[ 張玉英 ]——(2012-6-28) / 已閱31024次
基層民主的困境與出路
——對(duì)我國(guó)村民委員會(huì)選舉中賄選現(xiàn)象的反思
【摘要】
近年來(lái)，在中國(guó)農(nóng)村推行的村民委員會(huì)選舉（以下簡(jiǎn)稱村委會(huì)選舉），因?yàn)榕c人們印象中的民主頗有一些相符合的地方，如海選、秘密投票、候選人競(jìng)選演說(shuō)等等，所以給一些中外人士很大的希望：村民自治的興起和發(fā)展，能夠使政治民主化進(jìn)程在中國(guó)農(nóng)村先行一步，成為現(xiàn)階段中國(guó)民主建設(shè)的起點(diǎn)和突破口。然而現(xiàn)實(shí)表明，現(xiàn)階段的村委會(huì)選舉仍然存在一些不和諧音符，賄選現(xiàn)象便是其一。在選舉中買(mǎi)賣(mài)選票，棄權(quán)利而不用，視民主如無(wú)物，不僅是對(duì)選舉權(quán)利的侵犯，也是對(duì)憲法民主的褻瀆，有違憲之虞。要走出這種困境，就需要在逐步完善相關(guān)法律的前提下，加強(qiáng)綜合治理。
【關(guān)鍵詞】村民自治 賄選 憲法 選票 村民委員會(huì)
自從我國(guó)憲法對(duì)村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱村委會(huì)）的性質(zhì)、職責(zé)及產(chǎn)生辦法作了明文規(guī)定，村民自治制度便正式成為我國(guó)農(nóng)村的基本憲法制度。這在我國(guó)自近代以來(lái)的百年立憲史上具有里程碑意義，它標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)民擺脫了幾千年來(lái)他治的傳統(tǒng)政治體制、歷史性地踏上了自主與自治的現(xiàn)代民主政治之路。其實(shí)，對(duì)于村民自治這種基層民主，許多社會(huì)主義經(jīng)典作家都曾有過(guò)深刻的闡述。列寧曾指出:“委托代表機(jī)構(gòu)中的人民‘代表’去實(shí)行民主是不夠的。要立即建立民主，由群眾自己去從下面發(fā)揮主動(dòng)性�！盵1]他還曾反問(wèn)道：“難道除了通過(guò)實(shí)踐，除了立刻開(kāi)始實(shí)行真正的人民自治，還有其他訓(xùn)練人民自己管理自己、避免犯錯(cuò)誤的方法嗎？”[2]村民自治是村民依法辦理自己的事情，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，而其中最首要、最核心的問(wèn)題就是，村民直接選舉自己信賴的人去實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。但實(shí)際中卻存在著村委會(huì)換屆選舉不規(guī)范，甚至不合法，尤為突出的是有些地方轟轟烈烈的賄選現(xiàn)象，這種行為嚴(yán)重違背了村民自治基本原則。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在監(jiān)督上的缺位或不到位在一定程度上助長(zhǎng)了這種現(xiàn)象的蔓延，影響了村民自治的順利開(kāi)展。
一、“賄選”滋生的現(xiàn)實(shí)土壤
�。ㄒ唬� 權(quán)力斷層
村民自治使鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系由“領(lǐng)導(dǎo)”變?yōu)榱恕爸笇?dǎo)”，這種微妙的變化客觀上要求村委會(huì)要從“對(duì)上負(fù)責(zé)”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?duì)下負(fù)責(zé)”。在轉(zhuǎn)型期，村委會(huì)出現(xiàn)了政治的斷層和權(quán)力的空缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)想繼續(xù)控制，村民積極要求自治，而村委會(huì)主任夾在兩者之間，既要向上爭(zhēng)取支持、擴(kuò)大自身權(quán)威和權(quán)力，又要向下?tīng)?zhēng)取選票、獲得村民的信任。