[ 耿卓 ]——(2012-9-6) / 已閱11431次
內(nèi)容提要: 宅基地使用權(quán)是《物權(quán)法》規(guī)定的一種用益物權(quán)�，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)宅基地使用權(quán)的規(guī)定既有成功亦有不足，《物權(quán)法》設(shè)立的轉(zhuǎn)介條款要求我們對(duì)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定作出進(jìn)一步的修改完善，以突出其私權(quán)特性。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化大背景下，社會(huì)實(shí)踐及法律自身的發(fā)展邏輯對(duì)現(xiàn)行法律提出了強(qiáng)烈的挑戰(zhàn)。為此必須在立法原則及具體規(guī)則兩個(gè)層面建立健全科學(xué)務(wù)實(shí)的宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動(dòng)制度與規(guī)則，以規(guī)范、回應(yīng)并推動(dòng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展。在此過(guò)程中，應(yīng)重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)。
一、引 言
宅基地使用權(quán)在《物權(quán)法》被規(guī)定為用益物權(quán)的一種。雖然在《物權(quán)法》頒布之前，《土地管理法》及其相關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)及各種規(guī)范性文件就對(duì)宅基地使用權(quán)作了一定的規(guī)定，但基本上都是從行政管理的公法角度進(jìn)行規(guī)定的。這種情況是由國(guó)家進(jìn)行土地管制、規(guī)劃的指導(dǎo)思想決定的，相應(yīng)的制度構(gòu)造具有強(qiáng)烈的公法色彩，沖淡了宅基地使用權(quán)的私權(quán)性質(zhì)�！段餀�(quán)法》雖然專章對(duì)宅基地使用權(quán)作了規(guī)定，明確了其用益物權(quán)屬性，是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的承認(rèn)，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居住這一基本生存需求的制度保障，但由于只有簡(jiǎn)單的四條，過(guò)于簡(jiǎn)陋粗疏，且對(duì)于宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等主要內(nèi)容也只是設(shè)置了轉(zhuǎn)介條款，指向了《土地管理法》等行政法律法規(guī)。遺憾的是，不管是 2004年《土地管理法》還是擬議中的《土地管理法》（修訂案送審稿）對(duì)此并未著墨。概言之，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度只是一個(gè)初步的框架，諸多具體制度規(guī)則如宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動(dòng)及其具體規(guī)則要么尚付闕如，要么一鱗半爪，使得相關(guān)實(shí)踐處于失范狀態(tài)。
物權(quán)變動(dòng)是指物權(quán)的成立、轉(zhuǎn)讓、變更與消滅，為物權(quán)法律效力的發(fā)生變動(dòng)。[1]物權(quán)變動(dòng)規(guī)則是指對(duì)引起物權(quán)變動(dòng)的法律事實(shí)（主要是法律行為）所形成的規(guī)范，最重要的是物權(quán)變動(dòng)的公示方法。[2]就不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)而言，登記為物權(quán)變動(dòng)的基本公示方法。因?yàn)槲餀?quán)的取得須有足以由外部可辨認(rèn)的表征，才能透明其法律關(guān)系，避免第三人遭受損害，保護(hù)交易安全。[3]不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則對(duì)于定紛止?fàn)�、物盡其用功用的發(fā)揮具有基礎(chǔ)性作用，對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序也具有不可替代的價(jià)值，因此設(shè)計(jì)科學(xué)務(wù)實(shí)的宅基地使用權(quán)變動(dòng)規(guī)則具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
二、宅基地使用權(quán)物權(quán)變動(dòng)的規(guī)范解析：進(jìn)步與不足
