[ 王煜 ]——(2013-1-23) / 已閱7750次
【關(guān) 鍵 詞】 職務(wù)犯罪 預(yù)防調(diào)查權(quán) 程序
【內(nèi)容提要】職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查權(quán)是檢察權(quán)的重要組成部分，有其特定的概念、性質(zhì)、特征、要素和程序性規(guī)定，預(yù)防調(diào)查的目的在于提出有效預(yù)防對策，作為一種獨(dú)立的工作方法，是職務(wù)犯罪預(yù)防工作的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，有必要建立健全相應(yīng)的程序和制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)范運(yùn)作，充分發(fā)揮其預(yù)防職務(wù)犯罪的內(nèi)在價(jià)值。
預(yù)防調(diào)查是職務(wù)犯罪預(yù)防工作的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是檢察預(yù)防制度的重要組成部分，檢察機(jī)關(guān)開展預(yù)防調(diào)查活動(dòng)不僅具有必要性也具有可行性。筆者從加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的實(shí)務(wù)暨檢察理論研究的目的出發(fā)，通過探究預(yù)防調(diào)查活動(dòng)的規(guī)律性和法理支撐，期望能對推動(dòng)我國預(yù)防職務(wù)犯罪的立法進(jìn)程，完善中國特色的檢察預(yù)防制度有所裨益。
一、職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)是檢察權(quán)應(yīng)有之義，職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查權(quán)是職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)的重要組成部分
《中華人民共和國人民檢察院組織法》第四條規(guī)定，人民檢察院通過執(zhí)法，教育公民忠于社會(huì)主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為做斗爭。說明檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的目的，從根本上說就是為了預(yù)防和減少犯罪案件的發(fā)生。最高人民檢察院要求檢察機(jī)關(guān)要結(jié)合檢察職能開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，并在全國檢察系統(tǒng)成立職務(wù)犯罪預(yù)防部門專門負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，也說明檢察權(quán)的行使與職務(wù)犯罪預(yù)防兩者有著密切的聯(lián)系。職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)是就其實(shí)質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的延伸，是檢察機(jī)關(guān)在履行職務(wù)犯罪偵查權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)過程中的一種派生權(quán)力，職務(wù)犯罪預(yù)防作為檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)工作, 就是要立足檢察職能結(jié)合辦案，發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪得逞的體制、機(jī)制和制度漏洞，深入研究職務(wù)犯罪發(fā)生的原因、特點(diǎn)和形成規(guī)律，從源頭上預(yù)防和治理職務(wù)犯罪。職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)由三種基本權(quán)力組成：職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查權(quán)，檢察建議權(quán)和宣傳教育咨詢權(quán)。＜＜人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪工作規(guī)則(試行)＞＞第七條至第十三條用七個(gè)條文規(guī)定了職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查權(quán)（以下簡稱預(yù)防調(diào)查權(quán)）的性質(zhì)、要素和內(nèi)容。預(yù)防調(diào)查權(quán)的主體是人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪部門，可以根據(jù)需要，單獨(dú)或者聯(lián)合有關(guān)行業(yè)、部門、單位進(jìn)行。