[ 王衛(wèi)洲 ]——(2013-12-1) / 已閱17924次
在征地拆遷糾紛中，爭議根本原因大多為補償問題，對于不服征地補償安置方案如何解決，《土地管理法實施條例》第二十五條第三款作出如下規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調；協(xié)調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。”
正是由于這樣的規(guī)定，很多人認為對補償安置方案不服，應當政府通過特殊的“協(xié)調”“裁決”程序處理，被征收人訴至法院或申請行政復議往往被拒之門外，現(xiàn)筆者根據(jù)多年的工作經驗及相關法律規(guī)定，對此事予以論述，希望能夠對被征地農民處理這類爭議有所幫助。
筆者認為，對于征地補償安置方案不服，應當首先以批準該補償安置方案的人民政府為被申請人，申請行政復議，對于行政復議結果不服，可以向人民法院提起行政訴訟。
如果沒有申請行政復議直接向人民法院起訴的，人民法院應告知先經過行政復議后，再提起行政訴訟，這里的行政復議即《土地管理法實施條例》規(guī)定的“裁決”， 這種案件屬于行政復議前置類型，理由及法律依據(jù)如下：
第一、土地管理法實施條例規(guī)定的裁決，實質為行政復議。
1、對于裁決的含義進行解釋，要結合土地管理法制定的背景及行政復議相關規(guī)定來進行，行政復議屬于政府裁決。
很多人將“裁決”理解為與行政復議相不同的程序，是屬于對于法律理解的錯誤，實質上裁決是對行政機關作出的給類決定的統(tǒng)稱，其中包含：土地確權決定、行政復議決定、國有資產產權糾紛裁決、專制強制許可使用費裁決、勞動爭議仲裁等各種，行政復議決定即屬于其中一種類型。
如：現(xiàn)行《行政復議法》明確將行政復議決定歸納到“裁決”的范圍,如《行政復議法》第三十條第二款就規(guī)定“根據(jù)國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決�！�
《土地管理法實施條例》制定于1998年，正處于國務院《行政復議條例》施行期間，《行政復議法》尚未出臺，《土地管理法實施條例》實施條例二十五條所使用的“裁決”一詞，正是當時行政復議的同義表述。《行政復議條例》將“行政復議”與“裁決”是作為同一概念加以使用的�！缎姓䦶妥h條例》第四條明確規(guī)定：“本條例所稱復議機關，是指受理復議申請，依法對具體行政行為進行審查并作出裁決的行政機關�！痹摋l例其他條文還多次出現(xiàn)行政復議機關對行政復議事項作出裁決的表述。
可見，行政復議與裁決并非相互不同的概念，而屬于包含與被包含的概念，即行政復議決定屬于裁決的類型之一，關于這一問題國務院法制辦行政復議司司長方軍同志在《論征地補償爭議的法律救濟途徑 》作了更為詳細和精辟的論證，讀者可以在國務院法制辦官網閱讀。
2、對于征地補償安置方案不服，申請裁決的，應當通過申請行政復議這一類型的裁決處理。
案例：經國務院批準二廣（二連浩特至廣州）高速公路（常德段）項目征地，湖南省常德市楊先華、周軍民梅伯練等27人因不服二廣高速公路項目征地補償安置方案依據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條向國務院申請裁決，國務院法制辦作出（國法復函[2011]358號）文件明確答復：“楊先華周軍民梅伯練等27人：來信收悉，你們對常德市鼎城區(qū)人民政府批準的二廣高速公路（梅城段）項目征地補償安置方案不服，向國務院申請裁決，《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二條第二款規(guī)定，“因征收集體所有的土地及其補償發(fā)生的糾紛，不屬于農村土地承包仲裁委員會的受理范圍，可以通過行政復議或者訴訟等方式解決”�！吨腥A人民共和國行政復議法》第十三條第一款規(guī)定，“對地方各級人民政府的具體行政行為不符的，向上一級地方人民政府申請行政復議”；據(jù)此，你們對常德市鼎城區(qū)人民政府批準的二廣高速公路（梅城段）項目征地補償安置方案不服，可以依照《中華人民共和國行政復議》的規(guī)定向上一級人民政府申請行政復議，不屬于國務院裁決的范圍，特此告知 ”
依據(jù)上述國務院法制辦公室的解釋和復函可知，市縣政府批準征地補償、安置方案的行為，屬于一種具體行政行為，對此不服申請裁決的應當依法申請行政復議，實際上土地管理法實施條例第二十五條所稱的“裁決”是指行政復議，筆者認為根據(jù)《行政復議法》及《行政訴訟法》， 針對這種關系到公民切身利益的具體行政行為也屬于人民法院受案范圍。
在2011年5月18日《國務院法制辦公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》（ 國法[2011]35號）進一步作出明確解釋，全文如下：
各省自治區(qū)直轄市人民政府法制辦公室：
