[ 霍利 ]——(2013-9-10) / 已閱7101次
［內容摘要］監(jiān)外執(zhí)行是我國刑罰執(zhí)行的一種，是對罪犯采取不予關押，放在社會上交由基層群眾監(jiān)督和派出所執(zhí)行相結合的一種方式。監(jiān)外執(zhí)行罪犯包括：判處緩刑、管制、剝奪政治權利、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行五類罪犯。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，依法賦予監(jiān)督刑罰執(zhí)行的重要職責。檢察機關依法履行對監(jiān)外執(zhí)行罪犯執(zhí)行的監(jiān)督工作。對于促進公安機關對監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)管，保證法律在刑罰執(zhí)行中的正確實施，預防監(jiān)外執(zhí)行罪犯再犯罪，消除不安定因素，維護社會穩(wěn)定具有重要意義。
�。壑黝}詞］檢察機關 監(jiān)外執(zhí)行罪犯管理 問題 對策
監(jiān)外執(zhí)行是我國刑罰執(zhí)行的一種，是對罪犯采取不予關押，放在社會上交由基層群眾監(jiān)督和派出所執(zhí)行相結合的一種方式。監(jiān)外執(zhí)行罪犯包括：判處緩刑、管制、剝奪政治權利、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行五類罪犯。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，依法賦予監(jiān)督刑罰執(zhí)行的重要職責。檢察機關依法履行對監(jiān)外執(zhí)行罪犯執(zhí)行的監(jiān)督工作，對于促進公安機關對監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)管，保證法律在刑罰執(zhí)行中的正確實施，預防監(jiān)外執(zhí)行罪犯再犯罪，消除不安定因素，維護社會穩(wěn)定具有重要意義。
當前，隨著“嚴打”斗爭的順利開展，監(jiān)外罪犯（又稱監(jiān)外執(zhí)行罪犯、外執(zhí)犯）也相應增多，脫管失控、再犯罪（又稱重新犯罪、又犯罪）等現(xiàn)象不斷發(fā)生，并已經成為社會秩序的重大隱患，現(xiàn)就現(xiàn)階段監(jiān)外執(zhí)行檢察中存在的問題及對策，發(fā)表以下幾點看法。
一、監(jiān)外執(zhí)行的制度沿革
監(jiān)外執(zhí)行是我國刑罰執(zhí)行變更制度的重要內容，是指對判處徒刑、拘役因出現(xiàn)某種法定的特殊情形不宜在監(jiān)內執(zhí)行時，暫時將其放在監(jiān)外執(zhí)行的一種變通方法。
監(jiān)外執(zhí)行最早源于我國漢朝的“頌系”制度，“頌系”，對依法應該拘禁的犯人，不拘禁于一般的牢獄中，不戴桎梏的制度，主要對“高年老長”和“孕者未乳”的使用，已經具有現(xiàn)代監(jiān)外執(zhí)行制度的雛形。直至《大清監(jiān)獄律草案》中將“喪失精神、因拘禁不能保全生命、懷胎或產娩、傳染病”適用暫予監(jiān)外執(zhí)行，該規(guī)定已發(fā)展成為現(xiàn)代意義的監(jiān)外執(zhí)行制度。
新中國成立后，首次對監(jiān)外執(zhí)行進行規(guī)定的為1954年《中華人民共和國勞動改造條例》，該條例第60條對監(jiān)外執(zhí)行的適用條件、決定機關與程序、執(zhí)行機關與刑期計算的問題，這一制度性規(guī)定被1979年《刑事訴訟法》的規(guī)定所取代，而1996年修訂的《刑事訴訟法》在總結實踐經驗的基礎上，對原來的監(jiān)外執(zhí)行制度做了適當的修改與完善。2012年新修訂的《刑事訴訟法》則是在我國社區(qū)矯正發(fā)展的背景下，繼《刑法修正案八》之后，對監(jiān)外執(zhí)行制度的改革與發(fā)展的規(guī)定。
