[ 吳從桂 ]——(2013-10-22) / 已閱8074次
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》施行以來(lái)，司法權(quán)在“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”方面發(fā)揮了重要作用。但在審判實(shí)踐中，行政訴訟法所規(guī)定的四種判決形式（維持判決、撤銷(xiāo)判決、履行判決和變更判決）尚不足以對(duì)具有各種不同情形的具體行政行為作出適當(dāng)?shù)呐袥Q。有些違法的行政行為是一種事實(shí)行為，對(duì)之不好適用行政訴訟法所規(guī)定的任何一種判決形式，如公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)對(duì)相對(duì)人的毆打、辱罵行為。有些不作為的違法具體行政行為，因時(shí)機(jī)已過(guò)，責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行并無(wú)實(shí)際意義，也不適合法定的任何一種判決形式。由于法律規(guī)定的局限性，使法官在司法審查中陷入進(jìn)退維谷的境地，于是便出現(xiàn)了“撤銷(xiāo)……將某某打倒在地的行為”這樣的判決。為了解決上述問(wèn)題，最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》的基礎(chǔ)上，總結(jié)多年行政審判工作的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)了司法解釋。與《意見(jiàn)》相比，該《解釋》的突出特點(diǎn)之一是正式規(guī)定了確認(rèn)判決。從而使確認(rèn)之訴成為一種獨(dú)立的行政訴訟類(lèi)型。
一、確認(rèn)判決的涵義
確認(rèn)判決并非行政訴訟所特有的概念，在民事訴訟中早以存在此種判決形式，“其內(nèi)容僅為確認(rèn)當(dāng)事人之間一定的民事法律關(guān)系存在或不存在�！贝_認(rèn)判決的實(shí)質(zhì)和核心是確認(rèn)某種法律關(guān)系或法律事實(shí)是否存在，而并非為當(dāng)事人設(shè)定、變更或消滅權(quán)利義務(wù)。與民事訴訟不同，行政訴訟以合法性審查為原則，行政訴訟不僅確認(rèn)法律事實(shí)或法律關(guān)系是否存在，更重要的是確認(rèn)具體行政行為是否合法。行政確認(rèn)判決是指“人民法院通過(guò)對(duì)具體行政行為的審查，確認(rèn)相應(yīng)行為合法或違法，如確認(rèn)相應(yīng)行為違法，相對(duì)人即可根據(jù)此種判決直接請(qǐng)求行政賠償；如確認(rèn)相應(yīng)行為合法，相對(duì)人因該行為而受到的損失即應(yīng)由自己承擔(dān)，行政機(jī)關(guān)對(duì)此不負(fù)賠償責(zé)任（除非法律對(duì)此有行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定）。
確認(rèn)判決是行政訴訟中應(yīng)用很廣的一種判決形式，它既可以作為相對(duì)人提起行政賠償?shù)母鶕?jù)，還可用來(lái)解決某種法律事實(shí)是否存在，某種行政行為對(duì)過(guò)去、現(xiàn)在、將來(lái)的事實(shí)是否具有效力，某種法律關(guān)系是否存在，是否合法，關(guān)系雙方當(dāng)事人在此種法律關(guān)系中有什么權(quán)利、義務(wù)等法律問(wèn)題。行政確認(rèn)判決最早出現(xiàn)在行政賠償訴訟中，《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法發(fā)[1997]10號(hào)）第34號(hào)規(guī)定：“人民法院對(duì)賠償請(qǐng)求人未經(jīng)確認(rèn)程序而直接提起行政賠償訴訟的案件，在判決是應(yīng)當(dāng)對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)致害行為是否違法予以確認(rèn)�！痹趯�(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查的訴訟中，則不能作出此種判決，這種立法缺陷在很大程度上限制了法院在司法審查中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。重新頒布的司法解釋?zhuān)谝淮稳嬉?guī)定了行政確認(rèn)判決，標(biāo)志著我國(guó)行政訴訟制度的一大進(jìn)步。
