[ 張玉英 ]——(2012-9-3) / 已閱16633次
【內容摘要】隨著我國農(nóng)村政治體制改革的不斷深化，村民自治制度獲得了長足的發(fā)展，同時也暴露出許多不容忽視的問題。當前村民自治體內越來越多的自治權利受到侵害，權力救濟和行政救濟等途徑凸顯出越來越多的局限性。筆者認為應當盡快建立和完善符合我國國情的村民自治權利司法救濟制度，從而保障村民實現(xiàn)自治中的各項權利，促進村民自治的健康發(fā)展。
村民自治是具有中國特色的基層政治治理制度，是農(nóng)村村民自我服務、自我管理、自我教育、自我約束、自我發(fā)展的理性選擇。村民自治作為農(nóng)村的一項民主制度，通過1998年11月4日的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）得以確立并迅速發(fā)展。目前，我國村民自治制度已基本成型，并逐漸成為農(nóng)民民主參與社會管理的最有效途徑和最典型表現(xiàn)。但是，回顧村民自治的發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)，村民自治的法治之路依然漫長，村民自治權利頻遭侵擾的客觀現(xiàn)實依然持續(xù)存在。實踐中的諸多案例也顯示，我國村民自治制度運行過程中，存在著一系列內部及外部的權利與權力的對立與沖突問題，法律調整的真空地帶大量存在。尤其是自治權利受到侵犯時卻得不到及時有效救濟。這些現(xiàn)象不僅侵害了公民的權利，阻礙了農(nóng)村民主政治的發(fā)展，也嚴重影響了農(nóng)村的社會穩(wěn)定和社會主義新農(nóng)村建設。
一、村民自治中權利被侵犯的情形
村民自治中的權利包括參與權、選舉權、被選舉權、監(jiān)督權、舉報權、罷免權和法定基本權利不受侵犯的權利。[1]當前在村民自治體內，村民權利被侵犯的情形主要表現(xiàn)在以下十個方面：①村民委員會成員被非法撤換、停職、誡免；②無序競爭現(xiàn)象比如賄選有增多趨勢；③操縱選舉、砸票箱、撕毀選票等破壞選舉的行為；[2]④政府、村黨支部或者村民自治體擅自“為民作主”；⑤政府或有關部門越俎代庖或者上收農(nóng)民民主權利，推行“村財鄉(xiāng)管”；⑥在決定村干部工資補貼、集體收益分配、村莊撤并、新農(nóng)村建設資金項目等重大問題時，忽視農(nóng)民的參與權、決策權；⑦宗族、派性勢力干擾村務管理；⑧村干部以權謀私、違法違紀；⑨因罷免程序設置不合理，罷免不稱職的村民自治體成員存在較大難度；⑩政務公開與村務公開缺少銜接與配合等。[3]
《村民委員會組織法》第十一條規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。但作為全國村民自治先進市的湖北省潛江市，自1999年9月28日第四屆村民委員會換屆選舉以來，截至2002年5月1日，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府非法撤換的村民委員會干部達619人，涉及269個村，占全市的81.75%，其中187個村的村民委員會主任被非法撤換，占56.8%。[4]
案例1 2003年8月18日，福建省晉江市龍湖鎮(zhèn)湖北村舉行村民委員會換屆選舉，非正式候選人莊文呈在“另選他人”一欄中勝出，獲得1247張選票，超過總票數(shù)的一半，當選為新一屆村民委員會主任。8月20日，鎮(zhèn)政府以“本次選舉存在代領、代填選票現(xiàn)象”為由，宣布這次選舉結果無效，決定安排重新選舉。鎮(zhèn)政府的決定一公布，村民們一片嘩然。這位“民選”的村委會主任對官方的認定不服，決心要討個說法，于是踏上了漫長的維權之路。遺憾的是莊文呈所有的反映、申訴、控告，均無果而終。[5]
村民自治的一項重要內容就是由村民決定村集體經(jīng)濟所得收益的分配使用問題以及社會保障金、土地出讓金、集體資產(chǎn)股權分配以及各種集體福利等利益分配問題。是不是村民、享受不享受村民的待遇，就成為問題爭論的焦點。當前，喪失村民資格和待遇，是部分農(nóng)村婦女合法權利受損害的主要表現(xiàn)形式。一些地方在村規(guī)民約中存在對有女無子戶的歧視條款，作出了“多子家庭娶媳可全部落戶，而有女無子戶招婿只準一個落戶”等歧視性規(guī)定。有的地方干脆在村規(guī)民約的制訂過程中，就剝奪了婦女代表的參與權，以致于婦女的呼聲根本無法得到反映。如何保護少數(shù)弱勢群體，給他們在利益分配中一定的利益表達權和利益訴求通道，是考驗我們新農(nóng)村建設成效的一個重要問題。
