[ 朱海波 ]——(2013-6-13) / 已閱15880次
摘要: 公眾參與依托于民主理論，建立在人民主權(quán)的現(xiàn)代民主邏輯之上。中國(guó)憲法從人民主權(quán)、人權(quán)保障、公共利益保護(hù)以及民主監(jiān)督原則四個(gè)維度，肯定了公眾參與在行政決策程序中的合法性和必要性。雖然當(dāng)前在中國(guó)已經(jīng)形成在憲法之下的地方政府規(guī)章以及部分法律的專門條款共同構(gòu)筑的法律體系，但是立法實(shí)踐及其效果存在立法層次不完整和立法位階不足等問(wèn)題。今后立法應(yīng)著重于構(gòu)建國(guó)家層面的統(tǒng)一法律，并應(yīng)圍繞明確公眾參與主體、創(chuàng)新公眾參與方式、規(guī)范參與效力制度和明確公眾參與的保障制度四方面原則展開建構(gòu)。
關(guān)鍵詞: 公眾參與 行政決策 理論脈絡(luò) 憲法基礎(chǔ) 立法
社會(huì)公眾對(duì)行政活動(dòng)，尤其是對(duì)政府行政決策活動(dòng)的參與被視為現(xiàn)代民主政治的重要標(biāo)志。行政決策領(lǐng)域的“參與性政策分析”（participatory policy analysis），一系為彌補(bǔ)傳統(tǒng)政策科學(xué)實(shí)證論之不足而設(shè)；二系出于利益多元之考量，主張政策分析家及從事決策規(guī)劃的行政機(jī)關(guān)和工作人員，應(yīng)于政策制定時(shí)尊重民意并給予利害關(guān)系人（policy stakeholders）陳述意見的機(jī)會(huì)，以期降低決策造成的利益沖突等政策風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)，促使決策者在平衡利害各關(guān)系人的權(quán)益下確定最優(yōu)決策方案。如有論者所言，行政程序作為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、作出影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政決定的活動(dòng)，應(yīng)在相對(duì)人的參與下完成，而非由行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施。此正可謂民主行政與專制之區(qū)別。[1](P190)而美國(guó)學(xué)者阿爾蒙德則認(rèn)為，在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)的政策制定和議決過(guò)程等“輸入系統(tǒng)”中沒(méi)有或者僅有微弱影響力、即那些只能無(wú)奈作為政策“輸出系統(tǒng)”的受眾而存在之民眾，或可稱之為“地域民”或“臣民”，然卻決非“公民”。[2]將上述論點(diǎn)引申至行政決策領(lǐng)域：社會(huì)公眾作為承擔(dān)決策后果之受眾，如果對(duì)于影響自身命運(yùn)的決策事項(xiàng)居然不能發(fā)表意見，那么社會(huì)公眾不過(guò)是行政管理中的客體，只能被動(dòng)接受行政權(quán)安排——基于憲法的人民主權(quán)原則，人民的政治參與權(quán)居然就這樣被架空，這顯然不符合“民主過(guò)程的本質(zhì)就是參與決策”、[2](P10、219)民主的本質(zhì)在于協(xié)商而非投票[3](P1)[4](P57-50)等現(xiàn)代民主政治理論，而被排斥于決策程序之外的社會(huì)受眾亦易于對(duì)產(chǎn)生該結(jié)果的決策程序和決策結(jié)果形成不信任及不公正之評(píng)價(jià)。因之，社會(huì)公眾有否參與行政決策程序以及參與的廣度和深度，遽爾成為判斷現(xiàn)代行政決策程序是否公開、公平、公正的重要基準(zhǔn)。
一、公眾參與的理論脈絡(luò)