政治斷層中出現(xiàn)的“賄選”，既可能因?yàn)榕c鄉(xiāng)鎮(zhèn)千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)聯(lián)而得不到有效的制止，也可能由于村民自治程度尚不夠高，缺乏決策力和影響力，出現(xiàn)放任自流的情況。因此，權(quán)力斷層是村民自治中“賄選”現(xiàn)象的政治土壤。從這個(gè)意義上講，“賄選”并不是和民主選舉永遠(yuǎn)相伴而生的，而是我國(guó)基層民主實(shí)踐的階段性產(chǎn)物，是政治權(quán)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中不可避免的一種現(xiàn)象，隨著村民自治程度的提高和鄉(xiāng)村利益關(guān)系的厘清，會(huì)逐步減少、消失，退出歷史的舞臺(tái)。
（二）利益驅(qū)動(dòng)
對(duì)于買(mǎi)賣(mài)“選民證”賄選村干部之事，多數(shù)人都清楚是一種違法犯罪行為。按理說(shuō)，在選舉村干部的問(wèn)題上，如果“賄選事件”一旦敗露，就會(huì)受到法律懲處，候選人對(duì)此應(yīng)當(dāng)害怕而不敢妄為才對(duì)。但是，令人奇怪的是，如今一些候選人似乎不怕“敗露”，在他們的心目中“賄選”不僅沒(méi)有“違法犯罪”的概念，反而還以此為“榮”。所以，他們?cè)谶x舉前總是明目張膽、大張旗鼓地進(jìn)行拉選票、請(qǐng)吃飯、發(fā)紅包、買(mǎi)選民證等活動(dòng)，以備“賄選”之用。對(duì)此，人們不禁會(huì)問(wèn)：這個(gè)小小的“村官”為何會(huì)成為人們心目中的“香饃饃”，成為人們追逐的對(duì)象呢？又為何會(huì)讓許多人去為其鋌而走險(xiǎn)呢？其實(shí)人們也清楚，這種“賄選”的目的無(wú)非就是為了一個(gè)“利”字，其背后最大的秘密也就是農(nóng)村根深蒂固的“土皇帝”特權(quán)思想。由此可見(jiàn)，村委會(huì)選舉中出現(xiàn)“賄選”的重要土壤就是利益的驅(qū)動(dòng)。在目前的體制下，村委會(huì)中的職務(wù)具有相當(dāng)?shù)奈�，能為�?dāng)選者帶來(lái)一定的好處，從賄選者的動(dòng)機(jī)來(lái)看，有的是為了通過(guò)當(dāng)選獲得工作補(bǔ)貼，有的是為了借此為跳板“招干”成為國(guó)家干部。[3]轉(zhuǎn)型期社會(huì)利益的分化、村集體利益的監(jiān)管不嚴(yán)和個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)，是村民自治中滋生“賄選”的經(jīng)濟(jì)土壤。
（三）宗族勢(shì)力存在
從賄選者的角度看，權(quán)力不僅能給個(gè)人帶來(lái)利益，更能給家族帶來(lái)榮耀感。賄選者對(duì)權(quán)力有極強(qiáng)的訴求，“權(quán)力需要”在其個(gè)人需要結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)位置，尤其是在宗族意識(shí)較濃的村莊，村委會(huì)主任往往成為各宗族爭(zhēng)奪角逐的焦點(diǎn)，是否擔(dān)任村委會(huì)主任往往成為判斷一個(gè)宗族勢(shì)力的標(biāo)志[4]。在村委會(huì)換屆選舉時(shí)，各宗族為競(jìng)選村委會(huì)主任往往興師動(dòng)眾，不遺余力，一旦達(dá)到目的，本宗族就會(huì)成為本村最具有勢(shì)力的家族，滿足了宗族成員的虛榮心理，也為通過(guò)公共權(quán)力牟取宗族利益鋪平了道路。宗族勢(shì)力與賄選是雙向的，在家族觀念濃厚、宗族勢(shì)力龐大的村莊中，僅靠賄選開(kāi)道而沒(méi)有宗族勢(shì)力支撐的候選人，是很難順利當(dāng)選的，而一旦通過(guò)賄選手段達(dá)到當(dāng)選目的，宗族既得利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益就有了保障。在某些地區(qū)，家族觀念的盛行，宗族勢(shì)力的存在，是賄選現(xiàn)象存在的重要土壤。
