[ 王晚東 ]——(2014-3-12) / 已閱15183次
行政公益訴訟原告資格，是行政訴訟公益訴訟的核心問題，他的發(fā)展必然會(huì)推動(dòng)行政公益訴訟制度的發(fā)展。所以，建立真正意義上的行政公益訴訟，其主要內(nèi)容和關(guān)鍵之處就在于對(duì)行政公益訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，這將直接關(guān)系到整個(gè)行政公益訴訟制度能否最終得到確立。為此，我國許多學(xué)者站在比較法的角度提出借鑒國外的他山之石，利用國外的行政公益訴訟原告資格理論來建立我國的行政公益訴訟制度。筆者在研讀了華東政法大學(xué)朱應(yīng)平教授所著《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》一文后，認(rèn)為在行政公益訴訟原告資格理論方面，并非他山之石一定能攻玉，國外關(guān)于個(gè)人及社會(huì)團(tuán)體能成為行政公益訴訟原告資格的理論就不能在我國適用，為此筆者檢察機(jī)關(guān)作為我國行政公益訴訟唯一原告的主張。
隨著我國法制建設(shè)的不斷完善，建立健全公益訴訟制度，已是法制建設(shè)的必然趨勢。近幾年，行政公益訴訟已受到學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注，有關(guān)行政公益訴訟的文章也常見于許多期刊雜志，特別是修正后的民事訴訟法確立了民事公益訴訟制度，更是掀起了行政公益訴訟的討論高潮。很多學(xué)者站在比較法的角度，認(rèn)為許多外國行政公益訴訟中關(guān)于原告資格的理論可以適用于我國行政公益訴訟，筆者最近有幸拜讀了華東政法大學(xué)朱應(yīng)平教授所著《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》一文 ，該文對(duì)澳大利亞行政公益訴訟的原告資格進(jìn)行了全面分析，詳細(xì)列舉了澳大利亞行政公益訴訟原告資格有總檢察長、個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體三種類型，朱教授同樣認(rèn)為澳大利亞行政公益訴訟原告資格的做法值得我國借鑒。但筆者認(rèn)為：他山之石未必能攻玉，國外行政公益訴訟的原告未必能全部為我國借鑒，并以此確立我國行政公益訴訟的原告也可以有檢察長、個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體三種類型。為此筆者試從行政公益訴訟及原告資格的概念入手，分析國外檢察長、個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體三種類型在我國的不可行性，進(jìn)而提出檢察機(jī)關(guān)作為我國行政公益訴訟唯一原告的理論，以求教于各位行家。
一、行政公益訴訟及原告資格的概念分析
澳大利亞公益訴訟的含義。學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)“公益訴訟”概念也有不同理解。澳大利亞法律改革委員會(huì)指出：“法院喜歡讓該定義處于開放狀態(tài)，且以每個(gè)案件的背景情況為基礎(chǔ)對(duì)公益問題做出決定。但是法院在關(guān)于如何探討該問題上提供了某些指導(dǎo)。一種獲得廣泛認(rèn)同的方法是，看該案件是否影響共同體或該共同體某個(gè)重要的部分，或者是否涉及到某種重要的法律問題” 。法律改革委員會(huì)采用法律適用的一般方法，確立了三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來識(shí)別“公益訴訟”：第一，該程序?qū)餐w或該共同體某重要部分的重要權(quán)利或義務(wù)起著決定、執(zhí)行或闡明的作用。第二，該程序涉及到某個(gè)重要法律問題的解決。第三，該程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序（testcase proceedings）的特征 。巴克（BarKer）法官把“環(huán)境公益訴訟”界定為有下列特定目標(biāo)的訴訟：從法院或得某種法律救濟(jì)，或者從某行政裁判所獲得某項(xiàng)決定或裁決，而這種做法的目標(biāo)具有保育、保護(hù)環(huán)境的效果，或者提升環(huán)境的保育或保護(hù)的效果 。雖然巴克的定義比澳大利亞法律改革委員會(huì)定義更準(zhǔn)確也更有用，但其最大缺陷是：沒有把這個(gè)概念限制到由共同體成員提出訴訟上，即沒有對(duì)提出的訴訟主體進(jìn)行限制。