[ 王德山 ]——(2012-11-1) / 已閱10833次
摘要：在食品、醫(yī)藥行業(yè)因產(chǎn)品質(zhì)量問題而時常發(fā)生地域面積廣、受害人數(shù)眾多的侵犯消費者權(quán)益事件。遇此情形，往往是各地政府臨時動用財政為受害的消費者支付醫(yī)療等費用。但該種對受害者的救助存在不規(guī)范、資金無保證、救助不徹底等諸多弊端，我國急需建立一套完整的、長效的救助制度，即及時、有效地保護消費者的權(quán)益，又依法追究經(jīng)營者的法律責任。因此，在食品、醫(yī)藥行業(yè)建立消費者救助基金，由中國消費者協(xié)會統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用，并賦予消費者協(xié)會向經(jīng)營者行使代位追償權(quán)，追究經(jīng)營者的民事責任，增強企業(yè)的社會責任感。
關(guān)鍵詞：群體傷害，消費者權(quán)益，消費者救助
引言
為保護消費者的合法權(quán)益，我國已出臺了一系列相關(guān)的法律、法規(guī)，其中包括《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》、《消費者權(quán)益保護法》等等，在消費領(lǐng)域基本形成了一個完整的法律體系。特別是《消費者權(quán)益保護法》（以下簡稱《消法》）作為一部與普通百姓日常生活息息相關(guān)的法律，明確規(guī)定了消費者享有的權(quán)利、經(jīng)營者應(yīng)當承擔的義務(wù)，在保護消費者權(quán)益，解決消費糾紛、打擊侵害消費者權(quán)益的違法行為等方面無疑發(fā)揮了重大作用。
但是，近些年在食品、醫(yī)藥行業(yè)因產(chǎn)品質(zhì)量問題接連不斷地發(fā)生地域面積廣、受害人數(shù)眾多的大規(guī)模侵犯消費者權(quán)益事件（本文以下簡稱“群害事件”）。遇此情形，目前普遍的做法是各地政府臨時決定動用財政為受害者支付醫(yī)療費，給與暫時救助。但并沒有形成一套完整的長效救濟制度，這種情形畢竟不是也不能成為常態(tài)，且存在諸多弊端，特別是受害者的權(quán)益難以得到充分、有效的保護。因此，如何建立完整的救助制度，給受害者以較好地救助，及時、有效地保護消費者的權(quán)益，追究經(jīng)營者的民事責任，是值得研究和探討的問題。
一、食品、醫(yī)藥行業(yè)中侵害事件的特點
我國在食品、醫(yī)藥行業(yè)時常發(fā)生群害事件，如，2008年發(fā)生的“三鹿奶粉”事件、2006年齊齊哈爾第二制藥廠假藥事件、2004年安徽阜陽的劣質(zhì)嬰兒奶粉事件，等等。總結(jié)這些侵害消費者權(quán)益的事件，與其他行業(yè)中一般或者個案侵害消費者權(quán)益情形相比，具有如下特點：
（一）受害人數(shù)眾多
“民以食為天”，食品是每個人賴以生存和生活的必須品，醫(yī)藥也基本是每個病人的必須品，食品和藥品與人們的日常生活息息相關(guān)。因此，食用食品或使用醫(yī)藥的人數(shù)是社會大眾，產(chǎn)品質(zhì)量一旦出現(xiàn)問題，便會發(fā)生大規(guī)模的侵權(quán)現(xiàn)象，受害人數(shù)眾多，即凡是食用該食品或醫(yī)藥的人都可能成為其受害者，群死群傷現(xiàn)象嚴重。而在一般侵害消費者權(quán)益的案件中，受害的消費者往往是某個人、某幾個人，人數(shù)非常有限，不具有群體性和群發(fā)性。
（二）地域范圍廣
在一般侵害消費者權(quán)益的案件中，無論是人身傷害還是財產(chǎn)損害，從地域的角度而言，受害者僅僅局限于某個地方的某個人，不具有普遍性。而由于食品、醫(yī)藥等產(chǎn)品采取現(xiàn)代化大規(guī)模工業(yè)化生產(chǎn)，銷售地域廣，因此，食品和醫(yī)藥行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量一旦出現(xiàn)問題，受害者人數(shù)眾多，具有較強的群體性和群發(fā)性，受害者并非局限于某一個小小的地域范圍，而往往是跨地域跨省市，地域范圍極為廣泛。如“三鹿奶粉”事件就是典型的例子。
