[ 劉鴻泉 ]——(2013-1-14) / 已閱8807次
【內(nèi)容提要】檢察機(jī)關(guān)偵查管轄存在著管轄主體偏小、貪污賄賂與瀆職犯罪主體標(biāo)準(zhǔn)不一，以及重大、特別案件管轄缺乏可操作依據(jù)等問題，法律監(jiān)督職能受到削弱，應(yīng)當(dāng)以立法的形式作出相應(yīng)調(diào)整。
【關(guān) 鍵 詞】偵查權(quán)制度核心 偵查管轄范圍 互涉案件 特別偵查 管轄配套制度
檢察機(jī)關(guān)偵查管轄是檢察機(jī)關(guān)依法對犯罪案件行使偵查權(quán)的范圍，是檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)制度的重要的、核心內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)偵查管轄問題要解決的是檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民法院在立案管轄上的分工。下面，筆者從以下幾個方面對完善檢察機(jī)關(guān)偵查管轄權(quán)問題進(jìn)行闡述，不妥之處，不吝賜教。
一、檢察機(jī)關(guān)偵查管轄立法方面存在的問題
最高人民檢察院根據(jù)修訂后的《刑事訴訟法》，于1997年1月制定了《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，在第二章《管轄》中專門對檢察機(jī)關(guān)偵查管轄問題作出司法解釋，并于1998年12月根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會《關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“六部委規(guī)定”）把檢察機(jī)關(guān)偵查管轄問題進(jìn)一步細(xì)化。但《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》本身并不能解決與公安機(jī)關(guān)的偵查管轄職責(zé)不清的問題，況且自修訂后的《刑事訴訟法》實施以來，我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會等方面發(fā)生了巨大的變化，檢察機(jī)關(guān)在履行查辦貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪的職能活動中面臨許多新問題、新情況。這些問題主要是：
（一）管轄主體明顯縮小，訴訟任務(wù)出現(xiàn)失衡
檢察機(jī)關(guān)的偵查管轄實際上就是要解決管轄“哪些人”和“哪些案件”的問題。根據(jù)修訂后的《刑事訴訟法》第18條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)偵查管轄的“人”就是國家工作人員，而管轄的“案件”主要是貪污賄賂案件以及瀆職、“侵權(quán)”案件。筆者認(rèn)為，《刑事訴訟法》第18條的規(guī)定體現(xiàn)了公、檢、法三機(jī)關(guān)在偵查管轄中的職能分工，突出了檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)，但比較修正前的《刑事訴訟法》，檢察機(jī)關(guān)偵查管轄案件犯罪主體明顯縮小，直接造成公安、檢察兩家偵查工作量發(fā)生傾斜，所擔(dān)負(fù)的訴訟任務(wù)出現(xiàn)失衡，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能受到削弱。
實踐表明，我國近年來治安形勢仍十分嚴(yán)峻，刑事案件發(fā)案率每年以10%以上的速度增加，給公安機(jī)關(guān)帶來很大壓力，群眾對治安形勢以及較低的破案率意見很大，公安機(jī)關(guān)面臨的任務(wù)越來越重。據(jù)統(tǒng)計，2003年----2007年全國檢察機(jī)關(guān)共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權(quán)案件179696件209487人，而提起公訴4692655人（此數(shù)據(jù)基本可反映公安機(jī)關(guān)的立案數(shù)據(jù)）；2007年天津市檢察機(jī)關(guān)共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權(quán)案件442件477人，而提起公訴12962人。在全國和我市范圍內(nèi)比較一下公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的人均辦案數(shù)量，公安機(jī)關(guān)人均辦案在20件（人）左右，而檢察機(jī)關(guān)人均辦案1件（人）左右，這些數(shù)據(jù)說明，公安機(jī)關(guān)刑事案件辦案人員人均工作量要明顯超出檢察機(jī)關(guān)。