在澳大利亞，提出環(huán)境訴訟的主體多樣，如由政府調(diào)控者提出的環(huán)境訴訟也有保護(hù)環(huán)境的目的，但是“環(huán)境公益訴訟”的概念一般被理解為只意指由共同體成員實(shí)施的訴訟。換言之，“公益訴訟”概念的主體不包括政府，公益訴訟排除了由政府實(shí)施或代表政府利益實(shí)施的訴訟�？倷z察長作為公益訴訟主體，不是因?yàn)樗菄覚C(jī)關(guān)的重要組成部分，而是因?yàn)樗砉怖娴脑颉Ｓ煞筛母镂瘑T會(huì)和巴克法官采用的定義還有一個(gè)局限：它們不包括識(shí)別公益訴訟一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的“訴訟目的”，即個(gè)人提起的以保護(hù)私人權(quán)利和利益為目的的訴訟，不應(yīng)被視為公益訴訟案件。
由此可見，澳大利亞行政公益訴訟有二個(gè)特征：第一，提起公益訴訟的主體有總檢察長、個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體。總檢察長代表公益，在公益受到侵害的情況下，代表公益提起訴訟。這是憲法賦予其地位決定的。在確定哪些主體享有行政公益訴訟原告資格問題上的難點(diǎn)在于：個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體并不必然擁有公益訴訟資格；法院需要確定，在哪些情況下，個(gè)人或者團(tuán)體能提起行政公益訴訟。第二，行政公益訴訟的目的主要是為了維護(hù)公益，或者實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的公權(quán)利。
我國學(xué)術(shù)界通說認(rèn)為：行政公益訴訟應(yīng)是指當(dāng)行政主體侵害公共利益或有侵害之虞時(shí)，法律允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益而向人民法院提起行政訴訟的制度 。由此可見，行政公益訴訟就是要維護(hù)最廣大人民的根本利益，監(jiān)督和糾正那些侵害社會(huì)公共利益的行政行為。特別是當(dāng)前我國大力提倡的科學(xué)發(fā)展觀，其核心就是以人為本，為保護(hù)廣大人民的民生、民權(quán)，對(duì)那些雖不損害某個(gè)單獨(dú)的民事主體的利益，卻侵害公共利益的行政行為，應(yīng)賦予法院對(duì)其司法審查權(quán)，這就是行政公益訴訟。
原告資格的概念。根據(jù)《布萊克法律大辭典》的經(jīng)典解釋：“原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠利益。其中心課題是確定司法爭端對(duì)起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告” 。行政訴訟原告資格主要解決的是在行政訴訟中什么人具備了何種條件可以請(qǐng)求法院保護(hù)其合法權(quán)益的問題,即誰可以啟動(dòng)行政訴訟程序。在我國，學(xué)者們雖然對(duì)行政訴訟原告資格內(nèi)涵和外延理解的角度和側(cè)重點(diǎn)不一樣，但都認(rèn)為原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。因?yàn)橘Y格本身就是一種限定、一種條件，如果一國行政訴訟法對(duì)原告沒有限制，也就不存在所謂的原告資格問題。一般而言，行政訴訟的原告資格有如下涵義，第一，原告資格是公民、法人或社會(huì)團(tuán)體因具備一定條件而取得的可以作為行政訴訟原告提起訴訟的資格；第二，原告資格用以表述哪些人具有行政訴訟的訴權(quán)，僅表明在行政爭議發(fā)生后，具備原告資格的人將該爭議訴至法院，法院不得將其拒絕；第三，原告資格從利益受到行政行為侵害時(shí)就已取得，是一種成為原告的可能性。它與原告的關(guān)系可概括為：具備行政訴訟的原告資格未必一定成為行政訴訟的原告，而能成為行政訴訟的原告必然具備行政訴訟的原告資格。原告資格是行政訴訟的核心問題之一，原告資格的發(fā)展推動(dòng)了行政訴訟制度的發(fā)展。
所以，建立真正意義上的行政公益訴訟，其主要內(nèi)容和關(guān)鍵之處就在于對(duì)行政公益訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，這將直接關(guān)系到整個(gè)行政公益訴訟制度能否最終得到確立。
二、澳大利亞行政公益訴訟原告主體分析
澳大利亞聯(lián)邦和州立法確認(rèn)了行政公益訴訟的三類原告主體：總檢察長、私人個(gè)人、公益團(tuán)體。