上級(jí)人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪部門可以定期提出專題調(diào)查要求，組織下級(jí)人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪部門開展調(diào)查。調(diào)查對象是圍繞可能引發(fā)職務(wù)犯罪的隱患、非規(guī)范職務(wù)行為，以及職務(wù)犯罪衍化的宏觀和微觀因素開展預(yù)防調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容是定期對職務(wù)犯罪發(fā)案情況和典型案例進(jìn)行分析。查明個(gè)案原因、癥結(jié)，把握類案特點(diǎn)、規(guī)律，研究區(qū)域、行業(yè)職務(wù)犯罪狀況，了解變化趨勢。調(diào)查方法是開展犯罪分析，應(yīng)當(dāng)查閱有關(guān)案件卷宗、檔案，向有關(guān)單位、人員了解情況，旁聽案件的法庭審理，必要時(shí)，可以邀請有關(guān)專家和專業(yè)人員參與。調(diào)查結(jié)果是預(yù)防調(diào)查結(jié)束后應(yīng)當(dāng)提交調(diào)查報(bào)告，并依據(jù)調(diào)查結(jié)果提出和制訂預(yù)防措施。在預(yù)防調(diào)查中，應(yīng)當(dāng)注意發(fā)現(xiàn)并依照規(guī)定作好職務(wù)犯罪線索移送等工作。應(yīng)當(dāng)就犯罪分析結(jié)果提出書面報(bào)告并向偵查部門通報(bào)。對犯罪分析中發(fā)現(xiàn)的重大問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向檢察長報(bào)告并提出工作建議。
二、預(yù)防調(diào)查權(quán)依附于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，但具有相對獨(dú)立性，主動(dòng)性、置前性和效果的間接性
作為職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)的主要實(shí)現(xiàn)形式，預(yù)防調(diào)查權(quán)的職權(quán)基礎(chǔ)是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，預(yù)防調(diào)查活動(dòng)不能脫離檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)和訴訟監(jiān)督活動(dòng)。預(yù)防調(diào)查活動(dòng)的法律監(jiān)督職能主要體現(xiàn)為立足檢察職能開展預(yù)防調(diào)查，便于監(jiān)視職權(quán)運(yùn)行狀態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行過程中的失序及原因，以便提出檢察建議，開展宣教咨詢，通過對權(quán)力的程序性和實(shí)體性的跟蹤監(jiān)督保證權(quán)力干凈高效運(yùn)行。但預(yù)防調(diào)查權(quán)的依附也是有條件的，其行使主體是職務(wù)犯罪預(yù)防部門而不是偵查、公訴等辦案部門。預(yù)防調(diào)查權(quán)也不具有相關(guān)的強(qiáng)制措施，也不能對預(yù)防對象產(chǎn)生實(shí)體影響，而是通過啟動(dòng)檢察建議啟動(dòng)糾錯(cuò)機(jī)制間接作用于預(yù)防對象。＜＜人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪工作規(guī)則(試行)＞＞對預(yù)防調(diào)查權(quán)的相對性作了強(qiáng)調(diào)，將其與其它檢察職能相對分離并專門授權(quán)給職務(wù)犯罪預(yù)防部門行使。預(yù)防調(diào)查作為一種獨(dú)立的工作 方法有別于初查、偵查階段的犯罪調(diào)查，預(yù)防調(diào)查的啟動(dòng)不以接受舉報(bào)或者申請為條件，不以事后查究和處分某種違法犯罪行為為目的，而是一種通過開展調(diào)查，發(fā)現(xiàn)犯罪隱患，發(fā)出檢察建議，預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生，同時(shí)對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的涉嫌職務(wù)犯罪的線索移交偵查部門處理。因此預(yù)防調(diào)查是一種建設(shè)性工作而非辦案程序，只要有開展預(yù)防調(diào)查的必要，經(jīng)過內(nèi)部立項(xiàng)審批程序就可以主動(dòng)進(jìn)行。預(yù)防調(diào)查是實(shí)施預(yù)防行動(dòng)的前置階段，準(zhǔn)確制訂預(yù)防方案，有針對性地實(shí)施預(yù)防行動(dòng)，獲取預(yù)期的預(yù)防效果，都必須要以預(yù)防調(diào)查的質(zhì)量為基礎(chǔ)。