[ 張紅強(qiáng) ]——(2013-7-2) / 已閱20940次
淺議我國(guó)聽(tīng)證制度存在的問(wèn)題及立法完善
——以限權(quán)與護(hù)權(quán)的憲政理論為視角
摘要：對(duì)于聽(tīng)證制度的一些負(fù)面現(xiàn)象，當(dāng)前大多數(shù)學(xué)者建議法治化，以發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，而在法治化中，以限制公權(quán)力為價(jià)值取向。本文主要是從憲政的角度，以公權(quán)力和基本權(quán)利之間的關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，論述聽(tīng)證制度對(duì)實(shí)現(xiàn)二者協(xié)調(diào)的重要性。只要這樣，才可以走出限權(quán)和護(hù)權(quán)的理論困境，準(zhǔn)確把握二者的關(guān)系。
關(guān)鍵詞：聽(tīng)證制度 憲政 公權(quán)力 權(quán)利
一、對(duì)行政權(quán)限制的四種方式和優(yōu)缺點(diǎn)分析
現(xiàn)代民主社會(huì)，人們主要通過(guò)以下四種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的控制：1、周期性的選舉行政領(lǐng)導(dǎo)人；2、立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約；3、通過(guò)保障公民基本權(quán)利，限制公權(quán)力對(duì)私人領(lǐng)域的干涉；4、行政決策過(guò)程中，公民的廣泛參與。與這四種方式相對(duì)應(yīng)的核心制度分別是：選舉制度、分權(quán)制約制度、行政訴訟和違憲審查制度、公決和聽(tīng)證制度。隨著行政權(quán)的急劇擴(kuò)張，前三種方式對(duì)行政權(quán)限制的缺陷變的十分明顯，公決和聽(tīng)證制度日益重要。
選舉制度的優(yōu)點(diǎn)在于公民自由地行使其政治權(quán)利，公共理性和公共利益對(duì)其限制較小，是一種完全的意思自治，缺點(diǎn)在于其限制是一種威懾性的，沒(méi)有規(guī)范化的限制效力。分權(quán)制約制度的優(yōu)點(diǎn)是高效規(guī)范，正如孟德斯鳩所說(shuō)：“限制權(quán)力濫用最有效的方法是以權(quán)力制約權(quán)力”。缺點(diǎn)在于它是公權(quán)力的自我限制，缺乏對(duì)公民基本權(quán)利的直接保障。行政訴訟和違憲審查制度優(yōu)點(diǎn)在于它既限制了公權(quán)力，又保障了公民基本權(quán)利，具有重要的意義。缺點(diǎn)在于它通常是一種事后救濟(jì)，對(duì)個(gè)人基本權(quán)利的處分，依據(jù)司法理性，而非個(gè)人自治的結(jié)果。公決和聽(tīng)證制度的優(yōu)點(diǎn)在于公民頻繁參與到行政決策中，是一種事先監(jiān)督，對(duì)基本權(quán)利的處分體現(xiàn)了自治的因素，缺點(diǎn)在于決策過(guò)程中理性化和效率較低，個(gè)體利益保護(hù)嚴(yán)重。
二、聽(tīng)證制度的發(fā)展和我國(guó)聽(tīng)證制度的現(xiàn)狀
（一）行政權(quán)的擴(kuò)張和聽(tīng)證制度的發(fā)展
任何一種事物，“其生也有自來(lái)，其逝也有所為”，就聽(tīng)證制度而言，法學(xué)界普遍認(rèn)為，其傳統(tǒng)可以追溯到英美法最初的起源。英國(guó)普通法中的自然公正原則是西方聽(tīng)證制度最早的法律基礎(chǔ)，而之后的美國(guó)“正當(dāng)法律程序”又深化了這一法理基礎(chǔ)；在大陸法系國(guó)家，法治國(guó)理論，特別是依法行政理論的完善，也為這些國(guó)家的行政聽(tīng)證制度直接提供了法理基礎(chǔ)。
從上世紀(jì)三十年代開(kāi)始，隨著福利國(guó)家的提出和行政權(quán)的擴(kuò)張，前兩種方式由于以上的缺陷，對(duì)行政權(quán)力的限制出現(xiàn)軟弱，如社會(huì)福利分配問(wèn)題等，這也間接導(dǎo)致了違憲審查案件的增多。頻繁的違憲審查傷害了法律和行政的穩(wěn)定性，事后救濟(jì)的弊端日益顯露。民主制度的發(fā)展，人們也希望參與到?jīng)Q策中去，特別是科技的發(fā)展，為公民的廣泛參與，實(shí)現(xiàn)更高程度的民主提供可能。作為公民民主參與公共管理重要形式之一的聽(tīng)證制度，對(duì)限制行政權(quán)擴(kuò)張和提高公民自治程度，提供了重要支撐。