如果考慮到公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件共同犯罪案件較多，根據(jù)案件統(tǒng)計規(guī)律，刑事案件件數(shù)與人數(shù)的比例不會超過1：2，那么，也說明公安機(jī)關(guān)人均工作量要高于檢察機(jī)關(guān)。如果有人強(qiáng)調(diào)一般刑事案件與職務(wù)犯罪案件的復(fù)雜程度不同，訴訟環(huán)節(jié)不同而強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)工作量的問題，我們也應(yīng)看到檢察機(jī)關(guān)有湊數(shù)立案、撤銷案件多，以及受理紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)成品案件的現(xiàn)象，公安機(jī)關(guān)偵查管轄的重大、復(fù)雜案件并不比職務(wù)犯罪案件簡單。
（二）兩大犯罪主體采取雙重標(biāo)準(zhǔn)，立法有失公平
修正后的《刑事訴訟法》第18條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)偵查管轄的貪污賄賂、瀆職犯罪主體為“國家工作人員”，“侵權(quán)”犯罪主體為國家機(jī)關(guān)工作人員�！缎谭ā穭t對于貪污賄賂與瀆職犯罪主體的構(gòu)成采取了雙重標(biāo)準(zhǔn)，即貪污賄賂犯罪主體為國家工作人員，而瀆職犯罪主體僅限于國家機(jī)關(guān)工作人員。1998年1月出臺的“六部委規(guī)定”主要內(nèi)容是對《刑事訴訟法》的解釋，但依據(jù)的卻是《刑法》的雙重標(biāo)準(zhǔn)，對瀆職犯罪主體的“國家工作人員”的范圍作了限制性解釋，縮小到僅限于國家機(jī)關(guān)工作人員的范圍。
對貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪案件采取雙重標(biāo)準(zhǔn)立法，不但有失公平，而且也會造成一些國有企事業(yè)單位工作人員因瀆職而不被追究的問題出現(xiàn)。雖然2002年全國人大常委會關(guān)于瀆職罪主體的解釋基本維持了“六部委規(guī)定”的主要精神，但這樣的司法解釋改變了《刑事訴訟法》的立法原意，法律依據(jù)不足。
（三）決定偵查案件出現(xiàn)立案空白
所謂決定偵查案件，是指檢察機(jī)關(guān)依據(jù)《刑事訴訟法》第18條偵查管轄的案件。根據(jù)該條規(guī)定，“對于國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院直接受理”。
決定偵查是《刑事訴訟法》授予檢察機(jī)關(guān)的重要偵查管轄權(quán)。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》根據(jù)這一法律授權(quán)作出了相應(yīng)的具體實施規(guī)定，但是，修正后的《刑事訴訟法》出臺以來，我市檢察機(jī)關(guān)也沒有立案偵查這類案件，決定偵查管轄權(quán)沒有充分行使。
另外，《人民檢察院組織法》第5條第1款“對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)”這一規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是《刑事訴訟法》第18條的憲法性依據(jù)。這里的檢察權(quán)，筆者理解，應(yīng)當(dāng)包括對上述特別案件的特別偵查權(quán)。但這項權(quán)力在實踐中卻難以貫徹落實，對一些案件，檢察機(jī)關(guān)完全可以依法介入，但由于我們自身在執(zhí)法思想上出現(xiàn)了偏差，而沒有依法履行職責(zé)，不敢監(jiān)督是根本原因，從而導(dǎo)致法律監(jiān)督職能的自我弱化。
（四）互涉案件管轄不明，可操作性差
所謂互涉案件，即一人或多人可能同時涉嫌貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪和刑事犯罪的案件。為了解決檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)對貪污賄賂案件與刑事案件互涉的問題，“六部委規(guī)定”和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定了“如果涉嫌主罪屬于公安機(jī)關(guān)管轄，由公安機(jī)關(guān)為主偵查，人民檢察院予以配合；如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查，公安機(jī)關(guān)予以配合”內(nèi)容。