特別是檢察建議與預(yù)防對策是否切實(shí)可行，關(guān)鍵取決于預(yù)防調(diào)查的質(zhì)量。僅有調(diào)查質(zhì)量還是不夠的，預(yù)防調(diào)查效力的發(fā)揮必須通過預(yù)防對象內(nèi)部的制約、糾錯(cuò)機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)，預(yù)防調(diào)查效果的間接性就要求檢察機(jī)關(guān)要充分運(yùn)用調(diào)查結(jié)果，適時(shí)發(fā)出口頭或書面檢察建議，幫助預(yù)防對象建立預(yù)防職務(wù)犯罪的有效機(jī)制，而這才是預(yù)防調(diào)查的最終目的。<<規(guī)則>>對預(yù)防調(diào)查權(quán)的規(guī)定還需要預(yù)防實(shí)踐的豐富和發(fā)展，建議高檢院職務(wù)犯罪預(yù)防廳領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)防調(diào)查權(quán)不斷總結(jié)完善，在條件成熟的情況下應(yīng)在起草<<預(yù)防職務(wù)犯罪法>>中列入預(yù)防調(diào)查權(quán)，使檢察預(yù)防調(diào)查工作有明確的國家法律依據(jù)。
三、預(yù)防調(diào)查權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)程序性權(quán)力，其運(yùn)作過程包括立項(xiàng)審批、移送管轄、作出結(jié)論和跟蹤反饋等操作程序
預(yù)防調(diào)查不同于職務(wù)犯罪初查、偵查，也有別于普通的調(diào)查研究，它是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門的一項(xiàng)專業(yè)性工作，有嚴(yán)格的程序性規(guī)定，最終目的在于查明職務(wù)犯罪原因，發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪隱患，提出有針對性的預(yù)防對策，實(shí)現(xiàn)遏制和預(yù)防職務(wù)犯罪的效果。為了保證預(yù)防調(diào)查的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)實(shí)行立項(xiàng)審批。在實(shí)踐中職務(wù)犯罪預(yù)防工作實(shí)行項(xiàng)目管理制度，預(yù)防調(diào)查作為職務(wù)犯罪預(yù)防工作的一個(gè)子項(xiàng)目由項(xiàng)目承辦人每年提出調(diào)查項(xiàng)目，報(bào)部門領(lǐng)導(dǎo)及主管檢察長審批后立項(xiàng)。預(yù)防調(diào)查主要有三種類型：個(gè)案調(diào)查、類案調(diào)查和專項(xiàng)調(diào)查。預(yù)防人員每年每年根據(jù)擬開展調(diào)查的類型提出調(diào)查意向，開展可行性研究報(bào)告，進(jìn)一步明確調(diào)查目的、內(nèi)容、形式、范圍、費(fèi)用等基本要素；預(yù)防人員將可行性研究報(bào)告呈報(bào)預(yù)防部門領(lǐng)導(dǎo)審核，同意后報(bào)主管檢察長審批，經(jīng)主管檢察長同意并發(fā)出明確的書面指令，預(yù)防人員根據(jù)簽批的文件開展調(diào)查研究；對重要的預(yù)防調(diào)查如大型社會(huì)性調(diào)查、涉外性調(diào)查等社會(huì)影響大的項(xiàng)目應(yīng)報(bào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門備案審查，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門在備案審查中發(fā)現(xiàn)不應(yīng)立項(xiàng)而立項(xiàng)的，或者應(yīng)當(dāng)立項(xiàng)而未立項(xiàng)的，可以指令下級(jí)糾正。實(shí)踐中預(yù)防調(diào)查與紀(jì)檢監(jiān)察和職務(wù)犯罪偵查常常存在銜接關(guān)系，必然涉及移送管轄。預(yù)防部門在開展預(yù)防調(diào)查活動(dòng)中收到舉報(bào)材料或自行發(fā)現(xiàn)涉嫌違法或職務(wù)犯罪線索，應(yīng)當(dāng)參照控告申訴檢察職能中的線索分流和歸口承辦制度，對于應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)或本院職能部門管轄的案件或事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制作移送函，報(bào)經(jīng)職務(wù)犯罪預(yù)防部門領(lǐng)導(dǎo)及主管檢察長審批后將相關(guān)材料和調(diào)查結(jié)論一并移送管轄。預(yù)防調(diào)查的結(jié)論和成果，除用于對策分析和資料備份外，還用于提出檢察建議。預(yù)防部門要根據(jù)預(yù)防調(diào)查制作檢察建議，對外送達(dá)并跟蹤反饋，收集信息，保證預(yù)防調(diào)查效果的充分實(shí)現(xiàn)。
