[ 向建軍 ]——(2013-2-26) / 已閱6069次
不動產(chǎn)即土地、房屋、林木等土地附著物。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對不動產(chǎn)登記主要有不動產(chǎn)所在地的縣級以上人民政府的相關(guān)不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。涉及的部門主要有土地管理部門、房產(chǎn)管理部門、農(nóng)業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門、海洋行政主管部門、地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門等等。房屋權(quán)屬登記屬不動產(chǎn)登記行政行為之一，根據(jù)《城鎮(zhèn)房屋權(quán)屬登記管理辦法》規(guī)定，房屋權(quán)屬登記分為五項，即：總登記、初始登記、轉(zhuǎn)移登記、變更登記、他項權(quán)利登記。2007年10月1日施行的《物權(quán)法》又增加了下列五項房屋權(quán)屬登記：注銷登記、在建工程抵押登記、登記機(jī)關(guān)自我糾錯、異議登記、預(yù)告登記。房屋所有權(quán)登記屬房屋權(quán)屬登記，其外延比房屋權(quán)屬登記小。房屋所有權(quán)登記有初始登記、轉(zhuǎn)移登記、變更登記、注銷登記、登記機(jī)關(guān)自我糾錯等。目前大多數(shù)城市的地方性法律、法規(guī)規(guī)定房屋權(quán)屬登記屬房產(chǎn)管理部門職責(zé)。因城市房屋所有權(quán)登記與廣大市民生活息息相關(guān)，目前行政管理相對人因?qū)Ψ课菟袡?quán)登記不服提起訴訟的案件較多。下面筆者就法院對房屋所有權(quán)登記具體行政行為的合法性審查及應(yīng)注意的問題作以下粗淺認(rèn)識，以求拋磚引玉。
一、我國城市房屋所有權(quán)登記制度現(xiàn)狀
房屋所有權(quán)登記制度屬不動產(chǎn)物權(quán)登記制度的一部分，有關(guān)不動產(chǎn)物權(quán)登記制度，現(xiàn)國際上主要盛行三種登記制度，一是契據(jù)登記制度，源于法國，又稱法國登記制度。它的理論基礎(chǔ)是登記對抗主義，該制度的特點是：（1）登記為不動產(chǎn)權(quán)利變動對抗第三人的要件：（2）登記采取形式審查；（3）登記沒有公信力；（4）以權(quán)利人為登記編排順序；（5）登記物權(quán)的變動情況。二是權(quán)利登記制度，源于德國，又稱德國登記制度。它的理論基礎(chǔ)是成立要件主義或稱登記生效主義，該制度的特點是：（1）在當(dāng)事人合意的基礎(chǔ)上的登記才發(fā)生不動產(chǎn)權(quán)利變動效力；（2）對登記申請進(jìn)行實質(zhì)審查；（3）登記具有公信力：（4）以不動產(chǎn)為登記編排順序：（5）登記只記載不動產(chǎn)的現(xiàn)狀態(tài)，而不記載變動狀態(tài)。三是托倫斯登記制度，為澳大利亞托倫斯爵士所創(chuàng)，它的理論基礎(chǔ)是地卷交付主義，該制度的特點是（1）由政府進(jìn)行一次總清理，將土地按照自然區(qū)域做成土地登記薄，然后將土地的權(quán)利對號入座。（2）采取當(dāng)事人申請登記制度。；（3）已登記的不動產(chǎn)的轉(zhuǎn)移和變更，未經(jīng)登記，不發(fā)生效力；（4）對登記申請進(jìn)行實質(zhì)審查。我國現(xiàn)行的不動產(chǎn)登記制度不等同于上述任何一種登記制度，其吸收了上述三種制度的因素。我國城市房屋在經(jīng)歷了1987年房屋普查后，其登記制度也有一個逐步完善的過程，主要法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定有城建部1987年4月21日發(fā)布的《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》，該法第八條規(guī)定，登記發(fā)證須“符合有關(guān)法律和政策，證件齊全，手續(xù)完備”。建設(shè)部1994年4月1日發(fā)布施行的《城市公有房屋管理規(guī)定》，該法第十一條規(guī)定，“新建、改建和擴(kuò)建的房屋，應(yīng)當(dāng)提交立項、規(guī)劃、用地和建設(shè)等部門的批準(zhǔn)文件和證件”，才能登記發(fā)證。現(xiàn)行的主要有建設(shè)部1997年10月27日發(fā)布的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》和2007年10月1日施行的《物權(quán)法》�！段餀�(quán)法》第六條規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記�！钡诰艞l規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力，未經(jīng)登記不發(fā)生效力，但有法律規(guī)定的除外。”