根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，我國(guó)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記原則上采生效要件主義，即不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、移轉(zhuǎn)、變更和消滅的法律行為能否生效由登記決定，換言之，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的各項(xiàng)變動(dòng)都必須登記，不登記者不生效�！锻恋毓芾矸ā�、《擔(dān)保法》等法律以及最高人民法院的司法解釋均采用這種立法體例。這也是對(duì)既有立法的尊重，有利于保持法律的穩(wěn)定性與連續(xù)性。雖然如此，考慮到我國(guó)的具體實(shí)際情況，《物權(quán)法》還對(duì)部分物權(quán)的變動(dòng)采登記對(duì)抗主義作為例外。根據(jù)《物權(quán)法》用益物權(quán)章的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)及地役權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅采登記對(duì)抗主義，不以登記為生效要件。
對(duì)于宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動(dòng)，《物權(quán)法》和土地管理均未作出完整、明確的規(guī)定。
1.宅基地使用權(quán)的取得
根據(jù)《物權(quán)法》第 152 條及《土地管理法》第 59 條、第 62 條之規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得是農(nóng)村集體組織成員向集體組織申請(qǐng)，由鄉(xiāng)政府審核，獲得縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)從而取得宅基地使用權(quán)的行為。合法取得宅基地使用權(quán)要求申請(qǐng)符合土地利用規(guī)劃，且符合一戶一宅原則，非為出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的情形等條件。物權(quán)立法幾經(jīng)波折，宅基地的取得最終以無(wú)償為原則，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民生存利益的最大化保障。
農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得制度主要是指初始取得，包括農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得主體、取得條件、審批程序等的法律規(guī)定。
關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得主體，農(nóng)村集體成員是有權(quán)利申請(qǐng)宅基地的當(dāng)然權(quán)利主體，而一般又以戶口作為認(rèn)定農(nóng)村集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，如 2001 年《廣州市農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理規(guī)定》第 9 條、2007 年《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》第 3 條之規(guī)定。對(duì)于非農(nóng)村集體成員是否可以申請(qǐng)宅基地，各地規(guī)定不一。例如，1999 年《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第 44 條規(guī)定在特定條件下賦予非農(nóng)村集體成員申請(qǐng)宅基地的權(quán)利。而《廣州市農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理規(guī)定》和《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》都沒(méi)有這樣的規(guī)定。
關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得條件，各地的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，從實(shí)質(zhì)上講基本相同，只是在表述上有些差異，有的表述得較為原則，有的表述得較為具體，如《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第 44 條、《河南農(nóng)村宅基地用地管理辦法》第 8 條之規(guī)定；部分地方政府行政規(guī)章還規(guī)定了不得取得宅基地的情形，如《河南農(nóng)村宅基地用地管理辦法》第 9 條、《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法》第 7 條之規(guī)定。
《土地管理法》和《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的審批程序有著較為完整的規(guī)定。
關(guān)于農(nóng)村宅基地面積的規(guī)定，由于我國(guó)各地農(nóng)村的情況和農(nóng)民生活習(xí)慣有著很大的差別，因此，我國(guó)法律沒(méi)有對(duì)農(nóng)村宅基地面積作全國(guó)性的統(tǒng)一規(guī)定，而是授權(quán)各地結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況分別進(jìn)行規(guī)定，如《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第 43條規(guī)定了新建宅基地面積的限額。
2.宅基地使用權(quán)的變更