二、新刑訴法對監(jiān)外執(zhí)行產生的影響
2012年3月14日，全國人大通過了修改后的刑事訴訟法（以下簡稱“新刑訴法”），新刑訴法對暫予監(jiān)外執(zhí)行做了較大幅度的修改，完善了檢察機關對暫予監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督。修改后的新刑訴法對監(jiān)外執(zhí)行產生深遠的影響。
一是監(jiān)外執(zhí)行犯的教育改造、監(jiān)督管理面臨新的挑戰(zhàn)。教育改造方面，過去對監(jiān)外執(zhí)行的罪犯大多采取集中、混關型模式，所進行的教育也基本為單一的大課堂教育和制式的談話。法律監(jiān)督方面，檢察機關監(jiān)所檢察部門主要承擔著對看守所（監(jiān)獄）的法律監(jiān)督，基層檢察院只用了很少的精力對監(jiān)外執(zhí)行進行法律監(jiān)督。而現(xiàn)階段監(jiān)外執(zhí)行罪犯人員將逐年增加，刑種也在增多，且流動性大。潛在的社會危害性、結構的復雜化、監(jiān)外執(zhí)行所進行的管理、教育模式面臨著新的挑戰(zhàn)，有待改變，同時也使得檢察機關對監(jiān)外執(zhí)行的法律監(jiān)督工作量將大大增加。
二是監(jiān)外執(zhí)行犯的減刑適用產生新的問題。根據現(xiàn)行法律和有關司法解釋規(guī)定，被剝奪政治權利的罪犯在社區(qū)矯正的執(zhí)行過程中不能減刑；被假釋的罪犯除有特殊情形一般不得減刑，其假釋考驗期也不能縮短；被宣告緩刑的罪犯除有重大立功表現(xiàn)的以外，一般不適用減刑，緩刑考驗期也不能縮短；被判處管制和暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯在服刑期間確有悔改或者立功表現(xiàn)的，可以減刑，有重大立功表現(xiàn)的應當減刑，但被判處管制和暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯悔改到什么程度才可以減刑，沒有明確的法律規(guī)定和司法解釋，實踐當中沒法操作。此現(xiàn)狀不利于社區(qū)矯正人員安心接受矯治，也容易使社區(qū)矯正對象對獲得減刑的政策產生懷疑，不利于其積極改造。
三是監(jiān)外執(zhí)行犯的人員結構發(fā)生新的變化。修改后的刑訴法首次明確規(guī)定了對犯罪的未成年人實行“教育、感化、挽救”的方針，堅持“教育為主、懲罰為輔”的原則。在目前的司法實踐中，對符合法定從輕、減輕條件的未成年人盡可能適用緩刑，同時“對被拘留、逮捕和執(zhí)行刑罰的未成年人與成年人應當分別關押、分別管理、分別教育”。雖然有這么多的保護政策，但未成年人因一時沖動犯下錯誤必將對其生活造成影響，這些影響如何解決，僅僅依靠社區(qū)矯正工作自身的力量還不夠，還需要家庭以及社會各方面的努力。才能促使未成年人痛改前非，重新走上社會，從而降低未成年人重新犯罪的機率。
三、當前監(jiān)外執(zhí)行中的問題
按照人民檢察院關于對監(jiān)外執(zhí)行罪犯考察的規(guī)定，我院監(jiān)所科對全縣派出所轄區(qū)部分監(jiān)外執(zhí)行罪犯進行了考察，考察中采取了“三見面”的方法，即和派出所見面，和村委會見面，和本人見面。首先去派出所了解公安機關對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)管情況，監(jiān)管措施是否落實，是否逐人建立了檔案，定期考察，是否存在不報到及法律文書末送達的情況，是否有請銷假記錄。然后去村委會了解情況，在村上的表現(xiàn)，本人是否在家及去向，最后和本人見面，詢問其表現(xiàn)，幫助解決需要解決的問題，并進行耐心的法制教育。通過 三見面的方法，準確掌握了監(jiān)外執(zhí)行罪犯的情況 。