從上述規(guī)定可以看出，我國不動產(chǎn)物權(quán)一般實行登記制度，其它不動產(chǎn)主要有下列特殊情況可以不登記，1、依法屬于國家所有的自然資源；2、物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅的一些特殊情況，非依法律行為而發(fā)生的物權(quán)變動情形：第一，因人民法院、仲裁委員會的法律文書，人民政府征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或消滅的，自法律文書生效或人民政府征收決定等行為生效時發(fā)生效力。第二，因繼承或受遺贈取得物權(quán)的，自繼承或受遺贈開始時發(fā)生效力。第三，因合法建造、拆除房屋等事實行為設(shè)立和消滅物權(quán)的，自事實行為成就時發(fā)生效力。在我國不同的不動產(chǎn)有不同的具體登記制度，有關(guān)城市房屋所有權(quán)登記制度主線為：城市房屋所有權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力，不登記的，不受保護(hù)。城市房屋所有權(quán)在實行登記時，登記機(jī)關(guān)在將不動產(chǎn)權(quán)利記載于登記薄的同時，發(fā)給不動產(chǎn)權(quán)利人權(quán)屬證書，登記是房屋權(quán)屬公示的一種方式和制度，發(fā)證則是在登記的同時，登記機(jī)關(guān)發(fā)給權(quán)利人權(quán)利憑證，這種權(quán)利憑證不能流通，房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移不以當(dāng)事人交付權(quán)利證書為準(zhǔn)，登記的法律效力來自于登記機(jī)關(guān)登記簿，《物權(quán)法》第十六條規(guī)定：“不動產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)�！惫嗜绻麢�(quán)利證書與登記簿不一致時，應(yīng)當(dāng)以登記簿記載為準(zhǔn)�！段餀�(quán)法》第十一條規(guī)定：當(dāng)事人申請登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的登記事項提供權(quán)屬證明和不動產(chǎn)界址、面積等必要材料。該法第十二條對登記應(yīng)該履行的職責(zé)規(guī)定的比較原則，具體對登記審查應(yīng)采用何種方式?jīng)]有作規(guī)定，也沒有界定什么是實質(zhì)審查，什么是形式審查，筆者認(rèn)為，該條規(guī)定本意是因登記機(jī)構(gòu)各自的職權(quán)范圍不同，是為了使登記機(jī)構(gòu)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)，充分履行職責(zé)，盡可能保證如實、準(zhǔn)確、及時登記不動產(chǎn)物權(quán)有關(guān)事項，避免登記錯誤。《城鎮(zhèn)房屋權(quán)屬登記管理辦法》第十條、第十七條、第二十七條的規(guī)定，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對權(quán)利人（申請人）的申請進(jìn)行審查。權(quán)屬清楚、產(chǎn)權(quán)來源材料齊全的，方可核準(zhǔn)登記，并頒發(fā)房屋權(quán)屬證書。根據(jù)上述法律、法規(guī)的規(guī)定，登記機(jī)關(guān)負(fù)有保障交易安全的職責(zé)，其對登記手續(xù)和材料審核的范圍，不僅包括權(quán)利人提供的登記手續(xù)和材料是否齊備等形式審查，還應(yīng)包括房屋登記材料的真實性、權(quán)屬是否清楚等實質(zhì)審查。綜上，我國現(xiàn)行城市房屋所有權(quán)登記制度具有如下特點，（1）實行的是當(dāng)事人申請制度；（2）對登記申請材料進(jìn)行實質(zhì)審查；（3）登記具有公信力；（4）已登記的房屋的轉(zhuǎn)移和變更，未經(jīng)登記，不發(fā)生效力。
二、法院審查城市房屋所有權(quán)登記具體行政行為合法性應(yīng)注意的問題
城市房屋所有權(quán)登記具體行政行為的合法性是由其認(rèn)定事實的主要證據(jù)是否確實、充分，適用法律、法規(guī)是否正確，是否符合行政程序，有無超越職權(quán)、濫用職權(quán)等方面的問題構(gòu)成。房屋登記機(jī)關(guān)工作人員在作出房屋所有權(quán)行政登記行為時必須做到主體適格，事實清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，適用法律、法規(guī)正確。故法院應(yīng)從以下四個方面審查城市房屋所有權(quán)登記具體行政行為的合法性，一是審查作出房屋所有權(quán)登記的機(jī)關(guān)是否有作出房屋所有權(quán)登記行為法定職權(quán)，即對其是否存在超越職權(quán)進(jìn)行審查。我國《行政訴訟法》給超越職權(quán)的定義是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，行使了法律沒有授予的職權(quán)或超越法律授予其職權(quán)范圍的行為。