1977年澳聯(lián)邦《行政決定（司法審查）法》第17條規(guī)定：（1）檢察長根據(jù)本法，可以代表聯(lián)邦在法院參與訴訟活動(dòng)。（2）在總檢察長根據(jù)本條規(guī)定參與訴訟活動(dòng)時(shí)，他被認(rèn)為是該訴訟活動(dòng)的當(dāng)事人。該法規(guī)定了總檢察長的訴訟資格，沒有規(guī)定個(gè)人、公司或利益團(tuán)體是否可以提起公益訴訟。
在環(huán)境、規(guī)劃和消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域，一些立法放寬了行政公益訴訟原告的資格要求。一般來說，立法上確認(rèn)某些領(lǐng)域公益訴訟往往與該領(lǐng)域侵犯公益情況比較嚴(yán)重有關(guān)。1999年聯(lián)邦《環(huán)境保護(hù)和生物多樣化保護(hù)法》第487條規(guī)定，環(huán)境活動(dòng)家和環(huán)境團(tuán)體通常有資格根據(jù)該法規(guī)定申請(qǐng)審查行政決定的命令。據(jù)此規(guī)定，“環(huán)境活動(dòng)家和環(huán)境團(tuán)體”可以成為申請(qǐng)行政公益訴訟的主體 。這是利益團(tuán)體作為行政公益訴訟原告的法律依據(jù)。
1974年聯(lián)邦《貿(mào)易慣例法》允許“任何人”有權(quán)對(duì)違反該法條款的行為采取措施，而且“任何人”已被解釋為意指不管其是否有某種特殊利益的任何人 。該法規(guī)定，如果有人已經(jīng)實(shí)施、正在實(shí)施或者將要實(shí)施侵犯公益的行為，貿(mào)易慣例委員會(huì)或任何其他人都可以提起公益訴訟，即使與之沒有利害關(guān)系，但為了公益提起審查令申請(qǐng)的，法院應(yīng)該授予其資格。至于采取何種訴訟程序則取決于違法行為的性質(zhì)。針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公益的訴訟則為行政公益訴訟。這是個(gè)人作為行政公益訴訟原告主體資格的法律依據(jù)。
州法律對(duì)行政公益訴訟原告資格也有規(guī)定。1979年新南威爾士州《環(huán)境規(guī)劃和評(píng)估法》第123條規(guī)定：（1）任何人可以在土地和環(huán)境法院提起訴訟程序，申請(qǐng)糾正或者限制違反這部法律的命令，無論該當(dāng)事人的任何權(quán)利是否已經(jīng)或者可能受到這種違反行為的侵害或者作為這種侵犯的結(jié)果。（2）在本條之下的程序可以由某人為了自己的利益或者任何其彵人（獲得彵們的同意）、某法人機(jī)構(gòu)（經(jīng)過其委員會(huì)或其他控制或調(diào)控機(jī)構(gòu)的同意）的利益而提起訴訟程序，只要在這些程序中有類似的或共同的利益即可。據(jù)此，第一項(xiàng)規(guī)定不管當(dāng)事人自身權(quán)利或利益是否受到侵害，都可以申請(qǐng)法院審查，說明不受個(gè)人利益受侵害的限制。如果當(dāng)事人自己權(quán)利受侵害，其訴訟主要是保護(hù)私益訴訟。而當(dāng)自己私權(quán)利沒有受侵害，但因?yàn)榍址钙涔珯?quán)利而導(dǎo)致其受到更大的損害，但其起訴是為了維護(hù)公益就構(gòu)成公益訴訟。提出公益訴訟的主體條件極為寬松。至于屬于哪一種公益訴訟則取決于違法行為的性質(zhì)。第二項(xiàng)規(guī)定，如果當(dāng)事人起訴主要是為了維護(hù)自己的利益則不構(gòu)成公益訴訟。反之，主要是為了他人或者公共利益則構(gòu)成公益訴訟 。
綜上，聯(lián)邦和州立法規(guī)定了總檢察長、個(gè)人（任何人）以及相關(guān)團(tuán)體可以提出行政公益訴訟。這些規(guī)定為行政公益訴訟原告資格提供了依據(jù)。但是立法并沒有明確將不同類型原告的資格類型化。
法院判例則對(duì)三類行政公益訴訟的原告資格，提出了具體的類型化判斷標(biāo)準(zhǔn)�？倷z察長作為公益訴訟原告的資格條件是公益或公權(quán)利受害；個(gè)人或公司成為公益訴訟原告的資格是，該類主體須在訴訟的主題事項(xiàng)上有特殊的利益，即比其他社會(huì)成員享有更大的利益；利益團(tuán)體成為公益訴訟原告的資格是，該團(tuán)體與公益事項(xiàng)之間有密切的關(guān)系，且與之存在某種特殊或特定的利益關(guān)系，但是法院在審查這種“特殊（特定）利益”關(guān)系時(shí)，其標(biāo)準(zhǔn)比個(gè)人或者公司成為公益訴訟原告時(shí)所要求的“特殊利益”較低。
