[ 王維永 ]——(2014-4-29) / 已閱7139次
繼中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”之后，1月19日正式發(fā)布的2014年中央一號(hào)文件再次明確規(guī)定，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這表明，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”新格局已經(jīng)形成，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地的第三次改革拉開(kāi)了序幕。有鑒于此，筆者以基層情況為視角發(fā)表一孔之見(jiàn)，以期有助于“新格局”之理論研究及實(shí)踐探索。
一、落實(shí)集體所有權(quán)
憲法第六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”。這表明，生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制由兩種所有制組成，那就是全民（國(guó)家）所有制和集體所有制，二者構(gòu)成國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度之基礎(chǔ)。而所有權(quán)是所有制的表現(xiàn)形式，所有制是所有權(quán)的性質(zhì)歸屬。就土地而言，憲法第十條將其劃分為國(guó)家所有和集體所有，即：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”另外，憲法同時(shí)規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。上列憲法規(guī)定表明，我國(guó)的土地?zé)o論城市土地和農(nóng)村土地，其性質(zhì)只能是公有制，不允許土地私有，以任何形式主張土地私有的行為都是違反憲法原則的。
中央農(nóng)村工作會(huì)議和中央2014年1號(hào)文件所稱之“落實(shí)集體所有權(quán)”，是指堅(jiān)持以生產(chǎn)資料的土地集體所有制為導(dǎo)向，保障集體土地所有權(quán)在生產(chǎn)資料上占有、使用、收益、處分權(quán)能之實(shí)現(xiàn)�！奥鋵�(shí)集體所有權(quán)”之含義，筆者理解有三：第一、堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地生產(chǎn)資料集體所有的根本方針和原則，是消滅土地私有制和變相私有現(xiàn)象的根本手段，是維護(hù)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心價(jià)值所在。第二、農(nóng)村村、社及其經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，對(duì)其所擁有的土地具有獨(dú)立的占有、使用、收益、處分之權(quán)利，任何單位和個(gè)人均無(wú)權(quán)干涉，非為國(guó)家公共利益的需要不得征收征用，凡經(jīng)征收征用必經(jīng)依法予以補(bǔ)償，任何單位無(wú)權(quán)隨意處置或者無(wú)償使用。第三、“落實(shí)集體所有權(quán)”，還包括正確行使所有權(quán)人對(duì)土地的發(fā)包權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的依法監(jiān)督權(quán)及管理權(quán)，充分發(fā)揮集體所有權(quán)在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用，在平整和改良土地方面的主導(dǎo)作用，在促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面的橋梁作用。
二、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)
我國(guó)農(nóng)村推行的土地農(nóng)戶承包權(quán)，是農(nóng)村土地第二次改革所創(chuàng)造的以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。該經(jīng)營(yíng)體制賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度（第三條）；國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變，承包地不得買賣（第四條）；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利（第五條）。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)廣大農(nóng)村推行的家庭承包土地的方式，是比較成功的土改制度改革，不但極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶的土地使用積極性，有效地增加了農(nóng)民收入，在解決了溫飽的基礎(chǔ)上，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮，加速了新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)和發(fā)展，而且對(duì)于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)起到了重要作用。
但由于大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力溶入了全國(guó)性的打工潮，兩億多生力軍走向了城市和工業(yè)建設(shè)第一線，原本充滿土地承包經(jīng)營(yíng)活力的農(nóng)戶大多成了空巢家庭，老殘婦幼的主體結(jié)構(gòu)已經(jīng)無(wú)法持續(xù)發(fā)揮家庭承包的功效，突出問(wèn)題是撂荒、廢耕現(xiàn)場(chǎng)隨處可見(jiàn)。這是目前農(nóng)村中土地承包權(quán)發(fā)生巨變的現(xiàn)實(shí)而又急需著手解決的突出問(wèn)題�！胺�(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的關(guān)鍵落在“穩(wěn)定”上，如何“穩(wěn)定”呢？筆者認(rèn)為目前有三個(gè)方面的工作要做。