國(guó)家的公共性決定公民可以參與社會(huì)管理與事務(wù),公民與民主憲政共生共存。公眾參與作為政治實(shí)踐和理論形態(tài)，與民主制度密切相關(guān)，是伴隨民主政治形態(tài)的發(fā)展和民主理論的進(jìn)步而發(fā)展演變的理論形態(tài),“憲法的核心目標(biāo)是為一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的民主秩序創(chuàng)造前提，在這個(gè)民主秩序中，公民能夠真正實(shí)現(xiàn)自我管理(self-government)”。[5](P5)大體而言，這種對(duì)于自我管理的訴求在民主理論領(lǐng)域，根據(jù)赫爾德的區(qū)分，雖有民主的四種古典模式（即古代雅典的古典民主、共和主義民主、自由主義民主和馬克思主義民主）和20世紀(jì)民主的四種模式（即精英民主、多元主義民主、合法型民主和參與型民主）之分，[6](P5)然而現(xiàn)代以來(lái)，則演變?yōu)閮蓚�(gè)理論流派，即自由主義傾向的代議制民主和共和主義傾向的代議制民主。
古希臘雅典城邦民主強(qiáng)調(diào)國(guó)家的公共性即正義，正義即國(guó)家權(quán)力共同分享，國(guó)家事務(wù)共同參與，允許盡可能多的公民積極參與社會(huì)事務(wù)和法律活動(dòng)。如公元前5世紀(jì)伯利克利在陣亡將士國(guó)葬典禮上關(guān)于雅典共和精神慷慨激昂的演講所描繪的：“‘政權(quán)是在全體公民手中，而不是在少數(shù)人手中’，政治生活自由而公開，由公民們而不是由官員決定城邦的政策……‘每個(gè)公民在許多生活方面能夠獨(dú)立自主’”[7](P171)。這樣一種公民價(jià)值在雅典城邦公共生活中的直觀表達(dá)，就是雅典人不受任何個(gè)人或集團(tuán)反復(fù)無(wú)常的意志統(tǒng)治而只接受法律之統(tǒng)治；在自由民范疇內(nèi)無(wú)論貧富人人均享有言論自由和參與政治事務(wù)之權(quán)利；重大問(wèn)題須經(jīng)全體公民辯論議決，個(gè)人意志有機(jī)會(huì)介入到影響決策的過(guò)程。[8](P172)這樣一種民主類型遽爾成為直接參與型民主的典范。
而古希臘雅典城邦的直接參與型民主消亡之后，政治參與成為特權(quán)階層的特權(quán)，普通民眾參與國(guó)家事務(wù)的權(quán)利被剝奪。文藝復(fù)興以來(lái)資本主義興起和以自由、平等為口號(hào)的啟蒙運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，推動(dòng)爭(zhēng)取普遍參與權(quán)（普選權(quán)）的斗爭(zhēng)。隨著資產(chǎn)階級(jí)民主參與權(quán)的不斷擴(kuò)大，西方資本主義國(guó)家相繼建立代議制政府。代議制民主政治形態(tài)在西方的建立過(guò)程，其實(shí)質(zhì)就是民眾獲得政治參與權(quán)的過(guò)程。于公眾而言，這種參與集中在對(duì)代議制代表——議員的選舉上，即通過(guò)公眾選出的代表而非由公眾自己親自參加公共政策的制定和執(zhí)行，因而這種參與本質(zhì)上是間接參與。19世紀(jì)英國(guó)著名法學(xué)家約翰•斯圖爾特•密爾在《代議制政府》中集中闡述了代議制政府理論。密爾認(rèn)為，雖然純粹的民主觀念系指“有平等的代表權(quán)的全體人民治理的全民政府”，但是“純粹的民主制”即類似于古希臘雅典城邦那樣的直接民主并不現(xiàn)實(shí)，尤其是當(dāng)“選民擴(kuò)大到全部人口，它就更加不正確了……”，因而密爾認(rèn)為代議制是更為理想的民主類型。[9](P37-55)隨著資本主義的發(fā)展，代議制民主獲得普遍贊同并漸居主流地位。
但是19世紀(jì)末20世紀(jì)初隨著資本主義由自由資本主義向壟斷資本主義的過(guò)渡，伴隨著行政權(quán)對(duì)議會(huì)權(quán)（立法權(quán)）的擠壓，代議制民主逐漸走向精英民主政治，或曰“行政集權(quán)民主制”。[10](P1-5)社會(huì)由政治精英治理，普通民眾被排斥在政府決策過(guò)程之外——于是議會(huì)制民主的局限性和虛偽性遽爾暴露出來(lái)。20世紀(jì)60年代后期，西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家爆發(fā)的大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)選舉制度提出批判，認(rèn)為民主被局限于周期性選舉不僅不是民主程序的全部，亦未能體現(xiàn)民主的實(shí)質(zhì)，公眾還必須擁有自身的決定權(quán)：“法律體制的一個(gè)目標(biāo)就是，不僅通過(guò)允許滿足人們的偏好來(lái)確保自治的實(shí)現(xiàn)，而且更根本的是應(yīng)該在偏好形成的過(guò)程中確保自治的實(shí)現(xiàn)”，[5](P189)這一訴求的一個(gè)直觀反映就是，主張擴(kuò)大公民的政治參與，在公眾直接參與公共事務(wù)和公共管理中構(gòu)建參與型民主的政治新形態(tài)。[10](P18)“參與”因而開始成為英語(yǔ)世界中十分流行的政治詞匯，[11](P1)其核心理念就是“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，都應(yīng)該參加這些決策的制定過(guò)程�！盵12](P161)
