[ 溫志光 ]——(2013-9-25) / 已閱5801次
目前，多個(gè)省份規(guī)定由人民檢察院和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院的執(zhí)行違法和怠于執(zhí)行行為進(jìn)行檢察督促和責(zé)任追究。這種以外力督辦為主的執(zhí)行監(jiān)督局面不僅給當(dāng)事人平添了訴累，也給法院的社會(huì)形象帶來(lái)了極大的危害。所以，筆者認(rèn)為必須以法律為依據(jù)，以實(shí)踐為基礎(chǔ)，建設(shè)完善法院內(nèi)部的執(zhí)行監(jiān)督程序，努力形成一種以法院系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督為主，外部監(jiān)督為輔的內(nèi)緊外寬的執(zhí)行監(jiān)督局面。完善執(zhí)行監(jiān)督程序和執(zhí)行監(jiān)督措施，首先需要解決以下幾個(gè)方面的基礎(chǔ)性問(wèn)題：
一、科學(xué)界定執(zhí)行機(jī)構(gòu)屬性
執(zhí)行機(jī)構(gòu)的屬性應(yīng)當(dāng)按照其工作性質(zhì)和機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行科學(xué)界定。執(zhí)行裁決機(jī)構(gòu)因其案件具有被動(dòng)性、中立性、公正性、終局性的司法特性，具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，其上下級(jí)管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持監(jiān)督與指導(dǎo)的關(guān)系。執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)因其具有主動(dòng)性、單方性、效率性、非終局性的行政特性，具有準(zhǔn)行政性質(zhì)，其上下級(jí)管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理。我國(guó)目前在法院下設(shè)執(zhí)行局這一具有行政領(lǐng)導(dǎo)色彩的機(jī)構(gòu)，雖并非絕對(duì)不可，但以司法原則和司法方式來(lái)管理行政性工作，就會(huì)影響其執(zhí)行效率。而在執(zhí)行局下設(shè)執(zhí)行裁決機(jī)構(gòu)這一準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，以行政的方式來(lái)管理審判性工作，則難免影響執(zhí)行裁判工作的中立性，難以真正實(shí)現(xiàn)裁執(zhí)分離的司法政策。所以，只有將執(zhí)行裁決機(jī)構(gòu)，以審判部門(mén)進(jìn)行管理，明確適用審級(jí)監(jiān)督、再審監(jiān)督和檢察院抗訴監(jiān)督，才能真正堅(jiān)持裁執(zhí)分離的司法政策。而執(zhí)行局則專(zhuān)職于執(zhí)行實(shí)施和執(zhí)行管理這些行政行為，建立執(zhí)行監(jiān)督體制，實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，提高效率，為解決執(zhí)行難和“執(zhí)行亂”創(chuàng)造體制基礎(chǔ)。
二、確認(rèn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)主體資格
目前，執(zhí)行裁決案件主要有兩類(lèi)：一類(lèi)是審查仲裁裁決、公證債權(quán)文書(shū)等是否予以執(zhí)行；審查處理案外人對(duì)執(zhí)行標(biāo)的的異議；變更追加被執(zhí)行主體；審查對(duì)財(cái)產(chǎn)分配方案的異議等涉及案件實(shí)體權(quán)利的準(zhǔn)民事訴訟案件；另一類(lèi)是審查執(zhí)行案件當(dāng)事人提出的執(zhí)行行為違法的執(zhí)行異議；對(duì)罰款、拘留決定的復(fù)議等準(zhǔn)行政訴訟案件。對(duì)這兩類(lèi)案件統(tǒng)一適用民事訴訟法的程序性規(guī)定，難免使后一類(lèi)案件的申請(qǐng)人處于維權(quán)弱勢(shì)一方的地位。而實(shí)踐中執(zhí)行異議裁決機(jī)構(gòu)在審查后一類(lèi)案件時(shí)，無(wú)意中也在適用著行政復(fù)議和行政訴訟當(dāng)中的一些程序性規(guī)定，例如由作出違法執(zhí)行行為的法院一方承擔(dān)舉證不利的責(zé)任，而不是由主張執(zhí)行行為違法的當(dāng)事人一方承擔(dān)舉證不能的責(zé)任。