法院審查房屋所有權(quán)登記行為的機(jī)關(guān)是否有作出房屋權(quán)屬行政登記行為職權(quán)時，主要是通過審查登記機(jī)構(gòu)向法庭提供的證據(jù)材料，同時根據(jù)原告或第三人提供的證據(jù)材料以及法院收集到的證據(jù)材料，來判斷行政機(jī)關(guān)是否具有作出被訴具體行政行為的職權(quán)。行政登記行為的行政管理職權(quán)是由法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定確定的，審查這一問題時主要是通過審查法律規(guī)范來判斷登記機(jī)構(gòu)是否有作出被訴具體行政行為的職權(quán)。就現(xiàn)在法院受理的房屋行政登記案件情況看，當(dāng)事人對登記機(jī)關(guān)的法定職權(quán)極少發(fā)生爭議，筆者在此不作詳談。二是審查作出房屋所有權(quán)登記行為程序是否合法。法定行政程序就是已被法律規(guī)范形式所確認(rèn)和規(guī)范了的行政管理方式、步驟、順序和時限。行政程序的主要制度有告之、回避、職能分離、聽取當(dāng)事人陳述和申辯、聽證、說明理由、行政救濟(jì)等�！冻鞘蟹课輽�(quán)屬登記管理辦法》規(guī)定房屋所有權(quán)登記程序并不復(fù)雜，一般不涉及告之、聽證等程序，其主要為：（一）受理登記申請；（二）權(quán)屬審核；（三）公告；（四）核準(zhǔn)登記，頒發(fā)房屋權(quán)屬證書。審查房屋行政登記行為是否存在違反法定程序的問題，既是一個事實問題，也存在一個法律問題，所謂事實問題即是行政機(jī)關(guān)實施具體行政行為的方式、步驟、順序和時限。所謂法律問題，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為程序是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件有關(guān)程序問題的規(guī)定。在訴訟過程中，當(dāng)事人就程序上的事實問題發(fā)生爭議是經(jīng)常發(fā)生的，程序上的事實問題由法院通過審查證據(jù)來認(rèn)定。 三是審查作出房屋行政登記行為事實證據(jù)是否確實、充分。關(guān)于法定職權(quán)、程序、事實這幾個方面是否合法均存在一個有無證據(jù)證實的問題。筆者在這談到的主要是具體行政行為認(rèn)定事實的證據(jù)。如果房屋所有權(quán)登記行為認(rèn)定的事實主要證據(jù)不足，也意味著該登記行為缺乏事實基礎(chǔ)，即違反了我國《憲法》“以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的原則，屬違法行政行為，依法必須撤銷或確認(rèn)無效、違法。在訴訟過程中，當(dāng)事人就事實主要證據(jù)是否確實、充分發(fā)生爭議是最多的，審判人員如何認(rèn)定房屋所有權(quán)登記行為認(rèn)定的事實主要證據(jù)確實、充分是一個值得探討的問題。四是審查作出房屋行政登記行為適用法律、法規(guī)是否正確。適用法律和認(rèn)定的事實是不可分割的，關(guān)于當(dāng)事人對適用法律是否準(zhǔn)確的爭議，主要有兩種情況（一）當(dāng)事人對房屋所有權(quán)登記行為認(rèn)定的事實有爭議，對適用法律存在爭議；（二）當(dāng)事人對房屋所有權(quán)登記行為認(rèn)定的事實沒有爭議，僅對適用法律存在爭議。審判機(jī)關(guān)判斷作出房屋行政登記行為適用法律、法規(guī)是否正確時，主要從以下幾個方面審查具體行政行為的法律依據(jù)， (1) 職權(quán)來源的依據(jù)即有作出房屋所有權(quán)登記行為法定職權(quán)依據(jù)（確保有主體資格）；(2) 房屋所有權(quán)登記行為實際操作程序和法定程序的相關(guān)規(guī)定； (3)法律規(guī)范設(shè)定或禁止該登記行為的具體條款。(4) 作出房屋所有權(quán)登記行為相應(yīng)的其它法律依據(jù)。
三、房屋登記機(jī)關(guān)對申請人提交的申請材料怎樣進(jìn)行審查，審查到什么程度。
根據(jù)我國城市房屋所有權(quán)登記制度的特點，對登記申請材料應(yīng)該進(jìn)行實質(zhì)審查。怎樣進(jìn)行實質(zhì)性審查，審查到什么程度是一個值得探討的問題。筆者認(rèn)為，登記機(jī)構(gòu)作出房屋登記，對申請人提供的材料進(jìn)行審查，應(yīng)以盡“合理注意義務(wù)”，確保登記內(nèi)容的真實性為限，登記機(jī)構(gòu)對登記手續(xù)和材料進(jìn)行審查，主要包括四個方面。一是，審查登記手續(xù)、提供的材料等是否合法、齊全。例，法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件要求提供原件的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)要求申請登記人員提供原件。建設(shè)部２００１年８月２９日《城市房地產(chǎn)權(quán)屬檔案管理辦法》第十條規(guī)定：歸檔的有關(guān)房地產(chǎn)權(quán)屬的材料，應(yīng)當(dāng)是原件；原件已存城市建設(shè)檔案館或者經(jīng)房地產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)決定的，可以是復(fù)印、復(fù)制件。