現(xiàn)行法律對(duì)宅基地使用權(quán)的變更未作直接的明確規(guī)定。根據(jù)《物權(quán)法》第 152 條對(duì)宅基地使用權(quán)權(quán)能的規(guī)定來(lái)看，處分、收益權(quán)能并未得到確認(rèn)。[4]并且《物權(quán)法》第 184 條第2 項(xiàng)還明確把宅基地作為禁止抵押的客體。這使得宅基地使用權(quán)的變更無(wú)從實(shí)現(xiàn)。但《土地管理法》又為此留了一個(gè)小口子，即未禁止轉(zhuǎn)讓行為本身，而只是把轉(zhuǎn)讓作為限制再申請(qǐng)宅基地的條件之一。至于宅基地使用權(quán)變更的公示，現(xiàn)行法律更是未作規(guī)定。根據(jù)《物權(quán)法》確立的物權(quán)變動(dòng)公示模式，宅基地使用權(quán)變更公示不以登記為必要，僅在已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，才應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記。
《土地管理法》明確規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。該規(guī)定表明，《土地管理法》一般情況下是不允許宅基地使用權(quán)人自由處分其宅基地的�！秶�(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》中對(duì)宅基地使用權(quán)的受讓人范圍又進(jìn)行了進(jìn)一步的明確，規(guī)定“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。我國(guó)有的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章對(duì)宅基地使用權(quán)人自由處分宅基地的行為也有明確的限制，如《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》第 6 條。由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到很大程度的嚴(yán)格限制，我國(guó)《擔(dān)保法》第 37 條明確地將宅基地使用權(quán)列入不得用于抵押的財(cái)產(chǎn)范圍之內(nèi)。
3.宅基地使用權(quán)的消滅
《物權(quán)法》第 154 條對(duì)宅基地使用權(quán)的消滅作了明確規(guī)定，特別是明確了消滅原因，即自然災(zāi)害�！段餀�(quán)法》第 155 條則對(duì)宅基地使用權(quán)消滅的公示方法作了規(guī)定，已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理注銷登記。
事實(shí)上，宅基地使用權(quán)還可因標(biāo)的物滅失、宅基地使用權(quán)人拋棄、集體依法收回、國(guó)家征收等原因而消滅，如國(guó)家土地管理局 1995 年發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第 48 條、第 52 條的規(guī)定。我國(guó)各地的地方法規(guī)或政府規(guī)章也都規(guī)定了宅基地使用權(quán)消滅的某些情形，如《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法》第 8 條、《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》第 12 條、第 15 條。
4.現(xiàn)行法律規(guī)定評(píng)析
整體上看，關(guān)于宅基地的規(guī)定一直是比較欠缺的�，F(xiàn)行《土地管理法》涉及住宅、宅基地的只有 4 處：第 4 條第 3 款規(guī)定了宅基地的性質(zhì)為建設(shè)用地；第 8 條第 2 款規(guī)定，宅基所有權(quán)為農(nóng)民集體所有；第 43 條“但書(shū)”規(guī)定了住宅用地必須經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地；第 59 條規(guī)定建設(shè)住宅必須符合村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃并辦理審批手續(xù)；第 62 條為規(guī)范宅基地使用權(quán)的主要條款，確立了一戶一宅原則、符合規(guī)劃及節(jié)約土地原則、審批程序以及宅基地申請(qǐng)限制條件�！锻恋毓芾矸ā穼�(duì)土地權(quán)利本身的變動(dòng)規(guī)則未作任何規(guī)定。在宅基地使用權(quán)規(guī)范方面，《物權(quán)法》相較于《土地管理法》取得了突破性進(jìn)展，盡管只有寥寥 4 條，卻仍以專章形式作了規(guī)定，明確了其用益物權(quán)屬性，對(duì)其中主要方面作了簡(jiǎn)要規(guī)定，奠定了整個(gè)制度的主干和框架。而《土地管理法》（修訂案送審稿）突出了對(duì)土地權(quán)利的保護(hù)，專章對(duì)土地登記作了規(guī)定。可見(jiàn)，相關(guān)法律制度正朝著科學(xué)化、體系化、細(xì)密化的方向發(fā)展，值得肯定。