事實(shí)上執(zhí)行行為類(lèi)似于行政執(zhí)法行為，執(zhí)行異議及其復(fù)議的申請(qǐng)人處于維權(quán)相對(duì)弱勢(shì)的一方，對(duì)其救濟(jì)應(yīng)當(dāng)參照行政復(fù)議和行政訴訟的相關(guān)法律和程序，才能真正維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利。執(zhí)行申訴應(yīng)當(dāng)類(lèi)似于行政復(fù)議，但其監(jiān)督方法更為靈活多樣。執(zhí)行異議的處理類(lèi)似于行政訴訟的一審程序，對(duì)執(zhí)行異議的復(fù)議類(lèi)似于行政訴訟的二審程序，應(yīng)當(dāng)參照行政訴訟法及其相關(guān)程序中的一些做法，以作出執(zhí)行行為的執(zhí)行局為被告，兩者都應(yīng)當(dāng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置，可以實(shí)行聽(tīng)證制度，只有這樣才能使當(dāng)事人的合法權(quán)益得到切實(shí)的保障。但是，這就需要民事訴訟法執(zhí)行程序規(guī)定或者以后的執(zhí)行法律賦予執(zhí)行局參加行政復(fù)議和訴訟的主體資格。其實(shí)，在這一點(diǎn)上我們可以參照銀行等金融機(jī)構(gòu)法人的分支機(jī)構(gòu)，雖然執(zhí)行局不能成為獨(dú)立公法人，但可以形成符合自己規(guī)律的比較獨(dú)立的行政管理模式，也可以賦予其參加復(fù)議和訴訟的主體資格，只是最終責(zé)任仍需要由所屬法院來(lái)承擔(dān)。但是，由于此類(lèi)訴訟的責(zé)任承擔(dān)多是對(duì)執(zhí)行行為的正確與否作出認(rèn)定，對(duì)錯(cuò)誤的執(zhí)行行為責(zé)令糾正。法院對(duì)自己的錯(cuò)誤行為錯(cuò)之為錯(cuò)之，知錯(cuò)能改之，有利于維護(hù)法院良好的形象，沒(méi)有必要護(hù)短。需要承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的，又跟普通的司法賠償一樣。
三、明確執(zhí)行監(jiān)督部門(mén)和機(jī)構(gòu)
要明確執(zhí)行申訴案件的處理部門(mén)和機(jī)構(gòu)，就必須對(duì)執(zhí)行申訴案件的性質(zhì)有一個(gè)科學(xué)的認(rèn)識(shí)。對(duì)于審判案件的監(jiān)督由于法律有明確的再審程序規(guī)定，由審監(jiān)庭受理，沒(méi)有任何疑問(wèn)。但是，對(duì)于執(zhí)行案件的監(jiān)督，由于執(zhí)行工作具有行政性特性，故其監(jiān)督應(yīng)當(dāng)既有司法性質(zhì)的裁判性監(jiān)督，又有行政性質(zhì)的監(jiān)督。對(duì)于裁判性質(zhì)的監(jiān)督民事訴訟法第二百零二條有了執(zhí)行異議的規(guī)定，但是對(duì)于行政性質(zhì)的監(jiān)督民事訴訟相關(guān)規(guī)定只是簡(jiǎn)單規(guī)定可以向上級(jí)法院申訴，沒(méi)有明確監(jiān)督的性質(zhì)，也沒(méi)有明確監(jiān)督程序，只是一些零碎的監(jiān)督措施，故實(shí)踐中也沒(méi)有明確的監(jiān)督部門(mén)。所以，明確執(zhí)行行政監(jiān)督的性質(zhì)，完善執(zhí)行監(jiān)督基礎(chǔ)，構(gòu)建執(zhí)行行政監(jiān)督程序，明確執(zhí)行行政監(jiān)督部門(mén)后，才能用好執(zhí)行行政監(jiān)督措施。
由于執(zhí)行行政監(jiān)督不同于裁判性質(zhì)的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)命令性、效率性，故最好由執(zhí)行局設(shè)立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)受理最為合理。而審監(jiān)庭則應(yīng)當(dāng)明確對(duì)執(zhí)行復(fù)議裁決不服具有依據(jù)審判監(jiān)督程序啟動(dòng)再審的受理權(quán)。現(xiàn)在因執(zhí)行局隸屬于法院之下，故執(zhí)行異議的處理，還不能適用行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，但其實(shí)質(zhì)具有行政訴訟一審的效果，當(dāng)事人提起復(fù)議為最終處理決定，實(shí)質(zhì)具有行政訴訟二審終審的效果，故對(duì)執(zhí)行異議復(fù)議不服的，只能依據(jù)審判監(jiān)督程序，提起再審。
四、完善執(zhí)行考核和人事監(jiān)督
執(zhí)行監(jiān)督不同于審判監(jiān)督中的審級(jí)監(jiān)督和再審監(jiān)督以一紙判決或裁定對(duì)相關(guān)部門(mén)的判決或裁定作出否定即可，而是必須實(shí)實(shí)在在的督促相關(guān)部門(mén)作出行為改正。執(zhí)行監(jiān)督絕不是一種簡(jiǎn)單的說(shuō)教工作，而是監(jiān)督與被監(jiān)督兩種力量的博弈。在沒(méi)有權(quán)力支撐的狀態(tài)下，監(jiān)督部門(mén)只能是屢戰(zhàn)屢敗，最終不戰(zhàn)而敗。所以，監(jiān)督部門(mén)必須對(duì)被監(jiān)督部門(mén)具有支配性或威懾性的權(quán)力支撐。否則，局限在口頭或書(shū)面上的監(jiān)督性措施都將流于形式。所以，完善執(zhí)行考核和人事監(jiān)督是完善執(zhí)行監(jiān)督基礎(chǔ)的關(guān)鍵。