1946年美國(guó)在《聯(lián)邦行政程序法》中確定了行政聽(tīng)證制度，隨后德、日等國(guó)家效仿美國(guó)的做法相繼以立法的形式在各自制定的行政程序法中明確規(guī)定了此制度。
（二）我國(guó)聽(tīng)證制度的現(xiàn)狀
1、價(jià)格聽(tīng)證會(huì)
在我國(guó)，投資審批與定價(jià)均屬于政府權(quán)力，一般由政府計(jì)劃管理部門掌控，某些領(lǐng)域（如電信、民航等）則由計(jì)劃管理部門與產(chǎn)業(yè)管理部門分享。根據(jù)《價(jià)格法》的規(guī)定，近年來(lái)各級(jí)計(jì)劃管理部門在確定價(jià)格之前紛紛采取了聽(tīng)證會(huì)形式。然而，這種形式的聽(tīng)證會(huì)應(yīng)有一定的限制性，當(dāng)涉及有關(guān)部門究竟應(yīng)該繼續(xù)維持價(jià)格管制還是實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)這樣的根本性問(wèn)題時(shí)，仍由掌控有價(jià)格管制權(quán)的部門來(lái)主持聽(tīng)證會(huì)。由于“自己當(dāng)自己案件的法官”和先判后審的原因，聽(tīng)證會(huì)實(shí)際上很難對(duì)政策制定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，甚至使人們對(duì)流于形式的聽(tīng)證會(huì)產(chǎn)生排斥情緒。
傳統(tǒng)上，民航、鐵路、電信與電力等行業(yè)均被視為政府應(yīng)該加以管制的行業(yè)，而在政府管制框架中，最為重要的管制手段是事先的價(jià)格與準(zhǔn)入控制。對(duì)價(jià)格的改革，可以說(shuō)是管制方式改革的啟動(dòng)點(diǎn)，對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、政府管理方式、政府機(jī)構(gòu)、執(zhí)法手段、競(jìng)爭(zhēng)政策、管制框架、公共事業(yè)的發(fā)展、消費(fèi)者權(quán)益等都帶來(lái)很大的影響，如近年來(lái)市場(chǎng)上激烈的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)和政府管制政策的調(diào)整。
雖然我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)傳統(tǒng)管理體制的弊端近年來(lái)屢遭學(xué)術(shù)界與社會(huì)各界的批評(píng)，國(guó)務(wù)院也開(kāi)始對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行全面的改革，并相繼出臺(tái)了改革的指導(dǎo)文件，但是就聽(tīng)證制度而言，只是孤立地在就價(jià)格論價(jià)格，只是在考慮政府指導(dǎo)價(jià)的浮動(dòng)范圍問(wèn)題。由于聽(tīng)證會(huì)的范圍被人為地預(yù)先劃定，使我們失去了對(duì)傳統(tǒng)壟斷行業(yè)進(jìn)行通盤改革的思考機(jī)會(huì)，也使聽(tīng)證會(huì)失去了應(yīng)有的作用。至于行業(yè)重組、脫鉤與監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革等問(wèn)題則被放在其他的環(huán)境下分別單獨(dú)處理，這樣，不但人為加大了改革的成本，也使各種制度之間失去了聯(lián)動(dòng)改革的機(jī)會(huì)，容易造成彼此之間的矛盾與沖突。
2、行政處罰聽(tīng)證會(huì)
自《行政處罰法》第一次確立了聽(tīng)證制度以來(lái)，中國(guó)學(xué)界就開(kāi)始建立和完善行政聽(tīng)證制度，如近年來(lái)立法者對(duì)“制定一部統(tǒng)一的行政程序法”的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈，為聽(tīng)證制度的發(fā)展提供了一個(gè)契機(jī)。
目前，僅有《行政處罰法》中規(guī)定了行政聽(tīng)證制�！缎姓幜P法》第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行�！笨梢�(jiàn)，聽(tīng)證在適用范圍上規(guī)定過(guò)窄，但從“等”字的規(guī)定來(lái)看，它在規(guī)定之初就留有了相當(dāng)?shù)牧⒎ㄓ嗟�。我們完全可以考慮在今后的立法和實(shí)踐中將聽(tīng)證程序的適用范圍擴(kuò)展到其他的具體行政行為，乃至抽象行政行為。