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關(guān)于憲政，毛澤東曾經(jīng)有個(gè)簡(jiǎn)單明了的定義：“憲政是什么呢？就是民主的政治�！盵5]的確，沒(méi)有民主即沒(méi)有憲政，剝離一切表層之后，憲政就是一種民主的政治。農(nóng)村政治是不是一種民主憲政政治，檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)即為農(nóng)民參與民主的過(guò)程是否得到保障。村民對(duì)選舉的結(jié)果是否具有影響力或者影響力的大小，是決定其對(duì)待選票態(tài)度的重要因素，而決定村民投票影響力的則是選舉過(guò)程的民主程度。當(dāng)前選舉過(guò)程中存在缺陷的選舉程序，對(duì)村民選舉造成了負(fù)面影響。如果選舉制度完善，選舉程序合法，整個(gè)選舉過(guò)程透明程度高，選舉主持機(jī)構(gòu)不施加影響，結(jié)果完全取決于選票，選民所投的票具有同等的價(jià)值與效力，那么選民就會(huì)珍惜手中神圣的一票，放棄選票或接受賄選的可能性就會(huì)大大降低。目前發(fā)生賄選的地方，選舉的程序基本都有缺陷。由于僅有《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》）,而沒(méi)有村委會(huì)選舉法,從國(guó)家法律層面來(lái)說(shuō),實(shí)體法與程序法是不均衡的,似有重實(shí)體、輕程序的傾向。可見(jiàn)完善村民自治法律體系、建立配套的條款與規(guī)則已成為當(dāng)務(wù)之急。不難看出，選舉程序的缺陷給“賄選”現(xiàn)象蔓延開(kāi)了綠燈。
二、面對(duì)現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)有法律束手無(wú)策？
自村民自治納入中國(guó)民主政治進(jìn)程以來(lái)，特別是村委會(huì)直接選舉普遍推開(kāi)后，村民自治的基本制度——村委會(huì)選舉制度一直是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。但現(xiàn)有的有關(guān)村委會(huì)選舉的法律面對(duì)著兩大缺失，即選舉規(guī)則的缺失和國(guó)家對(duì)村民選舉權(quán)的保障的缺失。
�。ㄒ唬┵V選，選舉規(guī)則的缺失。隨著村委會(huì)直接選舉的普遍推行，選舉過(guò)程中各種各樣的賄選不斷凸現(xiàn)。據(jù)2007年《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道，6月30日是三年一屆的村委會(huì)選舉會(huì)。通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)大興莊村200戶村民的選民證提前幾天被人收走，村民稱村干部為了能繼續(xù)留任，讓工作人員挨家挨戶收選民證，更有村民將選民證明碼標(biāo)價(jià)出售�！罢l(shuí)買(mǎi)選民證，500元一張。”“誰(shuí)拿選民證必須交600元，二話別說(shuō)�！痹摯宕蹇诘碾娋�桿、墻上和院門(mén)上這樣的標(biāo)語(yǔ)隨處可見(jiàn)。[6]另?yè)?jù)新華社記者報(bào)道，2005年4月，河南省新密市岳村鎮(zhèn)岳村舉行第五屆村民委員會(huì)換屆選舉。通過(guò)初選，村民鄭化建和鄭金成分別以260多票和140多票當(dāng)選為岳村村委會(huì)主任候選人，且鄭化建在村委會(huì)主任和副主任兩個(gè)候選職位上的得票都是第一。然而在幾天之后的正式選舉中，鄭金成得票多達(dá)560多張，鄭化建僅贏得了280多張選票，最終落選。岳村村民反映，短短一個(gè)星期之內(nèi)，同樣兩個(gè)人的投票結(jié)果之所以會(huì)發(fā)生根本變化，主要原因在于鄭金成的賄選“拉票”[7]。這兩起事件貌似不同，本質(zhì)大同小異，一個(gè)是赤裸裸的金錢(qián)買(mǎi)賣(mài)選票，一個(gè)是通過(guò)“賄賂”變相的買(mǎi)賣(mài)選票。為什么有那么多人明知違法還出賣(mài)自己的選票？其一，在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，群眾盼富心理較強(qiáng)，而一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的候選人的承諾往往更能給村民帶來(lái)希望，當(dāng)前在一些地區(qū)的村民選舉中，有不少“富人”正是抓住了選民的這種心理給自己造勢(shì)，從而拉取選票。