴(kuò)大。據(jù)中國社會科學(xué)院公布的最新研究報告，全國社會保障基金缺口高達(dá)10萬億元人民幣。在全國社保基金成立初期，資金主要來源包括中央財政撥款、國有股減轉(zhuǎn)持、彩票公益金及投資收益等。十幾年來，社�；鸩粩嗤卣剐碌幕I資渠道，但是，其缺口不但沒有減小卻越來越大。
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