2000年3月15日由九屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》第58條明確規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式�！边@已表明我國(guó)法律已經(jīng)確定了行政立法應(yīng)當(dāng)有“聽(tīng)取公民意見(jiàn)”的過(guò)程及相應(yīng)的形式。
在《行政處罰法》實(shí)行后，有些地方的行政主管部門開(kāi)始了對(duì)某些行政行為進(jìn)行聽(tīng)證的實(shí)踐，甚至做出了有關(guān)聽(tīng)證的具體規(guī)定，特別是關(guān)于強(qiáng)制拆遷的賠償數(shù)額方面。如：江蘇省物價(jià)局于1998年制定了專門的《江蘇省公用事業(yè)價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》。
三、我國(guó)聽(tīng)證制度中存在的問(wèn)題和完善
（一）聽(tīng)證制度中存在的問(wèn)題
由于過(guò)去一段時(shí)間內(nèi)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在國(guó)內(nèi)占主導(dǎo)地位，反映在行政領(lǐng)域就表現(xiàn)為政府的指令性計(jì)劃或命令性計(jì)劃等，這也影響了行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)輕視行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中的地位及作用的觀點(diǎn)。伴隨著中國(guó)法治的發(fā)展，“依法治國(guó)”的思想已深入人心，人們開(kāi)始對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為是否遵循有關(guān)法律規(guī)定及于關(guān)注，知情權(quán)作為公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，顯得越來(lái)越重要。但由于行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)形成的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，聽(tīng)證制度作為公民了解政府有關(guān)信息的制度性保障，在實(shí)踐中未得到有效執(zhí)行。存在的問(wèn)題主要有：
1、正式的聽(tīng)證制度僅在《行政處罰法》中有所規(guī)定
正式的聽(tīng)證制度僅在《行政處罰法》中有所規(guī)定，其余尚處于立法實(shí)踐階段，這就使得有些行政機(jī)關(guān)對(duì)其持漠視的態(tài)度，該聽(tīng)證的未聽(tīng)證，或者無(wú)故拖延聽(tīng)證等情況時(shí)有發(fā)生，再加上對(duì)行政相對(duì)人的輕視態(tài)度，聽(tīng)證制度在我國(guó)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行狀況不理想。
2、行政首長(zhǎng)制在聽(tīng)證過(guò)程中仍占主導(dǎo)地位
目前，學(xué)者們的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要集中在“聽(tīng)證筆錄是否作為行政機(jī)關(guān)做出行政決定的唯一依據(jù)”，從西方的案件排它性原則來(lái)看，聽(tīng)證筆錄為行政機(jī)關(guān)做出行政決定的唯一依據(jù)。但就中國(guó)的國(guó)情而言，行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)長(zhǎng)期奉行行政首長(zhǎng)制，在聽(tīng)證結(jié)束后，行政決定的最終形成還有賴于行政首長(zhǎng)的裁決。另一方面，聽(tīng)證后采納證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)仍不能避免，原因在于中國(guó)公民的法律意識(shí)不強(qiáng)、總體素質(zhì)較低，要完全依賴于聽(tīng)證過(guò)程中質(zhì)證的證據(jù)做出行政裁決尚不可能作到。
3、公民聽(tīng)證意識(shí)有待相對(duì)較低