二、確認(rèn)判決的種類(lèi)
依司法解釋的規(guī)定，我國(guó)司法審查中的確認(rèn)判決有三種形式：
�。ㄒ唬┐_認(rèn)合法或有效的判決
確認(rèn)合法或有效的判決是指人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為雖然合法，但又不適宜判決維持或者駁回訴訟請(qǐng)求，因此作出確認(rèn)其合法或有效的判決。人民法院作出此種判決必須符合以下條件：
1、被訴具體行政行為合法。被訴行為不存在主體、權(quán)限、方式、內(nèi)容、形式、程序等方面的違法狀況，無(wú)論在實(shí)體上還是在程序上（行政程序）都符合依法行政的要求。
2、即不適宜用維持判決也不適宜用駁回訴訟請(qǐng)求判決。簡(jiǎn)而言之，被訴具體行政行為合法，人民法院就應(yīng)作出維持判決或者駁回當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，以體現(xiàn)“維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的目的。但有些行政行為并不直接處分相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，而只是確認(rèn)客觀存在的事實(shí)和法律關(guān)系。對(duì)相對(duì)人而言，這種行為即非賦權(quán)行為也非限權(quán)行為，而是一種“中性”的行為。此種行為合法，法院不適宜作出維持判決或駁回原告的訴訟請(qǐng)求，可以判決此種行為合法或有效。
（二）確認(rèn)違法或無(wú)效的判決
確認(rèn)違法或無(wú)效的判決是指人民法院經(jīng)審查，認(rèn)為被訴具體行政行為違法，但又不適宜作出撤消判決或履行判決，從而確認(rèn)被訴具體行政行為違法或無(wú)效的判決形式。依違法形態(tài)的不同，確認(rèn)違法或無(wú)效的判決又可分為下述三種類(lèi)型：
1、不作為違法確認(rèn)判決
被告不履行法定職責(zé)，但判決其履行已無(wú)實(shí)際意義的，人民法院可以作出不作為違法確認(rèn)判決。如相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行職責(zé)，結(jié)果使相對(duì)人的權(quán)利受到侵害。此種情況下，侵害已經(jīng)完成，損害已經(jīng)發(fā)生，人民法院再作出履行判決已完全失去了意義，當(dāng)然對(duì)此也無(wú)法適用其他的判決形式，法院只能作出確認(rèn)判決。
2、無(wú)效確認(rèn)判決
被訴具體行政行為依法不成立或無(wú)效的，人民法院可以作出無(wú)效確認(rèn)判決。依大陸法系國(guó)家立法和理論的通說(shuō)，“行政行為的無(wú)效是指行政行為因具有明顯重大的瑕疵或具備法定無(wú)效情形，自始不發(fā)生法律效力的情形�！薄叭魏卫﹃P(guān)系人可隨時(shí)主張行政行為無(wú)效，任何行政機(jī)關(guān)和法院也可隨時(shí)宣告行政行為無(wú)效�！币虼耍c撤銷(xiāo)之訴不同，“當(dāng)事人提起確認(rèn)之訴不受時(shí)效的限制，即使已經(jīng)超過(guò)起訴期限，依然可以提起�！蔽覈�(guó)法律規(guī)定，撤銷(xiāo)之訴和確認(rèn)之訴均受時(shí)效的限制。
在有些國(guó)家和地區(qū)，當(dāng)事人提起無(wú)效確認(rèn)之訴受到一定的限制。在日本行政法上，“無(wú)效等確認(rèn)訴訟，只限于在通過(guò)該處分等是否存在或其是否有效力為前提的現(xiàn)存法律關(guān)系的訴訟不能達(dá)到目的的情況下才能提起。例如，在農(nóng)地收買(mǎi)處分無(wú)效的情況下，可以提起以該處分的無(wú)效為前提的農(nóng)地所有權(quán)的確認(rèn)或登記抹消請(qǐng)求訴訟，而不能直接提起請(qǐng)求農(nóng)地收買(mǎi)處分的無(wú)效確認(rèn)訴訟�！薄堵�(lián)邦德國(guó)行政法院法》第68條規(guī)定：“提起確認(rèn)無(wú)效之訴之前，須在一前置程序中審查行政行為的合法性或合目的性。法律有明文規(guī)定的，或?qū)傧铝星闆r，不需要該審查：（1）行政行為是由一個(gè)聯(lián)邦最高行政機(jī)關(guān)作出，或一個(gè)州最高行政機(jī)關(guān)作出的，除非法律規(guī)定對(duì)此必須審查；（2）糾正性質(zhì)的決定或復(fù)議決定首次包含了一個(gè)負(fù)擔(dān)�！�
3、一般違法確認(rèn)判決
被訴具體行政行為違法，但又不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容的，人民法院可以作出確認(rèn)具體行政行為違法的判決，是確認(rèn)判決中最常見(jiàn)的一種判決形式。此種判決是針對(duì)具有“不可撤銷(xiāo)性”的行政事實(shí)侵權(quán)行為而作出的。行政事實(shí)行為是指“行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的本身不直接或間接引起相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的得、喪、變更等法律后果的行為”行政事實(shí)行為即可能是合法行為，也可能是違法行為。例如，公務(wù)員在行使職權(quán)時(shí)毆打或唆使他人毆打相對(duì)人的行為。
�。ㄈ┐_認(rèn)違法并責(zé)令補(bǔ)救或賠償?shù)呐袥Q
確認(rèn)違法并責(zé)令補(bǔ)救或賠償?shù)呐袥Q是指人民法院經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)為被訴具體行政行為違法，但撤銷(xiāo)該具體行政行為將會(huì)給國(guó)家利益或公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，造成損害的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。這種判決在日本行政法上稱(chēng)為“事情判決”或“基于特別情況的駁回判決”，“法院審理的結(jié)果認(rèn)定爭(zhēng)訟中的處分是違法的，但是由于撤銷(xiāo)（處分）將給公共利益帶來(lái)嚴(yán)重危害，在考慮原告所蒙受的損失的程度、其損害的賠償或防止的程度及方法以及其他一切情況的基礎(chǔ)上，認(rèn)為撤銷(xiāo)處分或裁決不符合公共利益時(shí)，法院可以駁回請(qǐng)求�！薄暗谂袥Q的正文中，必須宣告處分或裁決是違法的。原告對(duì)于被告當(dāng)然地具有請(qǐng)求設(shè)置防護(hù)設(shè)施以及其他損害補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。”人民法院作出此種判決應(yīng)符合下列條件：
1、被訴具體行政行為屬于可撤銷(xiāo)行為。
被訴具體行政行為是一種違法行為，具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容，存在主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定職權(quán)、超越職權(quán)、濫用職權(quán)等方面的瑕疵，應(yīng)予撤銷(xiāo)。
2、撤銷(xiāo)被訴行為將會(huì)給國(guó)家利益或公共利益造成重大損失
行政行為雖然違法，但因其時(shí)間久遠(yuǎn)或行為內(nèi)容已經(jīng)完成，如果完全回復(fù)到行為前的狀態(tài)，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益或公共利益，基于公共利益的需要，法院不能作出撤銷(xiāo)判決。但又不能放任違法行為的存在，為了公共利益而使私人作出特別的犧牲也是不能被允許的，因此法院仍應(yīng)宣告被訴行為違法，并責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施或承擔(dān)賠償責(zé)任。值得注意的是，撤消違法行為必須是將給“國(guó)家利益或公共利益帶來(lái)重大損失的”，法院才能作出此種判決，如果撤銷(xiāo)違法行為將回會(huì)給國(guó)家利益或公共利益帶來(lái)一般損失，基于依法行政的需要，法院仍應(yīng)作出撤銷(xiāo)判決。
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