（三）侵害人的生命健康
由于食品和藥品是人們賴以生活和生存的必需品，而且食品和藥品均是進入人的體內(nèi)。食品質(zhì)量一旦出現(xiàn)問題，將直接導(dǎo)致人們發(fā)生疾病，而藥品本來是治病救人，但劣質(zhì)藥品不但不能治病，反而延誤或者加重病情，甚至致人于死地。因此，食品和藥品出現(xiàn)質(zhì)量問題，將直接侵害人的生命健康權(quán)，后果嚴重。而其他產(chǎn)品質(zhì)量問題并非都一定侵害人的生命健康權(quán)。
總之，在食品和醫(yī)藥行業(yè)，產(chǎn)品質(zhì)量發(fā)生問題，受害者人數(shù)眾多，甚至出現(xiàn)群死群傷現(xiàn)象，加上地域范圍廣泛，其所造成的后果極為嚴重，有時在社會上會給人們造成恐慌現(xiàn)象，嚴重影響人們的日常生活甚至是生產(chǎn)。
二、政府為消費者支付醫(yī)療費的弊端
目前，一旦發(fā)生群害事件，往往是各地政府臨時決定為受害者支付醫(yī)療費。地方政府為受害者支付醫(yī)療費，對于受害者及時給與救治，安撫民心，穩(wěn)定社會秩序和工作秩序具有重要意義和作用，體現(xiàn)了黨和政府對百姓的關(guān)心、體貼。但這種做法畢竟不是也不能是常態(tài)，存在許多弊端。
（一）財政款項支出不規(guī)范
根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，各級政府每年進行財政預(yù)算和決算。如果當?shù)刎斦A(yù)算中沒有該項開支，當遇到群害事件發(fā)生時，政府臨時決定為受害的消費者支付醫(yī)療費，從法律的角度，應(yīng)當對預(yù)算作出調(diào)整。而調(diào)整預(yù)算需履行法定程序，否則，政府作出的決定將有悖于法律規(guī)定，為受害的消費者支付醫(yī)療費缺乏規(guī)范性。當然，目前各地政府對于財政支出存在諸多不規(guī)范之處，但從嚴格依法行政的角度出發(fā)，財政支出應(yīng)當遵守法律規(guī)定，且從長遠看，隨著我國法制的不斷發(fā)展和完善，政府應(yīng)當依法行政，包括財政支出。
（二）有悖于公平原則
第一，對非群害事件的受害者不公平。政府為群害事件中受害的消費者支付醫(yī)療費等費用，但對于非群害事件的消費者在使用商品或者接受服務(wù)時，如果其人身受到損害的，即使商家或生產(chǎn)廠家未給與賠償（依法不應(yīng)賠償?shù)某猓矘O少由政府為受害者支付醫(yī)療費的情形。同樣是消費者，同樣受到人身傷害，而政府未為其支付醫(yī)療等費用，顯然有失公平。
第二，對納稅人有失公平。財政款是納稅人的錢。生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品的企業(yè)導(dǎo)致消費者的人身或財產(chǎn)受到損害，依法本應(yīng)由該企業(yè)承擔相應(yīng)的法律責任，其中包括賠償受害者醫(yī)療費等費用。但是，政府用財政款項為個別有過錯的企業(yè)代為支付醫(yī)療費，對于納稅人來說，顯然是不公平的。而截止到目前，還未看到政府向過錯企業(yè)進行追償支付的醫(yī)療費等費用。事實上，在此情形下，企業(yè)變相轉(zhuǎn)嫁了民事責任。政府（本質(zhì)上也就是無故的納稅人）為企業(yè)的過錯承擔了不該承擔的民事責任。
（三）轉(zhuǎn)移法律責任，放縱經(jīng)營者生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品