參與式民主理論主張：建立一個(gè)民主政府的必要條件是建立一個(gè)參與型社會(huì)。應(yīng)讓公民政府取代專家政府，以此彰顯民主理論是一個(gè)重視討論、判斷、具有廣闊視野的理論。[13](P262)
持續(xù)性的政治協(xié)商和民主參與，成為解決社會(huì)多元性與公開性沖突的路徑選擇之一。
20世紀(jì)后期興起的協(xié)商民主理論，以哲學(xué)家尤爾根•哈貝馬斯（Jurgen Habermas）和政治理論家約翰•羅爾斯（John Rawls）為主要代表，分別就協(xié)商民主理論具有的程序性與實(shí)質(zhì)性展開闡述，進(jìn)一步充實(shí)了參與式民主理論。哈貝馬斯的協(xié)商民主理論建立在交往行為理論基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主過(guò)程必須基于法律而展開�！吧陶勗瓌t要能夠通過(guò)法律媒介而獲得民主原則的形式，只有當(dāng)商談原則和法律媒介彼此交疊，并形成一個(gè)使私人自主和公共自主建立起互為前提關(guān)系的權(quán)利體系。”[14](P156)羅爾斯則認(rèn)為協(xié)商民主系自由憲政主義的核心，是良好的憲政民主秩序。[15](P9)但是，兩位學(xué)者皆非主張純?nèi)坏某绦蛐耘c實(shí)質(zhì)性。他們認(rèn)為協(xié)商民主的程序性與實(shí)質(zhì)性原則，皆不能宣稱具有優(yōu)先性，兩者皆各有其優(yōu)劣。程序正義和實(shí)質(zhì)正義二者究竟孰優(yōu)孰劣，雖然未能夠亦不可能完全實(shí)現(xiàn)理論上的蓋棺定論，但是這樣的探討直接促成參與式民主理論與實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，尤其在參與的主體、參與的階段、參與的程序、參與的事項(xiàng)范圍等全方位領(lǐng)域，都引導(dǎo)當(dāng)代社會(huì)政治生活逐步從精英民主走向大眾民主。
這樣的理論潮流在政府行政管理層面的一個(gè)反映，就政府運(yùn)作層面而言，就是民主政治實(shí)踐被認(rèn)為必須建立在“人民同意的政府”(consent of the governed)、有見識(shí)的公眾 (informed citizenry)及有效的公眾參與系統(tǒng) (an effective system of public participation)三個(gè)必要條件之上。[16](P157-159)一方面，從民主政治的內(nèi)涵來(lái)說(shuō)，公眾參與行政決策是民眾或社會(huì)團(tuán)體基于“主權(quán)在民”的認(rèn)知，對(duì)于政府行動(dòng)及政策，通過(guò)獲得充分信息，進(jìn)行有效的協(xié)商、溝通、反饋，參與行政決策的實(shí)踐。公眾可以從參與的過(guò)程中掌握豐富信息并培養(yǎng)公共精神。另一方面，從公共政策的有效性與合法性角度而言，行政機(jī)關(guān)通過(guò)在決策過(guò)程中引入公眾參與，可以與民眾實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)并贏得民眾信任及支持，為行政機(jī)關(guān)的決策行為本身提供合法性基礎(chǔ)。而無(wú)論從民主政治的內(nèi)涵還是公共政策形成的過(guò)程來(lái)看，公民參與都不僅僅局限于簡(jiǎn)單的“贊成或反對(duì)”的“投票”行為，還應(yīng)包括對(duì)公共事務(wù)積極而深入的介入；這種行動(dòng)的價(jià)值不僅局限于消極地維護(hù)自身利益，而且還可以積極地創(chuàng)造公共利益；參與的主體范圍亦不僅僅限于社會(huì)或政治精英，還必須包括普通民眾，使民眾可以通過(guò)參與過(guò)程對(duì)與己有關(guān)的事務(wù)產(chǎn)生影響力。