毋須諱言，現(xiàn)行法律規(guī)范關(guān)于宅基地特別是宅基地使用權(quán)變動(dòng)的規(guī)定尚極其簡(jiǎn)陋、粗疏，既無(wú)法有效調(diào)整社會(huì)生活，又難以體現(xiàn)和滿足實(shí)踐發(fā)展之需求。因此，“《物權(quán)法》不應(yīng)持回避、模棱兩可或不知所措的立法態(tài)度，應(yīng)對(duì)涉及宅基地使用權(quán)的基本內(nèi)容，宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓和消滅的基本條件和程序作出統(tǒng)一、明確具體操作性的一般規(guī)定，及廢止原可按‘國(guó)家有關(guān)規(guī)定’處理宅基地的條文內(nèi)容，也不應(yīng)將相關(guān)問(wèn)題授權(quán)于地方立法機(jī)關(guān)據(jù)所謂當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行細(xì)化的規(guī)定”。[5]
三、立法回應(yīng)：以權(quán)利的變動(dòng)為中心
黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出要完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。在限制交易的法律制度背景下，農(nóng)民的宅基地與地面附著物———房屋———的產(chǎn)權(quán)相分離，其物權(quán)特征無(wú)從被體現(xiàn)，[6]也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在此背景下，對(duì)宅基地使用權(quán)的確權(quán)、變動(dòng)直至消滅提供法律規(guī)則顯得尤為迫切。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動(dòng)應(yīng)采登記生效主義，宅基地使用權(quán)的取得、變更與消滅都需以登記為生效要件，這“既利于加強(qiáng)土地管理，又利于表彰物權(quán)的狀態(tài)，從而減少爭(zhēng)端”[7]，其理由如下。其一，是貫徹法律原則的要求。根據(jù)《物權(quán)法》第 6 條、第 9 條第 1 款之規(guī)定，我國(guó)立法采不動(dòng)產(chǎn)登記生效主義。《物權(quán)法》第 153 條之規(guī)定把宅基地使用權(quán)取得、行使和轉(zhuǎn)讓所適用的法律指向其他法律和規(guī)定。該條指向的《土地管理法》并未對(duì)此作出規(guī)定。在法律出現(xiàn)空白的情況下，為規(guī)范交易秩序、維護(hù)交易安全、降低交易成本，未來(lái)立法實(shí)有必要對(duì)宅基地使用權(quán)變動(dòng)實(shí)行登記生效主義，貫徹《物權(quán)法》所確立的公示公信原則。其二，是體現(xiàn)法律發(fā)展趨勢(shì)。《土地管理法》（修訂案送審稿）第 97 條第3 款第 1 句明確規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其房屋以及宅基地向符合宅基地申請(qǐng)條件的人員轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租�！币簿褪钦f(shuō)，法律將對(duì)宅基地使用權(quán)交易有限開(kāi)禁。這一規(guī)定，需要通過(guò)周密的制度設(shè)計(jì)特別是權(quán)利變動(dòng)規(guī)則的配合予以實(shí)現(xiàn)。其三，是滿足社會(huì)實(shí)踐需求。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)和農(nóng)民的社會(huì)流動(dòng)增強(qiáng)，宅基地使用權(quán)的交易也隨著增加，在土地征收活動(dòng)頻繁的大背景下，引發(fā)的糾紛不斷增多，成為影響農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素。與此同時(shí)，近些年愈演愈烈的、以宅基地為地基的“小產(chǎn)權(quán)房”[8]現(xiàn)象就存在諸多法律問(wèn)題。其中，在宅基地使用權(quán)發(fā)生變動(dòng)時(shí)產(chǎn)生的糾紛就不斷增加。也正是如此，國(guó)土資源部專門(mén)下發(fā)通知，要求進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作。[9]其四，是合理解讀立法目的的邏輯結(jié)果。在物權(quán)立法中，立法者“考慮到我國(guó)廣大農(nóng)村的實(shí)際情況以及登記制度的現(xiàn)狀”，沒(méi)有對(duì)宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動(dòng)采登記生效主義是從實(shí)際出發(fā)的體現(xiàn)，[10]因而是可取的，如統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度至今尚未建立。但反面觀之，隨著全國(guó)范圍內(nèi)登記基礎(chǔ)工作的完成和社會(huì)實(shí)踐的迅猛發(fā)展，立法者的顧慮因素必將不復(fù)存在，未來(lái)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度采行登記生效主義也將是實(shí)踐邏輯和理論邏輯下的必然選擇。
從近期來(lái)看，則應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行國(guó)土資源部關(guān)于對(duì)宅基地進(jìn)行頒證的規(guī)定，積極推進(jìn)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記工作�！锻恋毓芾矸ā返男薷摹皯�(yīng)當(dāng)突破行政管理權(quán)限的區(qū)分，還原土地登記的公示屬性和服務(wù)功能，規(guī)定統(tǒng)一的土地登記機(jī)構(gòu)”。[11]