近年來(lái)全國(guó)各地掀起的“聽(tīng)證會(huì)熱”為我國(guó)聽(tīng)證制度作了一次廣泛的宣傳。不盡人意的是這些聽(tīng)證會(huì)在舉行過(guò)程中存在著不少違反聽(tīng)證程序的做法，媒體對(duì)聽(tīng)證制度認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)從而導(dǎo)致了錯(cuò)誤報(bào)道，混淆了廣大人民對(duì)聽(tīng)證制度的認(rèn)識(shí)，誤將聽(tīng)證會(huì)等同于一般的座談會(huì)，這對(duì)聽(tīng)證制度在我國(guó)的發(fā)展是極為不利的。因此進(jìn)一步規(guī)范聽(tīng)證會(huì)的制度刻不容緩。同時(shí)加強(qiáng)全民的普法教育，提高全民總體素質(zhì)也十分必要。
4、對(duì)聽(tīng)證主持人缺乏相應(yīng)的制度性保障
聽(tīng)證程序的實(shí)施質(zhì)量如何，在相當(dāng)程度上取決于聽(tīng)證主持人，他與程序公正緊密相關(guān)。正如美國(guó)學(xué)者伯納德•施瓦茨教授所強(qiáng)調(diào)的，“由公正、超黨派的審訊官主持的公正聽(tīng)證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所做的裁決一樣，行政官員在聽(tīng)證中所做的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官做出。如果審訊官或者行政機(jī)關(guān)受到法律偏見(jiàn)的影響，那么行政裁決則是無(wú)效的�！睘榱舜_保聽(tīng)證主持人的獨(dú)立性，首先必須在制度上確保其能獨(dú)立地行使有關(guān)聽(tīng)證的權(quán)利，這就有待于在今后的立法中加強(qiáng)和確保聽(tīng)證主持人法律獨(dú)立性的相關(guān)法律制度，實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證主持人制度化。而另一方面，提高行政官員隊(duì)伍自身的整體素質(zhì)也是不可或缺的條件。
（二）對(duì)聽(tīng)證制度的一些完善
1、廣泛開(kāi)展全民聽(tīng)證制度的宣傳活動(dòng)
有關(guān)政府部門應(yīng)積極組織行政庭工作人員深入群眾，宣傳法律法規(guī)。認(rèn)真聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，并將意見(jiàn)即時(shí)反饋給主管政府。一方面可以解決聽(tīng)證代表制中存在的不具廣泛代表性的難題，另一方面聽(tīng)證主持人可針對(duì)雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)提前做好準(zhǔn)備，從而在聽(tīng)證過(guò)程中正確地引導(dǎo)聽(tīng)證會(huì)的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)行政聽(tīng)證制度的公正與效率的。
2、建立相應(yīng)的違反聽(tīng)證程序的救濟(jì)制度與之相配合
有權(quán)利就有救濟(jì)，否則權(quán)利難以得到及時(shí)、合理的保障。在實(shí)踐中違反聽(tīng)證程序有兩種情形：一是應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證而未聽(tīng)證；二是在聽(tīng)證中違反聽(tīng)證程序的法律規(guī)定。針對(duì)此，筆者建議，可在今后的《行政訴訟法》和《行政復(fù)議條例》中增加相應(yīng)的條款規(guī)定，完善其相應(yīng)的救濟(jì)法律制度。
3、確保行政聽(tīng)證制度法制統(tǒng)一性
程序的價(jià)值在于落實(shí)法律的執(zhí)行，在以《行政處罰法》為突破口的各種單行行政法律、法規(guī)中分別規(guī)定相應(yīng)的聽(tīng)證制度，在實(shí)踐中具有較強(qiáng)的可操作性。然而由于出發(fā)點(diǎn)不同，會(huì)出現(xiàn)相互矛盾的情況，因此在將來(lái)要修定的《行政程序法》中對(duì)行政聽(tīng)證制度的定義、基本原則、基本步驟等做出詳細(xì)的明確規(guī)定顯得十分必要。
四、從憲政角度對(duì)聽(tīng)證制度的認(rèn)識(shí)
憲政的核心思想是限制公權(quán)力，保障公民基本權(quán)利，本文正是從這個(gè)角度，以文章上部分為基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)聽(tīng)證制度做一個(gè)簡(jiǎn)單的評(píng)價(jià)。
（一）聽(tīng)證會(huì)和公民基本權(quán)利