這樣于國(guó)家而言，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大公民有序政治參與能夠有效維護(hù)國(guó)內(nèi)秩序、提高國(guó)際地位，使社會(huì)各群體利益能夠充分表達(dá)、保護(hù)、協(xié)調(diào)和整合；于公眾來(lái)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大公民有序政治參與能夠在法律制度和程序上有效保障和改善自身的經(jīng)濟(jì)利益和福利、提高社會(huì)地位并增加發(fā)展機(jī)會(huì)。
一言以蔽之,公眾參與究其理論脈絡(luò)而言,體現(xiàn)出民主理論由自由主義傾向的代議制民主,向共和主義傾向的參與式民主發(fā)展之軌跡。從理論價(jià)值、功能等角度而言，參與式民主并不能替代代議制民主，但是參與式民主理論與實(shí)踐的出籠系基于代議制民主已經(jīng)在西方陷入困境之事實(shí)，因而從一定意義上說(shuō)，在西方，參與式民主可謂對(duì)代議制民主之修正和補(bǔ)充。然而在我國(guó)，路徑的方向卻恰恰相反，如有論者所言，“在中國(guó)，通過(guò)發(fā)展參與式民主可以帶動(dòng)代議制民主的健全與發(fā)展，這一方向與西方正好相反。”[17](P71)因而準(zhǔn)確地說(shuō)，在我國(guó)，參與式民主理論與實(shí)踐雖在一定程度上系出于對(duì)西方民主理論脈絡(luò)之回應(yīng)，然而更主要之推進(jìn)原因，乃出于實(shí)用主義之考量。具體到我國(guó)行政決策的民主化領(lǐng)域，社會(huì)公眾主動(dòng)參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)社會(huì)公益之初衷其實(shí)很簡(jiǎn)單，就是為了維權(quán)，因而學(xué)者李凡稱之為“維權(quán)式民主”，具有鮮明的轉(zhuǎn)型期中國(guó)的特色，學(xué)者盧劍鋒則將其描述為“是民眾就生存權(quán)保障的一種低層次要求”。[17](P72)維權(quán)式民主雖然被認(rèn)為是初級(jí)形式的公眾參與，然其功能在于能夠?qū)⒗婷芎蛯?duì)抗情緒隨積累的壓力，“傳導(dǎo)至政治權(quán)力和社會(huì)輿論的神經(jīng)末梢，直接或間接地推進(jìn)了各級(jí)政府的回應(yīng)性機(jī)制的建設(shè)，拓寬利益訴求渠道，逐步探索制度供給，推進(jìn)行政決策民主化�！盵17](P73)而這樣的理論和實(shí)踐訴求在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)主義法治實(shí)踐中的突出表達(dá)，就是2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、2008年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、2010年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》以及十八大報(bào)告中關(guān)于擴(kuò)大公民有序政治參與的條款及表述。
但是亟需重視的一個(gè)問(wèn)題就是，在行政決策程序領(lǐng)域，公眾參與在形式上獲得的政策文件支持并不足以在實(shí)踐層面為公眾參與提供有效、穩(wěn)定、持久的實(shí)體法律體系尤其是程序法保障。因而奢談公眾參與的理論和實(shí)踐必然性，卻回避公眾參與的制度必然性，難以真正為行政決策程序中的公眾參與提供持久的發(fā)展動(dòng)力。因而接下來(lái)，我們必須從憲法，法律，國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、規(guī)章，地方性法規(guī)、規(guī)章與政府規(guī)范性文件等若干角度，厘清建立行政決策程序中的公眾參與制度所必需的法律基礎(chǔ)以及今后可能的立法方向。
二、中國(guó)行政決策中公眾參與制度的憲法基礎(chǔ)