�。ㄒ唬┛倷z察長訴訟或者許可個(gè)人以總檢察長名義訴訟的資格——公益受害
由于聯(lián)邦立法已經(jīng)明確規(guī)定了總檢察長的行政公益訴訟原告資格，故在司法判例中類型化判斷標(biāo)準(zhǔn)非常簡單，只要符合公益受害即可。法院認(rèn)為，在“公權(quán)利”（公益）受侵害的情況下，總檢察長是合適的原告，可以以自己名義或者給某個(gè)人授予許可的形式開始起訴，后者允許其他個(gè)人使用總檢察長的名義作為“告發(fā)人”開始公益訴訟�？倷z察長就侵害公眾利益的行為提起訴訟，這是其憲法功能的組成部分�？倷z察長在其“代表公眾控訴”時(shí)亨有資格。該角色產(chǎn)生于總檢察長作為國王首位法律官員的優(yōu)先地位。據(jù)此，總檢察長有義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督以保證國家機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)貓?zhí)法�？倷z察長有資格提出調(diào)卷令、禁令、宣告令、人身保護(hù)令，也可以申請(qǐng)訓(xùn)令�？倷z察長還有資格提出指令，但是它被限制到公法事務(wù)上，也就是在有某種公共危害或侵犯某種公共法定權(quán)利的情況下�？傊�，總檢察長可以代表公益提起訴訟。
（二）個(gè)人或公司的原告資格——特殊利益
法院判例在對(duì)個(gè)人或公司的行政公益訴訟原告條件進(jìn)行類型化時(shí)確定了“特殊利益”的標(biāo)準(zhǔn)。其難點(diǎn)和關(guān)鍵在于對(duì)“特殊利益”標(biāo)準(zhǔn)的解釋。法院對(duì)“特殊利益”標(biāo)準(zhǔn)的解釋和適用呈現(xiàn)放寬的趨勢。主要有以下三種情況：
1、個(gè)體與某團(tuán)體或群體有“特殊利益”關(guān)系。早期澳大利亞行政公益訴訟受英國影響對(duì)個(gè)人提起公益訴訟的資格限制嚴(yán)格。在法院看來，公共利益的起訴者是總檢察長，而個(gè)人要獲得公益原告資格，必須證明其“比其他人受到更為特殊的影響”。
2、20世紀(jì)70年代，澳大利亞行政法不斷發(fā)展，法院逐漸形成自己的判例，來確認(rèn)個(gè)人亨有行政公益訴訟的資格。
3、到1991年切斯特曼法官將“無程序?yàn)E用”和“特殊利益”標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合放寬公益訴訟原告起訴資格。切斯特曼法官適用下列標(biāo)準(zhǔn)：第一，如果能夠發(fā)現(xiàn)下列情況，即當(dāng)事人與這一訴訟的主題事項(xiàng)之間的聯(lián)系不是對(duì)程序?yàn)E用，原告就應(yīng)該有資格。如果原告沒有受惡意驅(qū)動(dòng)，不是愛管閑事的人或者反復(fù)無常的人，而且其訴訟不會(huì)給另一公民帶來較大成本或不便，那么其享有充分的資格。第二，法院在對(duì)什么構(gòu)成“特殊利益”予以評(píng)估時(shí)，不應(yīng)該過分嚴(yán)格 。
綜上，法院在確認(rèn)當(dāng)事人個(gè)人或公司行政公益訴訟原告資格問題時(shí)，主要考慮以下幾點(diǎn)：第一，公益訴訟的原告無論是個(gè)人或公司，當(dāng)事人只能以公益或者公權(quán)利受到行政行為影響為由，不能以自己權(quán)利即私益受到影響為由。第二，申請(qǐng)人申請(qǐng)審查的事項(xiàng)之間有特殊利益，這種特殊利益要求申請(qǐng)人比其他人受到更大的影響。法院認(rèn)為，特殊利益是一種大于一般公眾利益的那種利益，這種利益在一般公眾所亨有的利益之上，它比一般公眾成員的利益更大，它與公眾利益相比是完全特殊的，這種利益是超出更廣泛公眾共同分亨的那種利益，對(duì)當(dāng)事人來說它是特殊的利益，當(dāng)該行政行為被撤銷時(shí)，當(dāng)事人可以獲得這種利益。由此說明，申請(qǐng)人要符合原告資格，必須與涉及事項(xiàng)之間有特殊的利益關(guān)系。第三，法院認(rèn)為，上述這些公式不應(yīng)該被給予剛性的（僵化的）或不靈活的含義。從總趨勢看，法院對(duì)特殊利益的解釋越來越寬松，在公益受損案件中，能夠提起訴訟的個(gè)人原告資格呈現(xiàn)自由化趨勢 。
（三）公益團(tuán)體的原告資格——公益團(tuán)體與公益事項(xiàng)有密切關(guān)系
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