案例2 湖南省平江縣南江鎮(zhèn)橋市村的村規(guī)民約規(guī)定：出嫁女不管戶口是否遷出，不再享有集體土地的使用權和生產(chǎn)經(jīng)營權，不能享受征用土地的安置補助費；離婚女性不管是否改嫁，戶口是否遷出，田土一律調整；男到女家，男的不參與田土分配。由于這幾條村規(guī)民約的桎梏，使該村60多名出嫁女多年來不能參與該村因土地征收而獲得的收益分配。幾年來，她們一直不停地上訪和起訴，但問題一直未能得到解決。[6]
二、村民自治權利司法救濟的必要性
當前，村民自治中的權利救濟途徑主要有四種：村民自治體自身對村民受侵害的權利進行的私力救濟；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對受侵害的權利進行的行政救濟；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對受侵害的權利進行的權力救濟；人民法院對受侵害的權利進行的司法救濟。村民自治中權利的前三種救濟模式各有其長處，但卻同時都存在局限性。
村民自治體內部私立救濟的局限性。村民委員會作為村民自治體的主體，在發(fā)生糾紛時，其本身可能就是矛盾體的一方，讓村民委員會成為“自己的法官”，既違反公正原則，也不能使矛盾得以有效解決，因為村民委員會無法站在完全中立的立場去處理和解決問題；同時由于村民自治體私立救濟所依據(jù)的主要是內部的自治章程和村規(guī)民約，對雙方不能產(chǎn)生有效約束力，往往不能發(fā)揮應有作用，不僅使得私立救濟落空，而且極有可能導致矛盾進一步激化。
權力機關救濟的局限性。權力機關的救濟雖然具有權威性，但救濟手段少，產(chǎn)生效力時間長，而且權力機關所能救濟的權利類型數(shù)量有限，不足以救濟所有的村民自治。另外權力機關作為制定規(guī)則的機關，大多是間接救濟手段，不可能對具體的案件和糾紛直接進行權利救濟，只能對村規(guī)民約等自治章程的合法性進行審查。
行政機關權利救濟的局限性。通過上級行政機關糾正下級行政機關違法、錯誤決定這種內部行政監(jiān)督方式來救濟村民自治，雖然克服了權力機關救濟模式的許多缺陷，如救濟迅速、快捷，救濟手段多種多樣，而且大多是直接救濟手段，可以立竿見影，但最大的缺點在于難以保證其公正性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府作為村民委員會的上級主管機關，在許多糾紛中常常是一方當事人，同時行政機關權利救濟不具有終局性，極易引發(fā)上訪問題。
鑒于私立救濟、行政救濟和權力救濟所體現(xiàn)出的局限性，筆者認為有必要建立和完善村民自治的司法救濟。原因有以下四個方面：
第一，司法救濟能夠保障自治權利得以順利實現(xiàn)。有權利必有救濟，公力的司法救濟是社會最重要的權利救濟方法。[7]根據(jù)“無救濟即無權利”的原則，憲政要求建立和加強“一切權利皆為可訴”的制度。但僅有立法上的規(guī)定不足以保障村民自治的順利進行，司法機關應依法治精神，將村民自治權納入司法救濟之列。村民自治權既為法定權利，司法機關就有給予司法救濟的義務，將紙上的法律變?yōu)樗痉ㄉ系氖聦�，讓村民自治中涉及的每一項權利都能通過司法尋求救濟，這樣才能保證村民自治權利的順利實現(xiàn)。
第二，司法救濟可以防止村民自治權利的濫用。作為熟悉法律的法官，其對國家機關違法干預、侵越村民自治權及不履行保障村民自治權的相關行為有著敏銳的洞察力和辨別力。對上述相關行為，村民自治體或村民代表有權提起訴訟請求法院責令停止、改正不當行為或積極履行相關職責。當村民自治體或村民代表提起訴訟，請求人民法院責令停止、改正不當行為或積極履行相關職責時，人民法院可以通過訴訟這道最后防線使得自治權利得到實現(xiàn)。
第三，司法救濟幫助村民提高法律意識。當前，我國村民的法治意識淡薄、法律意識不強。培養(yǎng)村民法律意識是建設社會主義法治國家及建設社會主義新農(nóng)村的必然要求。村民自治中權利的司法救濟制度借助開庭審理和裁判，通過公正判決和強有力的執(zhí)行措施，通過宣傳現(xiàn)代民主意識，強化法律在鄉(xiāng)村社會的影響，樹立法律和司法機關在自治村民心目中的威信，對于我國建設社會主義法治國家及社會主義新農(nóng)村建設具有重大的實踐指導意義，同時程序性較強的司法救濟能夠剝離自治村民對行政權的過分依賴，有利于村民自治向法治化進程發(fā)展。