從考察的情況來看，各派出所對監(jiān)外執(zhí)行的罪犯的監(jiān)管普遍重視，認識明確，都把監(jiān)外執(zhí)行罪犯作為重點人口來管理，定期對其考察，但在考察中也發(fā)現(xiàn)了不少的問題。一是監(jiān)外執(zhí)行罪犯回家后，本應到當地派出所報到，定期匯報自己的思想及表現(xiàn)情況，但部分監(jiān)外執(zhí)行罪犯回家后沒到派出所報到，派出所只收到法院的判決書，找不到人不掌握情況。二是個別監(jiān)外執(zhí)行罪犯回家后也到派出所報到了，但派出所沒有收到相關的法律文書。三是按照規(guī)定監(jiān)外執(zhí)行罪犯離開所在地必須向當地監(jiān)管機關報告自己的去向，但在考察過程中部分派出所沒有他們的請假記錄。四是部分派出所監(jiān)外執(zhí)行罪犯的檔案還不齊全，承包責任還不明確。
造成上述問題的主要原因：
1、司法機關作出監(jiān)外執(zhí)行判決、裁定或決定時把關不嚴。我國法律法規(guī)對監(jiān)外執(zhí)行設置了嚴格的審批條件和審批程序，暫予監(jiān)執(zhí)行犯和假釋犯必須經過法定的執(zhí)行變更程序，管制犯、剝奪政治權利犯、緩刑犯則必須依據人民法院相應判決。但是司法機關在作出監(jiān)外執(zhí)行判決、裁定或決定時存在把關不嚴的現(xiàn)象，以錢抵刑、以情代法時有發(fā)生。這在職務犯罪、經濟犯罪中尤為突出，主要表現(xiàn)為：一是違反罪刑相適應原則，對不符合條件的罪犯判處管制、緩刑、剝奪政治權利；二是對監(jiān)內罪犯不按規(guī)定、不看表現(xiàn)，盲目進行考核、加分和獎勵；三是在呈報和決定減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行時違反法定條件和程序。因把關不嚴使本應在監(jiān)內服刑的罪犯變?yōu)楸O(jiān)外罪犯，這些人大多沒有徹底轉化，具有很強的社會危害性，甚至以為有了“保護傘”，往往成為再犯罪的高危人群。
2、在交付執(zhí)行時容易造成脫管失控。在對監(jiān)外罪犯的考察中發(fā)現(xiàn)，脫管失控大都是由交付執(zhí)行環(huán)節(jié)中司法機關的配合銜接不到位造成的。一是人民法院沒有將管制、緩刑、剝奪政治權利判決和假釋裁定、暫予監(jiān)外執(zhí)行決定，監(jiān)獄管理部門沒有將暫予監(jiān)外執(zhí)行決定等相關法律文書及時送達執(zhí)行機關和人民檢察院，出現(xiàn)見人不見檔、見檔不見人，甚至人檔都不見的情況；二是監(jiān)外罪犯的遷居、外出，原執(zhí)行機關不能及時掌握，或將有關情況通報監(jiān)管部門和新執(zhí)行機關，從而使監(jiān)外罪犯逍遙法外。
3、執(zhí)行機關和幫教組織履行職責不到位。監(jiān)外罪犯的執(zhí)行機關是縣（市）公安局、城市公安分局，具體一般由罪犯居住地公安派出所對監(jiān)外罪犯進行監(jiān)督考核，居委會、村委會和原單位協(xié)助進行監(jiān)督，并共同組成幫教組織。但是由于監(jiān)外罪犯人數較多，居住分散，并具有一定流動性，客觀上給監(jiān)督管理造成一定困難�；鶎优沙鏊τ邢蓿瑯I(yè)務繁雜，常常是“重辦案，輕監(jiān)管”。幫教組織的成員主要由基層群眾自治組織成員組成，他們往往不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督，使幫教工作失去了群眾基礎，幫教措施也難以落實。尤為突出的是一些已經喪失暫予監(jiān)外執(zhí)行條件的監(jiān)外罪犯得不到及時收監(jiān)，在群眾中造成很壞的影響。