近年來，一些地方因不服市、縣人民政府征地補償、安置方案引發(fā)的行政爭議有所增多，部分爭議未能得到及時處理，影響了社會和諧穩(wěn)定，為了進一步依法做好征地補償安置爭議的行政復議工作，經征求全國人大法工委和最高人民法院的意見，并報國務院領導同意，現(xiàn)通知如下：一、《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二條第二款規(guī)定，“因征收集體所有的土地及其補償發(fā)生的糾紛，不屬于農村土地承包仲裁委員會的受理范圍，可以通過行政復議或者訴訟等方式解決”。《中華人民共和國行政復議法》第十三條第一款規(guī)定，“對地方各級人民政府的具體行政行為不符的，向上一級地方人民政府申請行政復議”；第四十二條規(guī)定，“本法施行前公布的法律有關行政復議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準”�！吨腥A人民共和國行政復議法實施條例》第十三條規(guī)定，“下級行政機關依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經上級行政機關批準作出的具體行政行為的，批準機關為被申請人”。依照上述規(guī)定，被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級地方人民政府提出申請。
二、有關地方人民政府應當采取有效才措施，積極受理，依法審理，公正裁決征地補償安置爭議行政復議案件，及時化解行政爭議，切實維護社會和諧穩(wěn)定。
國務院法制辦公室
二〇一一年五月十八日
之后安徽等省已經按照國務院法制辦公室上述文件的精神廢止了《征地補償爭議裁決辦法》，并規(guī)定了對于征地補償安置方案不服可以申請行政復議，也可以提起行政訴訟。
筆者以為，根據(jù)國務院的解釋，不服征地補償安置方案，應當向上一級政府申請行政復議，而一些人理解的“裁決”屬于對裁決程序的誤解。
二、關于土地管理法事實條例與行政復議法規(guī)定的“裁決機關”存在的一些不一致的問題。
根據(jù)上文所述，征地補償安置方案裁決實為行政復議，然而《土地管理法實施條例》二十五條與《行政復議法》規(guī)定的裁決機關并不一致。
《土地管理法實施條例》二十五條規(guī)定為“由批準征收土地的人民政府裁決”，而《行政復議法》第十三條規(guī)定為：“第十三條：“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議”。
因為征地批準機關只有省政府或國務院，而批準征地補償安置方案的機關卻是市縣人民政府，其上一級機關因該是市或省人民政府，兩者不相同。
針對這一問題,國務院法制辦行政復議司司長方軍通知認為：“這一規(guī)定卻與當時的《行政復議條例》保持一致，因為《行政復議條例》認可單行法律、法規(guī)對行政復議管轄所作的具體規(guī)定，故該規(guī)定是基于行政復議條例的框架下制定的，國務院《行政復議條例》第十二條雖然規(guī)定，對地方各級人民政府的具體行政行為不服申請的復議，由上一級人民政府管轄。但同時該條例第二十二條又規(guī)定：“其他復議管轄，依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定”。可見，《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定由國務院或者省級政府管轄因市、縣政府具體行政行為引起的行政復議案件，與《行政復議條例》的規(guī)定并沒有任何沖突�！�
在《行政復議法》施行后，根據(jù)該法第四十一條關于“本法施行前公布的法律有關行政復議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準”的規(guī)定，征地補償安置爭議的行政復議機關需要按照《行政復議法》的有關規(guī)定作出相應調整，即征地補償安置爭議由市縣政府的上一級政府依法受理，同時這也和《國務院法制辦公室關于關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》（國法[2011]35號）的規(guī)定一致。
三、關于是否屬于人民法院受案范圍的問題。
我國行政復議和行政訴訟的受案范圍基本是一致的，符合行政復議的要求，應該符合行政訴訟受案范圍，只要《行政訴訟法》第四十四條的規(guī)定的要求，案件就應該屬于行政訴訟受案范圍。
《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條 與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。
《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定：“申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟�！�
第二十五條第二款“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告”。
根據(jù)上述規(guī)定可見，只要符合行政訴訟法關于在管轄、利害關系、訴訟期限等方面要求，應該屬于受案范圍。
四、行政復議前置。
《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定：“土地權利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應當告知土地權利人先申請行政機關裁決�！笨梢娫擃惏讣䦟儆谛姓䦶妥h前置，只有經過行政復議之后才可以提起訴訟。
綜上所述，不服征地補償安置方案，應當首先向批準征地補償安置方案的上一級機關申請行政復議，在復議決定作出后，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟。