從公眾參與的理論沿革可以看出，公眾參與依托于民主理論，建立在人民主權(quán)的現(xiàn)代民主邏輯之上。人民主權(quán)邏輯在行政執(zhí)法領(lǐng)域的合理延伸，就是行政決策的合法性、科學(xué)性、有效性應(yīng)當(dāng)有賴于決策程序中公民自由、平等的參與。如美國(guó)學(xué)者孫斯坦所言，“社會(huì)和政府如果允許各種不同意見存在的話,那么他們的表現(xiàn)就會(huì)好很多”，“政府要想制定出明智的政策,就應(yīng)當(dāng)廣泛地聽取人民的意見”，[5](P1)或換而言之，我們可以認(rèn)為，“提供商議民主是憲法的根本目標(biāo)”。[5](P164-165)上述理論在我國(guó)現(xiàn)行憲法之中亦有充分表達(dá)。筆者認(rèn)為，概括而言，當(dāng)前我國(guó)憲法從人民主權(quán)、人權(quán)保障、公共利益保護(hù)以及民主監(jiān)督原則等四個(gè)維度，肯定了公眾參與在行政決策程序中的合法性和必要性。
1.人民主權(quán)原則。公眾參與依托于民主理論，建立在人民主權(quán)的現(xiàn)代民主邏輯之上。現(xiàn)代民主政治的基本原則是人民主權(quán)，人民通過(guò)多種方式行使民主權(quán)利。這種理論邏輯在我國(guó)憲法中的突出表達(dá)，就是《憲法》序言第5自然段以及第2條規(guī)定。憲法序言指出，“一九四九年，……建立了中華人民共和國(guó)。從此，中國(guó)人民掌握了國(guó)家的權(quán)力，成為國(guó)家的主人”。憲法第2條規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)�！鄙鲜鰲l文明確肯定了一切權(quán)力屬于人民（人民主權(quán)）、人民代表大會(huì)制度（代議制）以及人民有權(quán)參與公共事務(wù)管理（公眾參與）這三個(gè)事關(guān)我國(guó)政體的憲法基本原則，這很顯然構(gòu)成公眾參與行政決策在我國(guó)憲法上的淵源。此外輔以《憲法》第3條確定的單一制政體和民主集中制的國(guó)家機(jī)構(gòu)工作原則，即“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”，充分表明我國(guó)民主政治的真實(shí)性和全面性，表明民主權(quán)利不僅能通過(guò)具有代議制特征的人民代表大會(huì)行使，而且公民可以在法律規(guī)定范圍內(nèi)，擁有參與和管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力。體現(xiàn)在行政決策領(lǐng)域，參與和管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力就是應(yīng)當(dāng)通過(guò)公民參與的方式使社會(huì)權(quán)力得以重新分配，體現(xiàn)人民對(duì)自身命運(yùn)的自主權(quán)。同時(shí)，公眾參與的理念也使政府治理的重心，由傳統(tǒng)的控制模式轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)服務(wù)與管理，落實(shí)民主政治的理念。
由此可見，人民主權(quán)原則構(gòu)成行政決策中公眾參與的根本法源。我國(guó)憲法第27條第2款規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。第41條第1款規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利。對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害”。根據(jù)上述兩個(gè)條款，我們可以明確的一個(gè)原則就是：盡管我國(guó)憲法并未明確將公眾參與列為公民基本權(quán)利，但是結(jié)合前述人民主權(quán)原則以及在此所援引之第27、41條款的相關(guān)規(guī)定，很顯然對(duì)政府監(jiān)督權(quán)的行使，其重要形式之一必然包含在行政決策程序中的公眾參與。由此可見，人民主權(quán)原則構(gòu)成行政決策中公眾參與的根本法源。