如前所述，生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品的企業(yè)導(dǎo)致消費者的人身或財產(chǎn)受到損害，依法本應(yīng)由企業(yè)承擔相應(yīng)的法律責任，賠償受害者醫(yī)療費等費用，但該費用卻由政府出錢了事，且政府往往放棄追究經(jīng)營者的民事責任。這對于生產(chǎn)、銷售假冒偽劣產(chǎn)品的經(jīng)營者來說，消除了其后顧之憂，放縱其生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品，侵害消費者，無疑是一種變相鼓勵，破壞了法律秩序和市場秩序。
（四）救助資金無保證，救助不徹底
第一，政府對于受害的消費者支付醫(yī)療等費用，僅僅是一種應(yīng)急措施而已，遇事臨時決定。正因如此，在事件發(fā)生后，而且多數(shù)是在媒體公開曝光后，出于社會輿論和壓力，為了安撫受害者，穩(wěn)定社會秩序，地方政府臨時決定為受害的消費者支付醫(yī)療等費用。正因如此，救助資金沒有任何保證，一旦政府“斷供”，醫(yī)院也不愿意繼續(xù)為受害病人繼續(xù)治療（醫(yī)院對受害者不負有免費治療的法定義務(wù)），使得受害者陷入困境，無法繼續(xù)醫(yī)治。實踐中，政府支付醫(yī)療費確實存在“風平浪靜”過后不再理會受害者的情形。
第二，從實踐看，企業(yè)一旦發(fā)生群害事件，多數(shù)企業(yè)由此而破產(chǎn)倒閉，企業(yè)根本無力承擔眾多受害者的巨額的賠償責任。受害者的人身傷害如果在較短的時間內(nèi)及時治愈，政府出錢了事。但是，如果受害者需要長期治療，尤其是留下較嚴重的后遺癥，甚至個別受害者喪失勞動能力等情形，后續(xù)的治療費、生活費等將出現(xiàn)嚴重問題。政府為受害者支付醫(yī)療費往往是暫時性的，解決一時之急，很難也不可能為受害者無限期地支付醫(yī)療費用。因此，政府行為并不能徹底解決受害者的相關(guān)問題。
第三，消費者難以追究經(jīng)營者的民事責任。政府支付醫(yī)療費之后，并未追究經(jīng)營者的民事責任。而每個受害者追究經(jīng)營者的民事責任存在維權(quán)成本高，異地訴訟難、執(zhí)行難等各種難題，因此，消費者不得不自認倒霉。
第四，政府部門并沒有制定一套針對受害者進行救助的完整、長效制度，各地政府根據(jù)自身的財力等情況臨時作出相應(yīng)的決定，具有較強的隨意性。因此，該種情形的救濟制度難免出現(xiàn)救助不規(guī)范、資金無保證、救助不徹底等諸多弊端。
三、產(chǎn)品責任強制保險的缺陷
針對群害事件，有人建議比照“交強險”，在消費者領(lǐng)域?qū)嵭挟a(chǎn)品責任強制保險。筆者對此持不同看法。首先，保險公司是以營利為目的的企業(yè)法人，在設(shè)置產(chǎn)品責任強制險時，必將出于自身利益的考慮，作出許多對消費者不利的規(guī)定或約定，如，賠償限額、免賠責任等諸多不利于消費者的條款，難以起到充分、有效保護消費者權(quán)益的作用。目前這類缺陷確實已在“交強險”中有所暴露。其次，由于保險公司工作人員眾多，實行產(chǎn)品責任強制保險將會增加運營成本，必然降低賠償數(shù)額。最后，實際理賠過程中，理賠程序復(fù)雜，手續(xù)繁瑣，不利于及時、有效地保護消費者的權(quán)益。第四，產(chǎn)品責任強制險僅僅解決了部分賠償?shù)谋ＷC，即避免企業(yè)應(yīng)該賠償而無能力賠償問題，實質(zhì)上是產(chǎn)品責任的合法轉(zhuǎn)移而已，并未解決消費者維權(quán)成本高以及維權(quán)程序或者過程中的相關(guān)不利于消費者的問題，使得消費者的權(quán)益可望而不可及�？傊�，產(chǎn)品責任強制保險同樣不利于及時、有效保護消費者的權(quán)益。
四、食品、醫(yī)藥行業(yè)消費者救助基金制度