一是，在盡可能加大控制農(nóng)村現(xiàn)有勞動(dòng)力外流力度的基礎(chǔ)上，充分利用現(xiàn)有承包農(nóng)戶的積極性，力所能及地發(fā)揮承包農(nóng)戶的生產(chǎn)功能，盡一切可能減少撂荒、廢耕現(xiàn)象。村、社基層組織應(yīng)充分發(fā)揮管理上的協(xié)調(diào)作用，在搶種搶收季節(jié)抓好協(xié)調(diào)，必要時(shí)請(qǐng)求政府調(diào)配力量應(yīng)付農(nóng)忙局勢(shì)，比如組織機(jī)關(guān)工作人員及在校學(xué)生突擊搶種搶收，有條件的地方發(fā)展機(jī)械耕作，用機(jī)械化取代人力化。二是，加大對(duì)外出務(wù)工人員的情況普查，通過(guò)示范和典型引路吸引他們返鄉(xiāng)就地發(fā)展，政府給他們創(chuàng)造返鄉(xiāng)發(fā)展的環(huán)境、條件和基礎(chǔ)，推動(dòng)外出勞動(dòng)力回流，穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)。三是，按照農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司張紅宇司長(zhǎng)的見(jiàn)解，在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離格局下，承包權(quán)主要體現(xiàn)在承包主體通過(guò)讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)而獲得財(cái)產(chǎn)收益，在土地被征用或退出后獲得財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，以及未來(lái)對(duì)承包土地的繼承權(quán)。
三、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是從農(nóng)戶承包權(quán)上分離出來(lái)的相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利。這種新的權(quán)利，需要在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間審慎分割農(nóng)村土地的占有、使用、收益等相關(guān)權(quán)能，使之既不能引發(fā)承包權(quán)利人的不滿，又能體現(xiàn)出對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)利人經(jīng)營(yíng)利益的保護(hù)。一方面，從目前情況看，已經(jīng)比較明確的是，十八屆三中全會(huì)將賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)地新增的兩項(xiàng)權(quán)能，那就是抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)，即經(jīng)營(yíng)權(quán)利人可以就其經(jīng)營(yíng)之土地行使抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)。因?yàn)榈盅簷?quán)屬于擔(dān)保物權(quán)之一種（除此還有信托、質(zhì)權(quán)等），土地作為不動(dòng)產(chǎn)抵押實(shí)行的是不轉(zhuǎn)移占有，只應(yīng)轉(zhuǎn)移不動(dòng)產(chǎn)的有關(guān)契據(jù)或者證明資料即可實(shí)現(xiàn)；而擔(dān)保權(quán)則是債務(wù)人或第三人為保證債務(wù)之履行而向債權(quán)人設(shè)定的物權(quán)，在債務(wù)人不履行債務(wù)情況下，債權(quán)人有權(quán)直接變賣擔(dān)保物而受償。另一方面，如前所述，全國(guó)性打工潮沖擊，使農(nóng)戶的土地承包權(quán)向土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生分離。事實(shí)上，在打工潮形勢(shì)下發(fā)生的農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式也在逐漸擴(kuò)大，相繼出現(xiàn)的合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)大戶、工商企業(yè)等新興經(jīng)營(yíng)主體，給農(nóng)戶承包權(quán)讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)辟了廣闊前景。
需要注意和強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出去的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，而經(jīng)營(yíng)者用于抵押、擔(dān)保的也是經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)始終仍然在農(nóng)戶手里，最大限度地保障了農(nóng)民的土地權(quán)益。同時(shí)，由于經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)獨(dú)立，為其在更大范圍流轉(zhuǎn)和更高效配置提供了便利，有助于拓展其權(quán)能空間，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展（見(jiàn)《半月談》2014年第3期該刊記者高至遠(yuǎn)所撰寫(xiě)文章）。總之，既要有效穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)，又要放活土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)；既要保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的合法權(quán)益，又要照顧到土地經(jīng)營(yíng)者的正當(dāng)利益。這一切，需要政策的細(xì)化、條件的創(chuàng)設(shè)和程序的厘清，并不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題，揚(yáng)長(zhǎng)避短，努力探求新路，方能實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡之雙贏。
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