2.尊重和保障人權(quán)原則。2004年憲法修正案第24條規(guī)定在憲法第33條增加一款，作為第3款，即“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，這一修正案在新中國(guó)憲法發(fā)展史中被視為人權(quán)入憲的里程碑。與此同時(shí)，我國(guó)《憲法》從第33條到第50條總計(jì)規(guī)定了包括平等權(quán)、選舉和被選舉權(quán)等各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和人身權(quán)利在內(nèi)的17項(xiàng)公民基本權(quán)利，這17項(xiàng)權(quán)利基本囊括我國(guó)公民社會(huì)生活的各個(gè)范疇。尊重和保障人權(quán)原則和具體權(quán)利規(guī)范在政府行政執(zhí)法領(lǐng)域的直觀表達(dá)，就是要求具體在行政決策的作出和執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)當(dāng)尊重公眾感受并保障公民權(quán)利。
行政機(jī)關(guān)行政決策行為對(duì)公眾的影響無(wú)所不在，尤其當(dāng)涉及諸如廣州番禺垃圾焚燒站項(xiàng)目、廣州外地車輛限行措施、廈門PX項(xiàng)目、寧波鎮(zhèn)海PX項(xiàng)目、北京地鐵票價(jià)調(diào)整和圓明園鋪設(shè)防滲膜等重大行政決策時(shí)，如何平衡、協(xié)調(diào)不同公共利益之間以及某一公共利益和具體公民個(gè)人的特定權(quán)利沖突，如健康權(quán)、道路通行權(quán)、環(huán)境權(quán)等之間的沖突，是當(dāng)前我國(guó)在社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域都面臨的突出問(wèn)題。因?yàn)椤八械臋?quán)利都是有代價(jià)的”，[5](P270)一項(xiàng)權(quán)利的背后，必然意味著與此相對(duì)應(yīng)的義務(wù)負(fù)擔(dān)。公眾對(duì)行政決策通常的質(zhì)疑就是，為了某項(xiàng)權(quán)利、權(quán)益，甚至是所謂的公益，而不得不承擔(dān)某項(xiàng)額外義務(wù)，這究竟是否合法、合理？如果從法律的角度看待這個(gè)問(wèn)題，在傳統(tǒng)行政法領(lǐng)域，當(dāng)公民權(quán)利受到行政侵害時(shí)，除行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)可以按照《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》等相關(guān)規(guī)定提出法律救濟(jì)外，公眾的聲音大多只有透過(guò)媒體輿論，或通過(guò)信訪投訴等方式，才能引起行政機(jī)關(guān)重視。一旦發(fā)現(xiàn)決策不當(dāng)需要糾正，不但社會(huì)成本難以計(jì)量，而且決策不當(dāng)所造成的損失亦難以彌補(bǔ)。因而引入行政決策前的公眾參與程序，以保證決策的合法性、科學(xué)性和有效性就極為必要。通過(guò)行政決策的公眾參與機(jī)制，對(duì)行政決策行為予以規(guī)范，確保決策過(guò)程公開透明和公平參與，尊重社會(huì)公眾和當(dāng)事人的意見，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)行政決策的透明化、民主化，約束行政權(quán)并防止行政權(quán)的濫用，進(jìn)而獲得實(shí)質(zhì)權(quán)益公正且合理的保障。也就是說(shuō)，通過(guò)行政決策前公平、公正的程序規(guī)范，強(qiáng)化實(shí)體的公正性，最終方能落實(shí)《憲法》第33條所規(guī)定的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的要求。因而憲法第33條所規(guī)定的尊重和保障人權(quán)原則以及憲法第33條到第50條所規(guī)定的各項(xiàng)基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障，必然要求行政決策領(lǐng)域的公眾參與制度。