筆者認(rèn)為，“六部委規(guī)定”并沒有解決公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在一些復(fù)雜案件上的偵查管轄職責(zé)問題，因為一些互涉案件在立案前很難區(qū)分主罪到底是貪污賄賂犯罪還是刑事犯罪，確定主罪是以誰先發(fā)現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，還是以涉嫌犯罪的最高量刑為標(biāo)準(zhǔn)？如果以誰先發(fā)現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)決定管轄，那么，這些規(guī)定等于沒有實際意義；如果以最高量刑為標(biāo)準(zhǔn)，那么貪污、受賄犯罪的最高量刑都是死刑，這樣的規(guī)定似乎也等于沒有實際意義。
另外，上述規(guī)定和司法解釋只涉及貪污賄賂犯罪與刑事犯罪的互涉問題，沒有規(guī)定瀆職、“侵權(quán)”犯罪與刑事犯罪的互涉問題，這也是立法方面的不足。
二、完善檢察機(jī)關(guān)偵查管轄范圍的立法建議
完善檢察機(jī)關(guān)偵查管轄制度，應(yīng)當(dāng)從有利于履行法律監(jiān)督職能，有利于節(jié)約訴訟資源，有利于實現(xiàn)訴訟平衡的原則出發(fā)，在立法上解決檢察機(jī)關(guān)偵查管轄權(quán)的一些問題。筆者建議：
（一）引入“職務(wù)犯罪”概念，納入檢察機(jī)關(guān)管轄
為徹底解決檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)訴訟任務(wù)失衡的問題，強(qiáng)化對國有企業(yè)、事業(yè)等單位工作人員一些瀆職、“侵權(quán)”行為的監(jiān)督，將“職務(wù)犯罪”概念引入《刑法》、《刑事訴訟法》等法律條文，規(guī)定不論國家機(jī)關(guān)、國有公司、國有企事業(yè)單位，還是外資、私營、股份制企業(yè)等單位，只要有工作人員利用職務(wù)便利實施犯罪的，即構(gòu)成職務(wù)犯罪案件，并全部由檢察機(jī)關(guān)偵查管轄。
（二）引入“公務(wù)人員”概念，統(tǒng)一兩大犯罪主體標(biāo)準(zhǔn)
對《刑法》第93條第2款列舉的“以國家工作人員論”的人員全部納入貪污賄賂、瀆職、“侵權(quán)”犯罪主體，以“公務(wù)人員”取代“國家工作人員”、“國家機(jī)關(guān)工作人員”的概念；以“單位公務(wù)人員”概括其它性質(zhì)單位工作人員的范圍，“單位公務(wù)人員”構(gòu)成職務(wù)犯罪的，按照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈刑法〉確定罪名的規(guī)定》及相關(guān)補(bǔ)充規(guī)定執(zhí)行。
（三）引入“特別偵查”概念，明確“決定偵查”范圍
授權(quán)檢察機(jī)關(guān)“特別偵查”的權(quán)力，對《人民檢察院組織法》第5條第1款和《刑事訴訟法》第18條的原則性規(guī)定，以司法解釋的形式明確由檢察機(jī)關(guān)偵查管轄，如重大安全事故案件、重大泄露國家秘密案件、危害國家安全犯罪案件等；以及特別身份人員的犯罪案件，如省部級以上國家工作人員、全國人大代表犯罪案件等。
（四）規(guī)定互涉案件、單位犯罪案件由檢察機(jī)關(guān)管轄
為解決互涉案件可能出現(xiàn)的推諉和“搶案子”現(xiàn)象，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督職能，可以通過司法解釋的形式明確規(guī)定互涉案件由檢察機(jī)關(guān)偵查管轄，公安機(jī)關(guān)予以配合，而不分主罪、次罪，不論貪污賄賂案件與刑事案件互涉還是瀆職、“侵權(quán)”案件與刑事案件互涉。
將單位犯罪納入檢察機(jī)關(guān)偵查管轄比較符合實際。由于單位犯罪本身發(fā)案數(shù)量不大，況且單位犯罪往往造成國家和人民利益重大損失，其中往往隱藏著職務(wù)犯罪，或者難以與職務(wù)犯罪區(qū)分，由檢察機(jī)關(guān)管轄便于發(fā)揮法律監(jiān)督職能，有效利用訴訟資源，從而能夠有效地維護(hù)公共利益和國家利益。
三、完善檢察機(jī)關(guān)偵查管轄制度的配套措施
檢察機(jī)關(guān)偵查管轄制度在解決了檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在立案上的分工問題后，要通過建立和完善一系列的配套措施，保證檢察機(jī)關(guān)偵查管轄活動的合法性和高效率。