四、預(yù)防調(diào)查權(quán)的實(shí)體性權(quán)力是訊問詢問權(quán)、調(diào)閱案卷權(quán)和社會(huì)調(diào)查權(quán)
預(yù)防部門及預(yù)防人員開展預(yù)防調(diào)查應(yīng)按照審批，制定調(diào)查方案，收集相關(guān)資料，擬寫調(diào)查報(bào)告，運(yùn)用調(diào)查報(bào)告及跟蹤反饋等程序進(jìn)行。在預(yù)防調(diào)查過程中，可以進(jìn)行詢問、查詢、座談、調(diào)取有關(guān)材料，也可以商請有關(guān)部門進(jìn)行審核、勘驗(yàn)、鑒定。其中特別要強(qiáng)調(diào)預(yù)防調(diào)查權(quán)的三項(xiàng)主要實(shí)體性權(quán)力。一是訊問詢問權(quán)。職務(wù)犯罪嫌疑人的犯罪心理和動(dòng)機(jī)的剖析必須通過與其進(jìn)行面對面交流才能了解，其犯罪的主觀原因及演變規(guī)律還需要通過其親友及單位同事、領(lǐng)導(dǎo)的口述才能清楚，因此預(yù)防調(diào)查工作需要借助職務(wù)犯罪偵查部門的訊問詢問權(quán)，才能探究到職務(wù)犯罪嫌疑人的深層次犯罪心理，才能制訂出更有效的預(yù)防對策。所以在檢察系統(tǒng)內(nèi)應(yīng)賦予職務(wù)犯罪預(yù)防部門的訊問詢問權(quán)，預(yù)防人員在案件進(jìn)行到適當(dāng)階段，如辦案后期證據(jù)比較穩(wěn)定的情況下，以書面請示的形式征得辦案人員同意并經(jīng)檢察長審批同意后，可以接觸犯罪嫌疑人及有關(guān)知情人，制作調(diào)查筆錄，進(jìn)行犯罪分析。二是調(diào)閱案卷權(quán)。預(yù)防人員進(jìn)行個(gè)案和類案調(diào)查，必須要查閱相關(guān)案件卷宗，如果是已結(jié)案，可以通過內(nèi)部程序直接到檢察機(jī)關(guān)檔案部門調(diào)閱；如果是未結(jié)案，涉及案件保密，預(yù)防人員應(yīng)以調(diào)閱函的書面形式征得辦案人員同意并報(bào)經(jīng)檢察長同意，同時(shí)保守國家秘密，如果發(fā)生泄密等不利于案件查辦的情況，應(yīng)查明事實(shí)追究預(yù)防人員責(zé)任。三是社會(huì)調(diào)查權(quán)。對一些大型社會(huì)調(diào)查項(xiàng)目，如承擔(dān)國家級(jí)或省市級(jí)重點(diǎn)課題，預(yù)防人員應(yīng)積極參與，可以牽頭組織審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門組成專門調(diào)查組聯(lián)合調(diào)查，或開展規(guī)模調(diào)查，可以和專業(yè)的調(diào)查機(jī)構(gòu)或知名專家合作，在一定區(qū)域內(nèi)社會(huì)預(yù)防網(wǎng)絡(luò)資源對某類群體、現(xiàn)象、事件等進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，或進(jìn)行涉外調(diào)查，根據(jù)<<聯(lián)合國反腐敗公約>>等國際預(yù)防性文件的規(guī)定與外國專家學(xué)者選擇國際性重大課題開展聯(lián)合調(diào)查。預(yù)防人員開展社會(huì)調(diào)查要經(jīng)過檢察長同意并報(bào)上級(jí)檢察院備案審查，同時(shí)要積極爭取本院和上級(jí)院的資金和人力資源的支持。
五、職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查權(quán)與職務(wù)犯罪偵查權(quán)即有區(qū)別又有聯(lián)系，存在程序銜接轉(zhuǎn)化問題
職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查權(quán)與職務(wù)犯罪偵查權(quán)是兩種不同的檢察職權(quán)，分別由職務(wù)犯罪預(yù)防部門（或基層檢察院專職預(yù)防人員）和職務(wù)犯罪偵查部門行使。預(yù)防調(diào)查是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門，對已發(fā)生職務(wù)犯罪的單位，職務(wù)犯罪多發(fā)領(lǐng)域、系統(tǒng)和權(quán)力運(yùn)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展有重要影響的重點(diǎn)項(xiàng)目或自行發(fā)現(xiàn)、群眾反映或領(lǐng)導(dǎo)交辦、上級(jí)批辦的一些情況不明、性質(zhì)不清、群眾反映強(qiáng)烈，在體制、管理等方面存在職務(wù)犯罪隱患的問題，出于幫助預(yù)防單位堵漏建制，預(yù)防職務(wù)犯罪的目的而展開的一種情況調(diào)查活動(dòng)。