基于目前上述救助方式的諸多弊端，我國有必要建立一套完整的救助制度和措施，使得社會救助有法可依，充分有效地保護消費者的合法權(quán)益，同時能夠穩(wěn)定社會生產(chǎn)秩序和生活秩序，利國利民。對此，筆者認為，我國可在食品行業(yè)和醫(yī)藥行業(yè)建立和實施消費者救助基金制度。
之所以在食品行業(yè)和醫(yī)藥行業(yè)建立消費者救助基金制度，主要是基于該兩種行業(yè)本文上述所談的特殊性，一旦產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量問題，受害者具有社會普遍性，地域廣、受害人數(shù)眾多，且均是人身受到損害。而其他行業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品一般不會發(fā)生群死群傷情形，受害者多數(shù)是個案，且損害后果并非都是人身傷害。因此，筆者建議，該兩種行業(yè)有條件、有必要建立消費者救助基金制度。
（一）食品、醫(yī)藥行業(yè)消費者救助基金的籌集
建立消費者救助基金制度，筆者建議，可以從以下幾個方面進行籌集救助基金：
1、食品和醫(yī)藥企業(yè)繳納。凡是生產(chǎn)食品和醫(yī)藥的企業(yè)，根據(jù)其產(chǎn)品出廠數(shù)量，按銷售額的一定比例進行繳納。具體繳納比例，應(yīng)經(jīng)過調(diào)研，總結(jié)最近幾年發(fā)生的傷害案件中所需要的大致醫(yī)藥等費用，經(jīng)過嚴格測算，核定全國各企業(yè)應(yīng)繳納的具體比例。
繳納環(huán)節(jié)設(shè)置在企業(yè)的產(chǎn)品出廠銷售時為宜。為了減少征收成本，可以委托稅務(wù)部門在征稅時代為征收，然后劃轉(zhuǎn)到基金賬戶。
對于企業(yè)繳納的部分，為了盡可能地減輕企業(yè)負擔，并鼓勵生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、合格產(chǎn)品，筆者認為，在下列情形下，可以降低繳納比例或者予以免除：（1）某一企業(yè)在當年沒有發(fā)生因產(chǎn)品質(zhì)量問題而損害消費者權(quán)益的案件，以后年度可以降低其繳納比例；（2）同一企業(yè)繳納的數(shù)額已達到一定的數(shù)額，且沒有發(fā)生因產(chǎn)品質(zhì)量問題而損害消費者權(quán)益的事件，可以免除其繳納救濟基金義務(wù)。在一定條件下，減免企業(yè)繳納救濟基金制度，不但可以減輕企業(yè)負擔，更重要的是鼓勵企業(yè)生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，注重產(chǎn)品質(zhì)量，關(guān)注消費者的權(quán)益；（3）全國消費者基金總額已達到一定的數(shù)額，可以考慮降低或免除所有企業(yè)繳納義務(wù)，以減輕企業(yè)負擔。但對于因產(chǎn)品質(zhì)量問題而發(fā)生侵害消費者權(quán)益的企業(yè)（經(jīng)過法院的判決，由企業(yè)對消費者承擔法律責任者），在以后的一定年限內(nèi)不予以減免。
2、政府撥付一部分。進行社會救助是政府義不容辭的一項責任，為了體現(xiàn)稅收取之民用之于民，同時也是為了社會穩(wěn)定，建立和諧社會，政府撥付一部分社會救助金也是理所應(yīng)當。
3、社會公眾捐贈。國家應(yīng)鼓勵企業(yè)或者個人等社會各界向救助基金捐款。
4、食品和醫(yī)藥企業(yè)賠償金。即企業(yè)因生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品而給消費者造成傷害，由此依法應(yīng)當給與的賠償，消費者協(xié)會代位追償所得的賠償金，歸入社會救助基金。關(guān)于此點，本文將在后面詳細論述。
（二）食品、醫(yī)藥行業(yè)消費者救助基金的管理