第四，司法救濟是法理要求和現(xiàn)實需要。人民法院是現(xiàn)代民主法治國家中最主要的權利救濟機關，包含政治權利在內的幾乎所有的權利都可以通過司法機關予以救濟，這種救濟模式具有高度的權威性和穩(wěn)定性，具有不可比擬的公正性，是一種終局性的救濟措施，被稱之為“權利救濟的最后一道防線”。在村民自治中，村民自治權利被虛化和置空的現(xiàn)象相當嚴重，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抵制或變通執(zhí)行《村民委員會組織法》，盤剝村民的各項自治權利，如前述案例中的隨意撤換民選村民委員會主任，隨意認定選舉結果無效，運用行政權力干預村內事務等等。由于權力機關救濟和行政機關救濟在實踐中存在諸多問題，難以保證救濟的有效性、公正性和權威性，使得目前對村民自治權的救濟形同虛設，因此，廣大村民迫切需要司法機關提供公正和終局的司法救濟。[8]
三、建立和完善村民自治權利的司法救濟體系
（一）建立健全法律制度，擴充司法救濟規(guī)定
村民自治中出現(xiàn)的帶有普遍性的問題亟待立法加以解決，否則現(xiàn)實生活中每天都可能發(fā)生農(nóng)民的權利因為不完善的法律制度而受到損害的現(xiàn)象。在推進村民自治實踐中，始終要把村民自治與法律建設、制度建設相結合，把完善村民自治的配套法律法規(guī)、建立健全相關的村民自治制度作為重要任務來抓，使民主在法制范圍內進行。筆者建議盡快修改《村民委員會組織法》，增加司法救濟相關規(guī)定，對干預依法屬于村民自治范圍內事項的，村民可以向人民法院提起訴訟；對國家機關違法干預、侵越村民自治權及不履行保障村民自治權的相關行為，村民自治體或村民代表有權提起訴訟，請求法院責令停止、改正不當行為或積極履行相關職責，使村民自治權沖突都能通過訴訟得到保障；同時建議最高人民法院出臺相應的司法解釋，針對村民自治司法救濟中如何具體適用法律的問題作出詳細規(guī)定；相關的訴訟程序法作出相應的修改與完善，以有效解決村民自治訴訟程序與其他三大訴訟程序如何銜接問題。
（二）拓展村民自治權司法救濟的程序方式
案例3 2002年8月，北京市房山區(qū)大石窩鎮(zhèn)惠南莊村民選村民委員會主任王華及2名村民委員會成員因要求村務公開，被大石窩鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府有關人員停止職務。王華分別向北京市房山區(qū)法院、北京市一中院、北京市高級人民法院提起起訴、上訴、申述，狀告“大石窩鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的具體行政行為違法，侵犯了村民的村民自治權利”，但三級法院均以“此案不屬于行政訴訟的受案范圍為由”，不予受理。王華后又向最高人民法院提出申述。此案無果而終，王華曾被鎮(zhèn)政府免掉職務而得不到合理答復。[9]2007年6月，通過村民選舉，王華第三次當選該村村民委員會主任。王華的再次當選，證明了鎮(zhèn)政府不該停他的職，以此“洗刷停職污名”。
從這一典型案例可以看出，王華的自治權利在被侵害時因為法律依據(jù)的缺失而得不到及時有效的救濟。目前，在我國提起訴訟的程序方式包括民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟，村民自治權屬于憲法賦予的政治權利，除去那些純屬村民個人與村民自治體之間的民事糾紛可以按照民事訴訟程序解決外，村民自治沖突的訴訟救濟實際上無法落實在我國現(xiàn)行訴訟法體系中。村民自治權不是民事權利，通過民事訴訟加以救濟在法理上解釋不通；村民自治權也不是行政權力，村民個體權利在自治體內受到侵害同樣無法啟動行政訴訟程序得以救濟。但考慮到村民與自治體之間存在管理與被管理的關系，因此，在村民與自治體發(fā)生糾紛時，筆者認為可通過修改《行政訴訟法》來容納村民自治權的訴訟救濟程序，考慮增加有關村民自治司法救濟程序的規(guī)定或特別規(guī)定。換言之，對于村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門之間發(fā)生的有關自治權糾紛或村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門發(fā)生的有關自治權的糾紛，不再拘限于傳統(tǒng)的具體行政行為的界定，允許村民或村民委員會提起行政訴訟。這對于遏制政府恣意干預村民自治，保障村民切實享有基層民主具有十分重要的意義。
�。ㄈ⿺U大《民事訴訟法》選舉訴訟程序范圍
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