1.取得
宅基地使用權(quán)以及其上房屋所有權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)采取登記生效原則，[12]規(guī)范初始取得，促進(jìn)各項(xiàng)權(quán)能實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)有限、有序流轉(zhuǎn)。
進(jìn)行確權(quán)登記是整個(gè)宅基地使用權(quán)制度運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。為此可以考慮借鑒城市住房國(guó)有土地使用權(quán)登記制度，進(jìn)行統(tǒng)一的免費(fèi)初始登記。[13]
初始取得是整個(gè)制度的入口，應(yīng)當(dāng)在公平的理念引導(dǎo)和保護(hù)稀缺之耕地資源的大框架下控制宅基地使用權(quán)的非法和不當(dāng)取得。[14]為此，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：一是明確權(quán)利取得來(lái)源，即來(lái)自作為集體所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。突出明確此點(diǎn)，可以明晰集體成員與國(guó)家、集體的關(guān)系，可以為集體管理宅基地的合理有效使用提供正當(dāng)性，可以為集體行使所有權(quán)權(quán)能如收益等奠定基礎(chǔ)。二是初始取得的申請(qǐng)人、申請(qǐng)條件及申請(qǐng)程序法定化。在土地管理基本法律中可以對(duì)此作原則性規(guī)定，具體細(xì)則可以交由該法的實(shí)施條例或把制定具體細(xì)則的權(quán)力下放到各省、直轄市、自治區(qū)。從相關(guān)規(guī)定的歷史演進(jìn)來(lái)看，申請(qǐng)人的范圍呈縮減之勢(shì)并做了模糊處理。土地管理法在此留下一個(gè)有意的立法縫隙，交由各地根據(jù)實(shí)際情況通過(guò)地方性立法來(lái)加以填補(bǔ)。從隨后各地的地方性立法規(guī)定相關(guān)內(nèi)容看，不少地方性立法一般都將農(nóng)村宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)主體改為了農(nóng)村村民，即本集體組織成員，取消了其他各種申請(qǐng)主體，如 2002 年的《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》。[15]
就申請(qǐng)條件而言，《土地管理法》直到第三次修訂時(shí)才有所涉及，即確立了一戶一宅原則。各地方性立法也隨之加以規(guī)定并進(jìn)行細(xì)化，為后續(xù)立法完善提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。例如，福建省人民政府 2004 年制定的《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法》第 6 條、第7 條的規(guī)定就比較周全，分別從正反兩方面作了細(xì)化規(guī)定。在實(shí)踐中，農(nóng)民把原本用于自住的房屋出售給非集體成員從而帶來(lái)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，因涉及土地政策、農(nóng)民權(quán)益維護(hù)、高房?jī)r(jià)等，已成為社會(huì)的焦點(diǎn)問(wèn)題。這種對(duì)宅基地的變性使用處于失范狀態(tài)。這要求在設(shè)定初始取得宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)條件時(shí)，應(yīng)注意到這一現(xiàn)象，禁止申請(qǐng)人把宅基地用于非生活性、非自用性的商業(yè)用途。
就申請(qǐng)程序而言，法律規(guī)則設(shè)計(jì)應(yīng)以不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)為原則。[16]
2.變更
物權(quán)的變更有廣義狹義之分。前者指物權(quán)主體、客體及內(nèi)容的變更；后者僅指物權(quán)客體與內(nèi)容的變更。[17]本文主要是針對(duì)主體變更而言的，主要表現(xiàn)為農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)為標(biāo)的而參與一系列帶有市場(chǎng)性的交易行為。根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律制度的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的交易行為只能在農(nóng)村集體成員之間進(jìn)行，而且，作為受讓人必須是在本集體內(nèi)沒(méi)有宅基地的農(nóng)戶。