《最高人民法院關(guān)于高級(jí)人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定》第十一條明確規(guī)定：中級(jí)人民法院、基層人民法院和專(zhuān)門(mén)人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人在按干部管理制度和法定程序規(guī)定辦理任免手續(xù)前應(yīng)征得上一級(jí)人民法院的同意。上級(jí)人民法院認(rèn)為下級(jí)人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人不稱(chēng)職的，可以建議有關(guān)部門(mén)予以調(diào)整、調(diào)離或者免職。這一規(guī)定正是賦予了上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人事任免監(jiān)督權(quán)，邁出了完善執(zhí)行監(jiān)督基礎(chǔ)比較關(guān)鍵的一步。但是，該規(guī)定只是權(quán)力賦予，卻沒(méi)有程序規(guī)定。我們必須建立上級(jí)人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的績(jī)效考核程序和方法，以進(jìn)一步完善該規(guī)定賦予的人事任免監(jiān)督權(quán)這一執(zhí)行監(jiān)督的基礎(chǔ)。
同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)賦予本級(jí)法院執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)一定的績(jī)效考核權(quán)，通過(guò)相應(yīng)的績(jī)效考核程序和獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施，切實(shí)督促執(zhí)行人員提高執(zhí)行效率，維護(hù)執(zhí)行公正。由于執(zhí)行工作的目的、方法、原則、管理和監(jiān)督等方面均不同于審判工作，所以，執(zhí)行工作的績(jī)效考核方法也應(yīng)與審判工作的績(jī)效考核有所區(qū)別。其績(jī)效考核方法應(yīng)當(dāng)有利于鼓勵(lì)辦案人員多辦案、多辦難案，多結(jié)案、多結(jié)積案，案款早到位、早發(fā)放，有利于監(jiān)督下級(jí)法院和同級(jí)法院執(zhí)行人員不敢違法執(zhí)行、不敢怠于執(zhí)行。最后，對(duì)執(zhí)行人員的人事處理建議決定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照考核辦法進(jìn)行。
五、完善執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制
執(zhí)行監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系的利用一方面拓寬了執(zhí)行監(jiān)督的渠道、提供了便捷的監(jiān)督方法，另一方面也是執(zhí)行監(jiān)督公開(kāi)化的一個(gè)重要措施。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)可以使執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)以最快捷的方式了解案件辦理情況，主要是監(jiān)督延期超期辦理的情況。目前，我國(guó)已經(jīng)建立全國(guó)執(zhí)行網(wǎng)，所有執(zhí)行案件的基本信息都必須錄入執(zhí)行網(wǎng)。該執(zhí)行網(wǎng)建立了案件超期預(yù)警信息和強(qiáng)制措施延期預(yù)警信息，是一個(gè)行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)很好的工具。但是，目前出現(xiàn)的問(wèn)題是只預(yù)警不監(jiān)督，無(wú)法起到執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督應(yīng)有的效果。
筆者認(rèn)為在完善了執(zhí)行監(jiān)督權(quán)力基礎(chǔ)和執(zhí)行監(jiān)督具體程序的基礎(chǔ)上，這一狀況自然會(huì)有明顯的改善。執(zhí)行監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)在現(xiàn)行聯(lián)結(jié)上下級(jí)法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)連接信訪(fǎng)窗口和立案窗口，對(duì)于下級(jí)和同級(jí)法院強(qiáng)制措施超期未解除、超期未結(jié)案件自動(dòng)轉(zhuǎn)入執(zhí)行監(jiān)督的案件和信訪(fǎng)窗口轉(zhuǎn)入立案窗口、立案窗口轉(zhuǎn)入執(zhí)行監(jiān)督的案件，自上而下直接轉(zhuǎn)入各級(jí)執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)的用戶(hù)名下，作出的監(jiān)督?jīng)Q定由各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)自下而上轉(zhuǎn)入簽批。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化的辦公程序，能夠使得行政權(quán)的行使公開(kāi)化，使行政領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行人員的責(zé)任機(jī)制落到實(shí)處。
（作者單位：山西省晉中市中級(jí)人民法院）
