[ 占國華 ]——(2013-12-10) / 已閱10405次
行政濫用職權(quán)的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式，我國立法未作明確界定。目前，我國行政法理論界對(duì)什么是濫用職權(quán)爭論較大，有些學(xué)者參考國外情況列舉了很多濫用職權(quán)的表現(xiàn)。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一濫用職權(quán)在理論上的含義，在此基礎(chǔ)上才能較準(zhǔn)確地把握濫用職權(quán)的表現(xiàn)。所謂濫用職權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)具備實(shí)施行政行為的權(quán)力，并且其行為形式上也合法，然而行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的目的違反法律、法規(guī)賦予其該項(xiàng)權(quán)力的目的。
一、濫用職權(quán)的涵義及其構(gòu)成要件
濫用職權(quán),是指行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)實(shí)施具體行政行為的過程中,故意違背法定目的,背離基本法理,造成后果顯失公正,而應(yīng)予以撤銷的違法行政行為。其構(gòu)成要件有:
1、行政機(jī)關(guān)擁有該項(xiàng)職權(quán)。以此區(qū)別于行政機(jī)關(guān)越超職權(quán)的違法行為。
2、以故意為要件�！缎姓V訟法》第54 條所規(guī)定的適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、主要證據(jù)不足、不履行或拖延履行法定職責(zé),不以故意為要件。如果行政機(jī)關(guān)及其工作人員故意以這些方式作為手段以達(dá)到主觀上的違法目的,就是濫用職權(quán)。所以,是否有主觀上的故意是區(qū)別濫用職權(quán)與其他違法行為的一個(gè)重要參照物。
3、出于非法目的。非法目的是濫用職權(quán)的誘發(fā)原因,如果沒有非法目的存在,便不會(huì)有濫用職權(quán)發(fā)生。所謂“濫”,就是過度、無節(jié)制。職權(quán),同時(shí)包含著權(quán)力和責(zé)任的雙重意義。濫用職權(quán),就是過度地、無節(jié)制地使用權(quán)力,也伴隨著承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù),如果沒有非法目的的利誘,便不會(huì)有濫用職權(quán)現(xiàn)象。
4、后果顯失公正。濫用羈束裁量權(quán)是對(duì)法律規(guī)范明示的違反,后果顯失公正自不待言。濫用自由裁量權(quán),如情節(jié)明顯輕微,后果非顯失公正,不應(yīng)納入行政訴訟法所規(guī)定的“濫用職權(quán)”范圍,是所謂“不合理”與“不合法”區(qū)別在此方面的體現(xiàn)。
二、西方主要國家對(duì)行政濫用職權(quán)的定義
縱觀西方主要國家，也未對(duì)行政濫用職權(quán)以完全明確的定義。
�。�1）英美法系。主要國家之英國，濫用行政職權(quán)被認(rèn)為是越權(quán)的一種表現(xiàn)形式，作為以判例法為主的國家，該國認(rèn)為在審理行政濫用職權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)著重考慮到行政機(jī)關(guān)和其工作人員在履行職務(wù)時(shí)，是否存在不符合法律規(guī)定的目的、考慮不相關(guān)的因素、做出不合理的決定這三種情況。在美國，明確把濫用職權(quán)界定為濫用自由裁量權(quán)。在行使行政職權(quán)時(shí)存在以下形式即為濫用職權(quán)：不正當(dāng)?shù)哪康�、錯(cuò)誤的和不相干的原因、錯(cuò)誤的法律或事實(shí)根據(jù)、遺忘了其他有關(guān)事項(xiàng)、不作為或遲延履行、不遵循判例或習(xí)慣等。