而職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)是由職務(wù)犯罪偵查部門根據(jù)群眾舉報(bào)、自行發(fā)現(xiàn)或領(lǐng)導(dǎo)交辦、上級(jí)批辦的涉嫌職務(wù)犯罪的線索開展初查，偵查并對犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施，通過取證查清犯罪嫌疑人的職務(wù)犯罪事實(shí)，追究其法律責(zé)任的犯罪調(diào)查活動(dòng)。預(yù)防調(diào)查權(quán)不具有強(qiáng)制性，不經(jīng)批準(zhǔn)不能以預(yù)防調(diào)查為名直接進(jìn)行和介入初查、偵查活動(dòng)，不能使用職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)的強(qiáng)制性措施和相關(guān)權(quán)力，在調(diào)查過程中，嚴(yán)禁對被調(diào)查對象采取強(qiáng)制措施，更不能對被調(diào)查單位帳目、資金等采取扣壓、查封等手段，對于調(diào)查后認(rèn)為存在犯罪事實(shí)或有犯罪嫌疑的在嚴(yán)格保密的情況下，嚴(yán)格按照司法程序移交反貪、瀆檢等職務(wù)犯罪偵查部門處理，不能自行開展立案偵查。在調(diào)查中認(rèn)為存在違規(guī)違紀(jì)問題或存在一些職務(wù)犯罪隱患的事項(xiàng)又不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)追究黨政紀(jì)處分的經(jīng)批準(zhǔn)及時(shí)移交紀(jì)檢、監(jiān)察部門處理，并以檢察建議或召開座談會(huì)等形式要求被調(diào)查單位限期整改，協(xié)助其開展預(yù)防工作。特別要提出的是以上程序具有剛性，不稱送即為失職、瀆職，預(yù)防部門及人員不得違反預(yù)防紀(jì)律私自隱匿或自行處理涉案線索。職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查權(quán)與職務(wù)犯罪偵查權(quán)都是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式，檢察工作具有一體性，預(yù)防調(diào)查的成功運(yùn)用可以推動(dòng)自偵查案的深入開展，如擴(kuò)展案源線索，摸清犯罪規(guī)律，提供預(yù)警信息等，自偵查案也為預(yù)防調(diào)查提供豐富的個(gè)案和類案典型案例。預(yù)防部門要結(jié)合反貪部門“以人查案”、瀆職部門“以事查案”、控申部門的舉報(bào)初查等適量組織預(yù)防調(diào)查，與偵查部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，預(yù)防調(diào)查與打擊犯罪的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作機(jī)制。其中特別要注意從預(yù)防調(diào)查轉(zhuǎn)入偵查的程序轉(zhuǎn)化問題。預(yù)防部門及人員即要對不具備立案條件，不能作為偵查線索追究犯罪行為的一些情況，針對某一領(lǐng)域、部門、單位存在制度上、管理上的嚴(yán)重漏洞和容易誘發(fā)職務(wù)犯罪薄弱環(huán)節(jié)作為預(yù)防事項(xiàng)，縝密甄別并做好相應(yīng)的預(yù)防工作。又要對經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪的，一方面嚴(yán)格保密規(guī)定（特別是對調(diào)查對象保密），一方面轉(zhuǎn)換程序，及時(shí)向有關(guān)偵查部門移交處理。在預(yù)防調(diào)查階段所作的筆錄不能直接作為犯罪嫌疑人的供述或證人證言作用，這是因?yàn)轭A(yù)防調(diào)查與犯罪偵查是兩種不同的權(quán)力，有不同的程序性規(guī)定，如犯罪嫌疑人的供述或證人證言涉及權(quán)利告知程序，所以預(yù)防調(diào)查轉(zhuǎn)入偵查階段后，偵查人員必須制作訊問和詢問筆錄，至于預(yù)防調(diào)查中獲取的其他書面材料，則可以在按照證據(jù)規(guī)則補(bǔ)充相關(guān)手續(xù)后作為書證使用。還需要提出的是不存在預(yù)防權(quán)與偵查權(quán)的合并問題，只有預(yù)防部門向偵查部門移交辦案權(quán)的問題。特殊情況下預(yù)防人員經(jīng)檢察長特批可以參與所發(fā)現(xiàn)案件的偵查，但必須按照偵查程序進(jìn)行，此時(shí)預(yù)防人員的身份已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)為偵查人員而與預(yù)防業(yè)務(wù)沒有聯(lián)系。
天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院 王 煜 趙剛