4、病殘鑒定缺乏有效的監(jiān)督制約。依照法律規(guī)定，對于實行暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯期滿前，監(jiān)獄應當派干警實地考察或者發(fā)函調查。當暫予監(jiān)外執(zhí)行期滿前，監(jiān)獄以發(fā)函的方式調查保外就醫(yī)犯的病情變化時，罪犯若想延長暫予監(jiān)外執(zhí)行期限，只要到省級人民政府指定的縣級以上醫(yī)院開一個病情尚未好轉的證明寄往監(jiān)獄，監(jiān)獄就可以以此證明到省、自治區(qū)、直轄市的監(jiān)獄局，辦理延長暫予監(jiān)外執(zhí)行時間的手續(xù)，即可按程序審批。這一規(guī)定顯然失之過寬，漏洞也很多，難以實現(xiàn)對病殘鑒定的監(jiān)督和制約，使權錢交易、弄虛作假、徇私舞弊有機可乘，導致以保代放和收監(jiān)難等問題的出現(xiàn)。如上述罪犯張某某，被浙江省第二監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)其續(xù)保的醫(yī)學司法鑒定屬冒名頂替，在監(jiān)獄對其收監(jiān)時發(fā)現(xiàn)該犯已脫管。
5、監(jiān)督機制不健全、管理措施不得力、幫教不到位。一是對監(jiān)外罪犯刑罰執(zhí)行的監(jiān)督管理重視不夠。由于對監(jiān)外罪犯進行監(jiān)督考核的是罪犯居住地公安派出所，而基層派出所警力有限，業(yè)務繁雜，常常是“重辦案，輕監(jiān)管”，沒有建立健全監(jiān)外罪犯檔案，沒有成立幫教組織和落實具體的監(jiān)督考察責任制度，對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的表現(xiàn)、去向無從掌握，出現(xiàn)虛管、漏管、脫管、失控等現(xiàn)象，存在該及時收監(jiān)的不收監(jiān)，該延期的不辦手續(xù)等等，姑息養(yǎng)奸，貽害社會，在一定程度上助長了犯罪分子的囂張氣焰。如罪犯謝某某，因販毒罪被判處有期徒刑四年，該犯因生活不能自理由平陽縣人民法院決定對其暫予監(jiān)外執(zhí)行一年，在此期間，又涉嫌販賣毒品犯罪，平陽縣公安局仍未將其收監(jiān)。經平陽縣檢察院建議，并將情況向縣人大、縣政法委匯報，平陽縣公安局才將其收監(jiān)。二是幫教組織流于形式。目前對監(jiān)外罪犯監(jiān)督管理主要是公安機關一家，基層組織的幫教往往流于形式，社會力量參與少，而幫教組織的成員主要由基層群眾自治組織成員組成，他們往往疏于監(jiān)督甚至不愿監(jiān)督，個別監(jiān)外罪犯橫行鄉(xiāng)里、尋釁滋事，幫教人員避之憂恐不及，更談不上監(jiān)督教育，無法達到綜合治理。監(jiān)外罪犯親屬配合幫教不力，他們中的多數人存在片面認識，錯把監(jiān)外執(zhí)行和考驗當作刑滿釋放，認為對監(jiān)外執(zhí)行罪犯無需幫教�，F(xiàn)行法律在嚴格管理監(jiān)督方式上沒有制定統(tǒng)一的規(guī)章制度及措施，導致具體操作上無章可循。三是部分保外就醫(yī)的罪犯由于家中經濟困難或為了逃避刑罰而未醫(yī)治，造成無法收監(jiān)。相當部分保外就醫(yī)的罪犯由于家中經濟困難，未得到及時有效的治療，造成久病不愈，無法收監(jiān)，有的則是為了逃避刑罰故意不治療，也造成無法收監(jiān)。如罪犯陳某，因販毒罪被判處有期徒刑九年，因其患乙狀結腸異物穿孔，術后腸粘連，右下腹人工肛門，平陽縣人民法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行一年，該犯在保外就醫(yī)期間故意不予治療造成無法收監(jiān)。之后因該犯在暫予監(jiān)外執(zhí)行期間違反了《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》的規(guī)定，平陽縣公安局才將其收監(jiān)。