（一）建立以審判管轄為基礎(chǔ)的偵查地域管轄制度
審判管轄是我國刑事訴訟法規(guī)定的基本管轄制度。雖然檢察機(jī)關(guān)偵查地域管轄還可能不符合地域管轄原則，但實踐表明大部分檢察機(jī)關(guān)偵查地域管轄是符合審判管轄原則的。為貫徹這一原則，需要進(jìn)一步明確以下問題：
一是將犯罪嫌疑人工作單位所在管轄原則作為檢察機(jī)關(guān)偵查地域管轄的重要內(nèi)容。由于犯罪嫌疑人工作單位所在地往往是犯罪嫌疑人作案地或者主要作案地，由犯罪嫌疑人工作單位所在地檢察機(jī)關(guān)偵查管轄，便于調(diào)查、核實證據(jù)，便于與犯罪嫌疑人所在單位的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、部門聯(lián)系，也便于審判。
二是以偵查級別管轄為基礎(chǔ)，建立偵查一體化制度［1］。由于職務(wù)犯罪案件的特殊性，以犯罪嫌疑人的不同職務(wù)級別附之以犯罪嫌疑人的涉案數(shù)額作為偵查級別管轄的依據(jù)是很有必要的。所謂偵查一體化，就是檢察機(jī)關(guān)上下級之間的偵查部門、同一機(jī)關(guān)內(nèi)部不同的偵查部門是一個有機(jī)整體，上級檢察機(jī)關(guān)有權(quán)管轄下級檢察機(jī)關(guān)的案件，并對下級檢察機(jī)關(guān)的偵查活動有絕對的偵查指揮權(quán)，可以根據(jù)案件不同情況，決定案件管轄及移送。偵查一體化制度是偵查地域管轄的必要補(bǔ)充。
（二）完善自行偵查工作制度
自行偵查是檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的刑事案件，認(rèn)為犯罪事實不清，證據(jù)不足，決定自己開展搜集證據(jù)和采取強(qiáng)制措施的活動。對于自行偵查活動，《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定得比較籠統(tǒng)。筆者認(rèn)為，法律應(yīng)當(dāng)在以下方面作出詳細(xì)規(guī)定：
一是可以決定自行偵查的條件。當(dāng)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)有非法收集證據(jù)、徇私枉法和犯罪嫌疑人、被害人對有關(guān)鑒定結(jié)論提出異議時，應(yīng)當(dāng)決定自行偵查。
二是經(jīng)過自行偵查如發(fā)現(xiàn)案情重大復(fù)雜，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，并重新計算辦案期限；也可以在自行偵查終結(jié)后決定直接起訴或者撤銷案件，對于直接撤銷案件的，公安機(jī)關(guān)可以申請復(fù)議復(fù)核。
（三）完善初查工作程序
實踐中檢察機(jī)關(guān)在決定是否對直接受理的案件立案偵查前均進(jìn)行必要的初步調(diào)查，即我們通常講的“初查”。初查也是確定偵查管轄的第一步。檢察機(jī)關(guān)通過對舉報材料的核實，初步確定是否存在犯罪事實，在發(fā)現(xiàn)了犯罪嫌疑人和犯罪事實后根據(jù)偵查管轄的規(guī)定移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)或者內(nèi)部偵查部門。
（四）、完善提前介入制度
“提前介入”是檢察機(jī)關(guān)是依照《刑事訴訟法》第66條“人民檢察院可以派人參加公安機(jī)關(guān)對重大案件的討論”的規(guī)定，對公安機(jī)關(guān)的偵查活動在進(jìn)入提請逮捕前進(jìn)行監(jiān)督的活動，從這個意義上講，“提前介入”對于確保檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)偵查活動的監(jiān)督，確保自身偵查管轄權(quán)的實現(xiàn)具有重要意義。
筆者建議:
一是對《刑事訴訟法》第8條作必要的修改，明確“提前介入”的目的，把它作為檢察機(jī)關(guān)行使偵查管轄的一個重要補(bǔ)充，而不僅僅是引導(dǎo)、監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的偵查活動。
二是在《刑事訴訟法》第66條中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提前介入的必要條件、案件的范圍和類型，以可能涉及職務(wù)犯罪案件、嚴(yán)重破壞國家法律法令案件、嚴(yán)重危害國家安全案件為宜。
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