為了消費者救助基金的合法、合理使用，能夠真正保護消費者的權(quán)益，給受害的消費者以及時有效的救助，消費者救助基金的管理、使用和監(jiān)督是極為重要的。為此，筆者建議，在中國消費者協(xié)會設(shè)置專門賬戶，且全國設(shè)置一個專門賬戶，全國統(tǒng)一管理，統(tǒng)一使用。之所以僅在全國設(shè)置一個賬戶，統(tǒng)一管理和使用，主要理由是：
第一，便于籌集救助資金。我國目前各地經(jīng)濟發(fā)展狀況各不相同，東部與西部、沿海與內(nèi)地，經(jīng)濟發(fā)展存在較大差異。如果消費者救助基金以省或市等各行政區(qū)域為單位，進行地域分割，或者將食品和醫(yī)藥進行行業(yè)分割，全國各地分別設(shè)置消費者救助基金，將會導(dǎo)致各地救助基金數(shù)額或者行業(yè)數(shù)額極為有限，基金數(shù)額多寡不一，差距很大。其結(jié)果欠發(fā)達地區(qū)的救助能力非常有限，不利于保護消費者權(quán)益，最終影響到對受害者的救助效果。
第二，便于資金的合力適用。如上所述，以地域或行業(yè)進行分割，一方面各地籌集的救助基金數(shù)額地區(qū)差異較大；另一方面，“化整為零”，導(dǎo)致各地基金數(shù)額極為有限，難以形成有效合力，直接影響到對受害者的救助能力和救助效果。另外，如果各地均設(shè)置基金，將出現(xiàn)救助基金使用各自為政，救助基金的管理和使用將會出現(xiàn)混亂情形。若以全國為單位，不分地域、不分行業(yè)，可以集中有限的財力，形成有效合力，其救濟效果遠遠高于某一地方的救助。
第三，公平負擔。救助基金主要是通過按照食品、醫(yī)藥企業(yè)的生產(chǎn)銷售額一定比例進行籌集。但是，食品、醫(yī)藥企業(yè)在全國各地分布不同，發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)具所繳納的救助基金有較大的差異。而多數(shù)產(chǎn)品是跨地域銷售，受害者與經(jīng)營者未必都在同一地區(qū)，且各地受害者的多寡不一，因此對于基金的使用將會產(chǎn)生較大影響。因此將出現(xiàn)產(chǎn)品責任人與基金發(fā)放不同地的情形，長此以往將會出現(xiàn)不公平等情形。而救助統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一使用可以使得救助基金的籌集與使用的公平與合理，責任與負擔相一致。
第四，便于行使代位追償權(quán)。筆者主張，消費者協(xié)會使用消費者救助基金為受害的消費者支付醫(yī)療等費用后，賦予其向經(jīng)營者的代位追償權(quán)。如果各地分別設(shè)置消費者救助基金，對代位追償權(quán)的行使產(chǎn)生不利影響，并出現(xiàn)累訟，增加維權(quán)成本。
（三）食品、醫(yī)藥行業(yè)消費者救助基金的監(jiān)督
為了消費者救助基金的合法、合理使用，避免不合理、不規(guī)范的開支，特別是避免腐敗問題的出現(xiàn)，切實維護消費者和社會公眾的權(quán)益，必須設(shè)置切實有效的監(jiān)督機制。一方面，建立完善的監(jiān)督制度和體制，另一方面，各相關(guān)機構(gòu)或部門應(yīng)依法履行監(jiān)督職責。對于救助基金的監(jiān)督，政府有關(guān)職能部門，如審計、民政、監(jiān)察機關(guān)等有權(quán)依法對基金的管理和使用予以檢查和監(jiān)督。除此之外，社會公眾監(jiān)督也是行之有效的監(jiān)督、救助基金的管理部門應(yīng)當每年通過媒體向社會公布收支情況，使社會公眾對基金的收支充分知曉，置于社會公眾的監(jiān)督之下，公開、公平和公正。
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