（2）大陸法系。在法國，濫用職權(quán)主要包括三項(xiàng)內(nèi)容:行政主體行使權(quán)力的目的不是出于公共利益，而是出于私人利益或所屬團(tuán)體利益;行政主體的行為雖然符合公共利益但不符合法律授予這種權(quán)力的特別目的;不按法律要求適用程序，如用司法程序代替行政程序 。在日本，濫用職權(quán)被稱為裁量濫用，它指違背授予裁量的法規(guī)目的的情況。包括事實(shí)的誤認(rèn)，目的的違反和動(dòng)機(jī)不當(dāng)，違反比例原則和平等原則。
大陸法系和普通法系都存在濫用職權(quán)的違法形式，通常大陸法系在司法審查時(shí)注重比例原則的適用，即著重于考察行政自由裁量權(quán)行使時(shí)對(duì)公民權(quán)利的侵害程度。英美法系著重于審查合理性原則的適用，即側(cè)重于行政自由裁量權(quán)行使結(jié)果的收益程度的權(quán)衡。
三、行政濫用職權(quán)的主要表現(xiàn)形式
行政濫用職權(quán)的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式，我國立法未作明確界定，理論上的爭論也較大。筆者認(rèn)為，行政濫用職權(quán)是指行政主體（行政機(jī)關(guān)及其工作人員）在其職權(quán)范圍之內(nèi)做出的違反行政合理性原則而使之顯失公正的自由裁量行為。其主要有以下幾種表現(xiàn)形式：
（一）違背法定宗旨。違背法定宗旨是指行政主體因受不當(dāng)動(dòng)機(jī)和目的支配致使行政行為背離法定目的和利益。它有兩個(gè)構(gòu)成要件：主觀上，行政主體有不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)和目的，或雖無惡意，但因疏忽、過于自信等導(dǎo)致行為目的與法定目的不一致；客觀上，造成了背離法定目的和利益的結(jié)果。具體包括：（1）行政主體出于私人利益或所屬小集團(tuán)的利益而使行為目的與法定目的不一致。（2）行政主體考慮了不相關(guān)的因素或者沒有考慮相關(guān)的因素而導(dǎo)致了與法定目的不一致。（3）行政主體的目的雖是為了公共利益，但不符合法律授予這項(xiàng)權(quán)力的目的。如市政府為了改進(jìn)街道和交通有權(quán)強(qiáng)制征購?fù)恋�，但如利用�?qiáng)制征購?fù)恋氐臋?quán)力以達(dá)到取得土地增值的利益，則不符合法律授予該項(xiàng)職權(quán)的目的。
�。ǘ┎灰恢碌慕忉尯头磸�(fù)無常。不一致的解釋是指行政主體對(duì)不確定法律概念的解釋不符合該項(xiàng)立法的精神和價(jià)值目的，不符合社會(huì)公認(rèn)的基本準(zhǔn)則。具體包括：（1）前后矛盾的解釋。（2）任意擴(kuò)大或縮小的解釋。（3）與規(guī)范性文件對(duì)不確定法律概念所作的政策性解釋相違背。而反復(fù)無常則是指行政主體在事實(shí)和其他情況沒有變化時(shí)，因其他因素的影響，經(jīng)常變換自己的主張和目的，以達(dá)到非法的目的。行政行為應(yīng)具有公定力和拘束力，如為自己的目的而隨意變化，也構(gòu)成權(quán)力的濫用。
（三）行政不作為。行政不作為是指行政主體不履行公共義務(wù)或拖延履行公共義務(wù)。依我國行政訴訟法第四條第三項(xiàng)的規(guī)定，如果法律沒有明文規(guī)定行政行為期限，或規(guī)定了一定的行為幅度，致使行政主體享有一定的自由裁量權(quán)，而在這種自由裁量范圍內(nèi)，行政主體有不正當(dāng)?shù)倪t延或不作為，這便屬于行政濫用職權(quán)。具體情形包括：（1）行政主體對(duì)沒有法定期限的事項(xiàng)不明確表態(tài)、保持模棱兩可的態(tài)度、提出相對(duì)人不能接受的條件從而拖延辦理。（2）在法定期限內(nèi)對(duì)于客觀上需要緊急處理的事項(xiàng)不及時(shí)辦理而導(dǎo)致相對(duì)人蒙受損失的，也視為拖延履行處理。由此可見，行政不作為和濫用職權(quán)有重合的部分，對(duì)該部分應(yīng)納入到行政濫用職權(quán)而予以審查。
�。ㄋ模┎徽�(dāng)?shù)某绦颉Ｐ姓黧w違反法定程序的行政行為屬違法行為，只有在程序領(lǐng)域享有自由裁量權(quán)的情況，才會(huì)發(fā)生不正當(dāng)?shù)某绦�。通常包括以下情形：�?）嚴(yán)重失當(dāng)?shù)牟襟E，包括必要步驟的省略，必要步驟的顛倒，恣意增加步驟等。（2）非常不得體的方式。（3）選擇一種司法程序代替行政程序。