復(fù)印、復(fù)制件應(yīng)當(dāng)由經(jīng)辦人與原件校對、簽章，并注明校對日期及原件的存放處。該規(guī)定中所指的歸檔的有關(guān)房地產(chǎn)權(quán)屬的材料是申請人提供的，根據(jù)上述法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，申請人申請房屋登記提交有關(guān)房地產(chǎn)權(quán)屬的材料應(yīng)該是原件，原件已存城市建設(shè)檔案館或者經(jīng)房地產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)決定的，可以是復(fù)印、復(fù)制件。復(fù)印、復(fù)制件應(yīng)當(dāng)由經(jīng)辦人與原件校對、簽章，并注明校對日期及原件的存放處。在行政訴訟過程中，如果被告所舉證據(jù)，房地產(chǎn)權(quán)屬材料不能提供原件，復(fù)印、復(fù)制件，又無經(jīng)辦人與原件校對、簽章，沒有注明校對日期及原件的存放處。法院應(yīng)該認(rèn)定該證據(jù)不符合相關(guān)法律規(guī)定的形式要件，被告在作出被訴行政行為時，未盡到形式審查義務(wù)。二是，審查登記手續(xù)和材料的主要內(nèi)容的真實性。登記機(jī)關(guān)怎樣審查登記手續(xù)和材料內(nèi)容的真實性，需要在實際工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐步完善。筆者認(rèn)為，登記手續(xù)和材料的主要內(nèi)容的真實性，靠有證明力的證據(jù)證明�！段餀�(quán)法》第十二條第二款即規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)應(yīng)該履行對申請登記的不動產(chǎn)的有關(guān)情況需要進(jìn)一步證明的，登記機(jī)構(gòu)可以要求申請人補(bǔ)充材料，必要時可以實地查看的職責(zé)。根據(jù)該條規(guī)定，對登記手續(xù)和材料的主要內(nèi)容的真實性審查，如果申請人沒有提供有證明力的證據(jù)的，應(yīng)該要求申請人員提供有證明力的證據(jù)印證。例如，如果申請人員稱某企業(yè)終止，申請將其房屋轉(zhuǎn)移到第三人名下。這就涉及某企業(yè)是否終止真實性判斷，某企業(yè)是否終止最有證明力的證據(jù)應(yīng)該是某企業(yè)工商登記機(jī)關(guān)的證據(jù)材料，登記機(jī)關(guān)應(yīng)要求申請人員提供工商部門的有關(guān)證據(jù)證明某企業(yè)終止，如果登記機(jī)構(gòu)僅憑申請人員提交某企業(yè)內(nèi)部材料就認(rèn)定某企業(yè)終止，不符合《物權(quán)法》第十二條第二款的規(guī)定，對材料的真實性沒有盡到應(yīng)盡的“合理注意義務(wù)”。三是，對申請人員提供的材料存在的疑點，應(yīng)予以核實�！段餀�(quán)法》第十二條第一款第(四)項規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)應(yīng)該履行就登記事項詢問申請人的職責(zé)。筆者認(rèn)為，需要詢問申請人的情況很多，其中包括對申請人員提供的材料存在的疑點調(diào)查、核實等情況。如果登記機(jī)構(gòu)對申請人提供的登記材料疑點沒有進(jìn)行核實。就作出了被訴具體行政行為，登記機(jī)構(gòu)沒有盡到應(yīng)盡的“合理注意義務(wù)”。關(guān)于登記機(jī)構(gòu)對申請人員提供的材料公章印鑒的真假，是需要鑒定才能得出結(jié)論的，筆者認(rèn)為，登記機(jī)關(guān)是沒有能力做到的，如果每次登記都去鑒定，不符合行政權(quán)的效率性。故筆者認(rèn)為，對公章印鑒的真實性審查，在無人提出異義的情況下，一般不需要進(jìn)行鑒定�！段餀�(quán)法》第二十一條規(guī)定“當(dāng)事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償�！比绻巧暾埲颂峁┑牟牧瞎掠¤b是虛假的，最終承擔(dān)賠償責(zé)任的是提供虛假材料的人。國家賠償責(zé)任是過錯責(zé)任，如果登記機(jī)關(guān)沒有過錯，則不應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任。
房屋所有權(quán)登記行具體行政行為的合法性審查還需要不斷通過審判實踐來完善。在此筆者只作初略探討，僅供參考。
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王達(dá)著：《中國拆遷法律理論與實務(wù)》，中國財經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社
撰寫人：湖北省宜昌市西陵區(qū)人民法院向建軍 章富翠
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