舉行聽(tīng)證會(huì)，不僅僅是為了保障公民的知情權(quán)。理由如下：大部分行政行為會(huì)對(duì)公民基本權(quán)利產(chǎn)生限制，合法的行政行為意味著在憲法和法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行了限制。從法理上說(shuō)，法律應(yīng)盡可能擴(kuò)大公民的自由，對(duì)其的限制是迫不得已的。就公法和私法而言，公法應(yīng)該充分當(dāng)事人的自由選擇，表現(xiàn)為對(duì)當(dāng)事人權(quán)利和自由的尊重，同時(shí)由于公權(quán)力本身的局限，特別在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，需要注重個(gè)人自治。聽(tīng)證會(huì)制度，在行政權(quán)力擴(kuò)張的背景下，無(wú)疑成為克服公權(quán)力運(yùn)行缺點(diǎn)，保障個(gè)人權(quán)利和發(fā)揮個(gè)人作用的重要制度。
（二）公權(quán)力和公民基本權(quán)利的協(xié)調(diào)
盡管聽(tīng)證會(huì)體現(xiàn)了政府決策的民主化，但是聽(tīng)證會(huì)本身并不等同于民主。民主是建立在一人一票、機(jī)會(huì)均等、多數(shù)決定原則之上的決策程序，而聽(tīng)證會(huì)只是政府機(jī)關(guān)決策前的一種征求意見(jiàn)程序，聽(tīng)證會(huì)本身并不決策。正因?yàn)槿绱�，�?tīng)證會(huì)的運(yùn)作過(guò)程與民主的運(yùn)作過(guò)程存在著很大的差別。比如，民主決策過(guò)程由投票產(chǎn)生代表，每名代表有同樣的投票權(quán)，而聽(tīng)證會(huì)的參加人由政府機(jī)關(guān)選擇，參加人以其專業(yè)知識(shí)而不是投票權(quán)影響決策；民主必須根據(jù)多數(shù)人的意見(jiàn)決策，而聽(tīng)證會(huì)完全有可能采納少數(shù)派的意見(jiàn)。這樣，聽(tīng)證會(huì)的參加人構(gòu)成及其專業(yè)素質(zhì)對(duì)于聽(tīng)證會(huì)的成功與否就具有決定性的作用。以搖號(hào)、抓鬮、抽簽或者選舉等“民主”方式選擇聽(tīng)證會(huì)的參加人，首先就是對(duì)聽(tīng)證會(huì)程序與民主程序的一種誤讀和錯(cuò)誤嫁接。
實(shí)際上在聽(tīng)證制度中以民主的方式過(guò)于追求對(duì)公權(quán)力的限制，不僅降低了行政效率，對(duì)個(gè)人自治的過(guò)分張揚(yáng)，也不利于對(duì)公共利益的保護(hù)，以此，必須注重權(quán)力和權(quán)利的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)主要有以下兩種方式：違憲審查制度和聽(tīng)證制度。在違憲審查中，判斷某一個(gè)涉及對(duì)基本權(quán)利可能做出限制的公權(quán)力行為是否違憲，通常采取的標(biāo)準(zhǔn)是比例原則和利益衡量理論，即在正當(dāng)目的前提下（通常是公共利益需要），最低限度基礎(chǔ)上，把對(duì)某一項(xiàng)基本權(quán)利進(jìn)行限制所獲得的利益和由于該限制所喪失的利益進(jìn)行比較，在可以判斷前者的價(jià)值高于后者的情形下，才對(duì)該項(xiàng)權(quán)利做出適當(dāng)?shù)南拗啤Ｔ诼?tīng)證制度中，主要通過(guò)聽(tīng)證程序的設(shè)置和聽(tīng)證者的意見(jiàn)對(duì)行政決策的拘束力來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
（三）聽(tīng)證程序的意義
即使在一個(gè)高度法治化的國(guó)家里，由于人性和利益的驅(qū)動(dòng)，我們很難確定的說(shuō)某個(gè)行政行為完全排除了不合理因素的干擾。如盧梭所說(shuō)，“一個(gè)國(guó)家官員代表了三種意志，一是他本人的，一是他所在集團(tuán)的，一是國(guó)家的”。行政權(quán)本身就含有大量的自由裁量權(quán)，它的擴(kuò)張必然引起人們的擔(dān)憂。由于違憲審查的事后救濟(jì)和非專業(yè)化特點(diǎn)，聽(tīng)證制度迅速發(fā)展起來(lái)。但另一面，與違憲審查相比，聽(tīng)證制度中對(duì)公權(quán)力的限制理性化較低，在聽(tīng)證中權(quán)利對(duì)權(quán)力的約束不同于司法。即在違憲審查中，被法院認(rèn)為合法和合理的行政行為，有可能在聽(tīng)證中被否決（當(dāng)然聽(tīng)證參加者不具有決定權(quán)），原因在于聽(tīng)證結(jié)果是意志自由選擇下的結(jié)果。
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