�。ㄎ澹┍壤Ш�。我國行政法上有個(gè)平衡原則，針對(duì)的是自由裁量過程中各種利益、價(jià)值的權(quán)量與平衡。比例失衡具體表現(xiàn)為行政行為顯失公正：（1）對(duì)被管理人的權(quán)利作限制性的決定時(shí)，必須考慮所限制的權(quán)利與所維護(hù)的利益之間的比例平衡。（2）在給予行政處罰時(shí)必須考慮所用措施與被管理人的違法行為的嚴(yán)重性之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。這一點(diǎn)已在行政處罰法第四條法律化了。
對(duì)于行政濫用職權(quán)，不但要加強(qiáng)對(duì)其的立法和行政（程序）控制，更重要的是要對(duì)其進(jìn)行司法審查，將其納入到司法救濟(jì)的范疇。
四、行政濫用職權(quán)的成因分析
行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)濫用職權(quán)的現(xiàn)象較為突出，“官爭民利，官侵民利”時(shí)有發(fā)生，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)利時(shí)沒有得到很好的控制。究其原因，筆者認(rèn)為造成行政濫用職權(quán)的主要成因如下：
1、行政權(quán)力不斷膨脹與擴(kuò)張
社會(huì)在發(fā)展進(jìn)程中，面臨著繁雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題，而且具有復(fù)雜多變性，發(fā)展創(chuàng)新性，使相對(duì)滯后的立法與司法無力應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜多變的社會(huì)問題，行政在主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展方向上重任落肩，職權(quán)擴(kuò)張也就順理成章。但是，“權(quán)力在社會(huì)關(guān)系中代表著能動(dòng)而易變的原則，在它未受控制時(shí)，可將它比作自由流動(dòng)、高漲的能量，其效果往往具有破壞性” 。行政權(quán)力因其具有不斷膨脹和擴(kuò)張的特征和趨勢，在未受控制時(shí)，極易異化，并不完全向著既定的目標(biāo)前進(jìn)，進(jìn)而從保障公民權(quán)利極易演變?yōu)榉恋K或侵害公民權(quán)利。
2、行政自由裁量權(quán)的濫用。美國行政法學(xué)家伯納德?施瓦茨所說：“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心”。行政自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政管理過程中依照立法目的和公正合理原則自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由做出行政決定的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)行使行政自由裁量權(quán)是行政管理過程中的必然要求所決定的，社會(huì)的創(chuàng)新發(fā)展、復(fù)雜多變與法律的相對(duì)穩(wěn)定、立法的局限滯后以及法律條文表述的概括性決定了行政管理中自由裁量權(quán)存在的必然性。高效與公正是行政管理的要求，在面對(duì)紛雜的社會(huì)管理事務(wù)中，如果片面地追求公正，必然以犧牲效率為前提。因此，法律賦予行政機(jī)關(guān)基于掌握的實(shí)際情況，并在此基礎(chǔ)上合理判斷做出符合法律所確定的原則、目的、精神、范圍和幅度的行政管理決策權(quán)力，以期希望能平衡行政管理中公正與效率。孟德斯鳩說過；“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。 ”盡管行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政所必需的，但它存在著被濫用的危險(xiǎn)，因此必須受到監(jiān)督與控制，否則將導(dǎo)致行政專橫與恣意。如果偏離法律規(guī)定的目的、精神，在行政自由裁量權(quán)的外衣下，行政機(jī)關(guān)在行使行政管理權(quán)時(shí)，不可避免的濫用行政職權(quán)。
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