6、檢察機關監(jiān)督檢察職能沒有充分發(fā)揮。監(jiān)外執(zhí)行檢察是監(jiān)罪犯再犯罪控制的最后一道防線。有些監(jiān)所檢察部門一直高度重視對監(jiān)管場所內的執(zhí)行監(jiān)督上，忽視甚至無視監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督。在監(jiān)執(zhí)行檢察中，往往處理不好敢于監(jiān)督與善于監(jiān)督的關系。一是對人民法院、公安機關、監(jiān)管部門的違法行為，不敢或不愿檢察糾正；二是僅滿足于發(fā)出檢察建議或糾正違法意見書，忽視了落實和改正的情況；三是監(jiān)督方法不科學，要么浮在面上，發(fā)現(xiàn)不了問題，要么一沉到底，對公安機關的工作大包大攬，事倍功半。使監(jiān)外執(zhí)行檢察成為“馬奇諾防線”，不能充分發(fā)揮其再犯罪控制的作用。
四、監(jiān)外執(zhí)行檢察運行存在問題的對策
1、高度重視，嚴格把關。監(jiān)外執(zhí)行檢察是監(jiān)所檢察工作的一項重要內容，是刑罰執(zhí)行監(jiān)督的重點之一，也是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的重要手段，必須高度重視，嚴格把關。一是事前監(jiān)督。監(jiān)所檢察部門（尤其是駐所檢察室）應當深入監(jiān)管改造現(xiàn)場，認真調查，掌握罪犯的刑期、改造表現(xiàn)、疾病和傷殘情況，對于可能符合假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行條件的罪犯要做到心中有數；二是事中監(jiān)督。列席監(jiān)管部門研究假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的會議，參加對罪犯的身體檢查，認真審查擬提請或呈報的罪犯是否符合法定條件，發(fā)現(xiàn)不當應當提出糾正；三是事后監(jiān)督。人民法院作出的管制、緩刑、剝奪政治權利判決和假釋、裁定、暫予監(jiān)外執(zhí)行決定和監(jiān)獄管理部門作出的暫予監(jiān)外執(zhí)行決定要及進送達檢察機關。檢察機關發(fā)現(xiàn)不當，根據情況發(fā)出糾正違法通知書、提出檢察建議或抗訴。通過嚴格把關，確保不符合條件的罪犯不能監(jiān)外執(zhí)行，從源頭上減少了監(jiān)外罪犯的社會危害性和再犯罪的可能性。
2、狠抓辦案，打擊犯罪。狠抓辦案、打擊犯罪是監(jiān)督的必然要求和重要手段。一是要積極投身“嚴打”整治斗爭，嚴厲打擊監(jiān)外罪犯再犯罪，把懲治犯罪與預防工作相結合。二是要嚴厲打擊貪贓枉法、徇私舞弊判決、裁定、決定監(jiān)外執(zhí)行的職務犯罪，特別是加強對徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的查辦力度，把查辦案件與糾正違法相結合。