3.公共利益保護(hù)原則。公共利益是憲法必須維護(hù)的重要價(jià)值。2004年新修訂的憲法第10條第3款、第13條分別規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”�！皣�(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。由此可見，我國(guó)憲法雖然沒(méi)有明確規(guī)定公共利益是憲法原則,但根據(jù)憲法第10條和第13條的“公共利益需要”條款，可認(rèn)定公共利益原則系憲法原則之一；此外輔以憲法第51條“公民行使權(quán)利和自由不得損害國(guó)家的、集體的和他人的權(quán)利和自由”的規(guī)定，也可間接得出公共利益保護(hù)具有憲法原則屬性的結(jié)論。[18]
公共利益保護(hù)原則結(jié)合前述人權(quán)保障原則二者共同反映到行政決策程序當(dāng)中，其延伸要求就是：行政決策應(yīng)以維護(hù)公共利益為依歸，在實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、解決社會(huì)問(wèn)題的同時(shí)，最大限度滿足大多數(shù)公眾的利益需求，并且避免侵害或不公平地減損少數(shù)公眾的特殊利益，以實(shí)現(xiàn)利益平衡和利益最大化。在民主政治領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)利益平衡和利益最大化的最有效渠道顯然就是公民有序的政治參與，在利益博弈過(guò)程中引入不同利益主體，通過(guò)有效參與和協(xié)商使行政過(guò)程及其結(jié)果合法化，[20]這將有助于維持穩(wěn)定的政治系統(tǒng)。另一方面，在公共政策的決策過(guò)程中引進(jìn)利害關(guān)系人，可以有助于更佳的政策與方案的形成，創(chuàng)造出對(duì)最大多數(shù)人最有利的公共政策，而非僅僅限于少數(shù)人的一方之見。經(jīng)此程序此形成的政策既有合法性、公信力，也可以增進(jìn)執(zhí)行力。因而公共利益保護(hù)原則可視為行政決策中公眾參與的法源之一。
4.民主監(jiān)督原則。我國(guó)憲法第27條第2款規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。第41條第1款規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利。對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害”。根據(jù)上述兩個(gè)條款，我們可以明確的一個(gè)原則就是：盡管我國(guó)憲法并未明確將公眾參與列為公民基本權(quán)利，但是結(jié)合前述人民主權(quán)原則以及在此所援引之第27、41條款的相關(guān)規(guī)定，很顯然對(duì)政府監(jiān)督權(quán)的行使，其重要形式之一必然包含在行政決策程序中的公眾參與。因而公眾參與行政決策的最后一個(gè)憲法淵源可以概括為民主監(jiān)督原則。
三、當(dāng)前中國(guó)行政決策中公眾參與制度立法的現(xiàn)狀與根本問(wèn)題
前述理論上的應(yīng)然性引導(dǎo)，以及我國(guó)現(xiàn)行憲法在人民主權(quán)、人權(quán)保障、公共利益保護(hù)和民主監(jiān)督四個(gè)原則范疇之下所提供的實(shí)際制度支持，促使我國(guó)近年來(lái)不但在行政決策領(lǐng)域一直穩(wěn)步推進(jìn)有序、有效的公眾參與，而且將其作為公共行政改革中的基本政策之一。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出要“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制”。2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，明確要求市縣政府“完善重大行政決策聽取意見制度，要增強(qiáng)行政決策透明度和公眾參與度�！�2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)指出，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。上述一系列文件促使行政決策尤其是重大行政決策中的公眾參與制度，由此前地方市縣政府基層試驗(yàn)的層面，走向全面規(guī)范建構(gòu)之路。筆者認(rèn)為，當(dāng)前已有的相關(guān)規(guī)范體系可概括為兩方面層次的立法：
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