值得注意的是，社會(huì)實(shí)踐早已突破了前述法律限制。“農(nóng)村土地問(wèn)題立法研究”課題組 2007 年針對(duì)全國(guó)十省 180 個(gè)農(nóng)村組織以及 2009 年針對(duì)貴州、山東、黑龍江和湖北 4省 8 縣農(nóng)村的調(diào)查結(jié)果顯示，宅基地流轉(zhuǎn)在全國(guó)各地農(nóng)村普遍存在的情形，只是各地流轉(zhuǎn)情況不一。[18]其他學(xué)者組織的調(diào)查結(jié)果也印證了這一點(diǎn)。[19]宅基地使用權(quán)的無(wú)序變動(dòng)滋生各種糾紛，影響社會(huì)的穩(wěn)定和諧。因此，立法不應(yīng)是消極回避，而應(yīng)是積極應(yīng)對(duì)。為此，建議采取以下規(guī)則：（1）為保護(hù)耕地，防止新申請(qǐng)宅基地占用耕地，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)局限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部；（2）為保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，對(duì)本集體成員因繼承、贈(zèng)與等形成一戶多宅的，該權(quán)利人有權(quán)對(duì)多余宅基地在集體內(nèi)部進(jìn)行處分；（3）為集約利用土地，充實(shí)所有權(quán)人的權(quán)利，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)依法對(duì)閑置荒蕪的宅基地?zé)o償收回；（4）由于宅基地使用權(quán)的取得依具備成員資格為條件，因此在全家外遷或者死亡后繼承人均非為本村集體成員的，該繼承人只能轉(zhuǎn)讓給該村集體成員以獲得收益以保護(hù)其繼承權(quán)，若無(wú)人接手，則由組織依法收回。[20]以上處分應(yīng)均以登記變更為生效要件，以減少糾紛的發(fā)生。
3.消滅
隨著計(jì)劃生育政策的繼續(xù)推進(jìn)和農(nóng)村外出打工人口的增加，農(nóng)村常住人口減少及其向公路沿線等交通發(fā)達(dá)場(chǎng)所遷移集居，造成原有住宅閑置，形成浪費(fèi)土地資源的空心村。[21]對(duì)宅基地使用權(quán)的消滅事由進(jìn)行科學(xué)規(guī)定的需求愈發(fā)強(qiáng)烈。
從社會(huì)實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)既可因自然災(zāi)害而消滅，也可基于法律制度的規(guī)定而消滅。對(duì)于自然原因?qū)е抡厥褂脵?quán)消滅的情形，相關(guān)法律規(guī)定在適用中很少存有異議。具體事由可以綜合各地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行列舉，并設(shè)立兜底條款。在宅基地滅失后，可以考慮由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一辦理注銷登記等手續(xù)。需要說(shuō)明的是，宅基地因征收而消滅的，處理方式類同于自然災(zāi)害造成的宅基地消滅。[22]
宅基地使用權(quán)退出制度的設(shè)計(jì)則頗費(fèi)思量。如前所述，當(dāng)宅基地使用權(quán)主體不再擁有農(nóng)村集體成員身份時(shí)，村集體本當(dāng)有權(quán)將其享有的宅基地予以無(wú)償收回，但由于宅基地上的房屋依然屬于個(gè)人私有，由此導(dǎo)致村集體無(wú)法無(wú)償收回本該收回的宅基地。對(duì)此，有兩種方案選擇：一是如有學(xué)者建議的創(chuàng)設(shè)法定租賃權(quán)；[23]二是由集體贖買。[24]
四、從宅基地使用權(quán)物權(quán)變動(dòng)規(guī)則看農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)：代結(jié)論
黨的十七大報(bào)告專門(mén)指出，要探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式。要促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)，一方面，要發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，因而需要圍繞土地做文章，充實(shí)集體所有人的所有權(quán)，進(jìn)而積累資金；另一方面，要服務(wù)好集體成員，為其增收和發(fā)展、權(quán)利保障和行使提供扶持、創(chuàng)造條件。在設(shè)計(jì)宅基地使用權(quán)物權(quán)變動(dòng)規(guī)則時(shí)，需要考慮對(duì)集體土地所有權(quán)人地位的彰顯，進(jìn)而為今后可能的適度收費(fèi)奠定良好基礎(chǔ)。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大后，則可以優(yōu)化宅基地規(guī)劃，對(duì)收回的宅基地進(jìn)行開(kāi)發(fā)或復(fù)耕，從而既提高土地利用效率，又為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展儲(chǔ)備土地資源，為集體成員提供更為優(yōu)越的生產(chǎn)、居住條件，提高成員的福祉。因此，設(shè)計(jì)宅基地使用權(quán)物權(quán)變動(dòng)規(guī)則應(yīng)有一定的彈性，以便為當(dāng)事人留出一定的自主空間。
注釋:
[1]史尚寬：《物權(quán)法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 2000 年版，第 18 頁(yè)。
[2][3]王澤鑒：《民法物權(quán) 1》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 2002 年版，第 52 頁(yè)，第 70 頁(yè)。
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