3、全面檢查，重點轉化。監(jiān)外執(zhí)行是刑罰執(zhí)行的重要部分，是懲罰與教育改造的辨證統(tǒng)一，其執(zhí)行機關是公安機關，因此監(jiān)外執(zhí)行檢察重點是加強對公安機關監(jiān)管執(zhí)行活動的監(jiān)督。一是監(jiān)所檢察部門每半年會同公安機關對監(jiān)外罪犯開展一次聯(lián)合檢查，不定期開展抽查，發(fā)現(xiàn)脫管漏管等違法現(xiàn)象及時糾正、建議；二是監(jiān)督公安機關的監(jiān)督管理措施是否落實，幫教組織是否建立并發(fā)揮作用；三是監(jiān)督和配合公安機關做好普法宣傳和重點犯、危險犯的監(jiān)督考察和教育轉化工作。
4、密切配合，齊抓共管。以“嚴打”整治斗爭和社會治安綜合治理為契機，建立起全方位、多層次、立體交叉的再犯罪預防體系。一是要加強檢察機關與公安機關、法院、監(jiān)管部門之間的配合，尤其是做好法律文書的送達和有關情況的通報；二是加強與基層群眾幫教組織的配合，指導和幫助他們解決實際困難、落實幫教措施；三是要加強與監(jiān)外罪犯親友和廣大群眾的聯(lián)系，充分發(fā)揮他們對監(jiān)外罪犯的監(jiān)督、教育、改造作用。
5、建立和完善病殘鑒定制度
規(guī)范進行刑事訴訟醫(yī)學鑒定時的監(jiān)督制約措施，規(guī)定鑒定時必須有服刑機關的監(jiān)所檢察部門或駐所檢察室人員在場，經簽字后生效，然后再報監(jiān)獄管理局審查批準或人民法院決定。堅決杜絕在罪犯保外就醫(yī)過程中的錢權交易、弄虛作假、徇私舞弊等現(xiàn)象的發(fā)生。為了規(guī)范醫(yī)學司法鑒定的監(jiān)督制約機制，平陽縣檢察院與平陽縣醫(yī)院制定制度，實行對所有平陽籍罪犯醫(yī)學司法鑒定的規(guī)定：必須有監(jiān)所檢察部門派員在場，否則不予鑒定。
6、健全機制、做好幫教。公安機關認真總結監(jiān)管暫予監(jiān)外執(zhí)行犯的經驗、教訓，明確監(jiān)督職責，制定具體的監(jiān)督考察責任制度，健全、規(guī)范監(jiān)外罪犯的檔案管理，對所建立的監(jiān)管人員考察檔案，要詳細記錄暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯活動情況、現(xiàn)實表現(xiàn)及其他有關材料，做到一人一檔、該管盡管，確保不重不漏。
基層組織或者罪犯原所在單位的職責是協(xié)助公安機關對暫予監(jiān)外執(zhí)行犯進行監(jiān)督，公安機關應加強與基層群眾幫教組織的配合，積極探索和建立司法部目前開展的“社區(qū)矯正”教育平臺，做好暫予監(jiān)外執(zhí)行的后期延續(xù)工作，同時采取多種形式和渠道妥善做好暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的安置工作，引導他們不因生存問題而重新走上犯罪道路，形成合力保障社會穩(wěn)定。
公正的判決要靠公正的執(zhí)行去實現(xiàn)，再好的判決如果沒有執(zhí)行好也是一紙空文，監(jiān)外執(zhí)行罪犯執(zhí)行工作是整個刑罰執(zhí)行工作的重要組成部分，這就需要我們政法機關，要建章立制，廣大政法干警要增強責任心，這對于監(jiān)外執(zhí)行工作依法進行，保證刑罰執(zhí)行和刑罰制度的正確實施，防止脫管漏管和再犯罪現(xiàn)象的發(fā)生，具有一定的現(xiàn)實性，必要性。
參考文章：
1、《監(jiān)所檢察概論》
2、監(jiān)所檢察“四個辦法”
3、監(jiān)外執(zhí)行存在的問題及對策
4、新刑訴法對監(jiān)外執(zhí)行的影響及對策分析
5、《刑事訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，2009年版，第405頁。
6、《漢書﹒刑法志》。
7、吳宗憲、陳志海、葉旦聲、馬曉東，《非監(jiān)禁刑研究》，中國人民公安大學出版社2003年版，第565頁。
作者：景縣人民檢察院 霍利