表面上作出各種各樣的承諾，一旦當(dāng)選卻利用手中職權(quán)大肆撈取好處，從而使“草根民主”陷入“富人政治”的誤區(qū)。其二，出賣(mài)選票能得到即時(shí)利益。對(duì)于還處于溫飽階段的農(nóng)民來(lái)講，幾十元錢(qián)、一條煙遠(yuǎn)比遙不可及的選舉權(quán)有誘惑力的多。但在防止不公平競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也要注意另一種傾向：現(xiàn)代社會(huì)，選舉行為早已突破了舉舉手、鼓鼓掌的模式。為了讓選民更多地了解自己的抱負(fù)、主張和心態(tài)，候選人需要在公眾場(chǎng)合進(jìn)行演說(shuō)，發(fā)表治村意見(jiàn)，做出具體承諾等。有的還主動(dòng)參與慈善事業(yè)，捐助困難群眾，在群眾中樹(shù)立良好形象。這些，都未被法律禁止，也未與民主和公平相悖。其實(shí)，選民通過(guò)候選人的合法活動(dòng)，加深了對(duì)他們的了解，增加了選舉的透明度和公開(kāi)化，使手里的選票更具方向性和目的性。這是選舉中正當(dāng)?shù)摹⒎铣绷鞯拿裰餍袨�，不能與賄選混為一談。
（二）國(guó)家對(duì)選舉權(quán)保障的缺失。面對(duì)種種形式的賄選，法律是否真的束手無(wú)策？《村委會(huì)組織法》第十五條規(guī)定，“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無(wú)效�！蔽覀兛梢钥吹�，在賄選的界定上，《村委會(huì)組織法》只規(guī)定了“村民有權(quán)向區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）及有關(guān)主管部門(mén)舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理”，但在界定賄選的標(biāo)準(zhǔn)上，究竟達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，才能夠算得上是賄選，法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定。由于《刑法》、《治安管理處罰法》等法律法規(guī)對(duì)于這些破壞村委會(huì)選舉行為的定性及處罰沒(méi)有具體、明確的規(guī)定：一是沒(méi)有確定違法行為認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)，二是沒(méi)有規(guī)定違法行為應(yīng)負(fù)的具體責(zé)任，三是沒(méi)有規(guī)定違法處理的具體機(jī)關(guān)，這使得基層在處理這些事件時(shí)法律依據(jù)不足，缺乏有力的支撐，感到諸多不便，并造成一旦出現(xiàn)選舉受干擾和破壞行為，選民不知道究竟該向哪個(gè)機(jī)構(gòu)舉報(bào)？哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)查處？哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督？這些情況往往引發(fā)大規(guī)模的群體、越級(jí)上訪。在實(shí)際處理中，難免造成一些部門(mén)相互推諉，使得選舉中出現(xiàn)的一些違法問(wèn)題難以得到處理和糾正。隨著村委會(huì)選舉競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定在此方面的缺失也越來(lái)越明顯。
三、面對(duì)困境，應(yīng)該如何跨越？
“初生之物,其形必丑�！比魏螄�(guó)家的民主憲政都不可能一開(kāi)始就能達(dá)到一個(gè)完美的狀態(tài)，在擁有廣大農(nóng)村和農(nóng)民的中國(guó)，民主憲政更不可能一蹴而就�！懊裰鲉�(wèn)題向來(lái)就是參與問(wèn)題：沒(méi)有特別的規(guī)則，沒(méi)有溫室般的有利環(huán)境，沒(méi)有被強(qiáng)制指定的結(jié)果�！盵8]對(duì)我國(guó)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，境況也是如此。然而，在村委會(huì)選舉的過(guò)程中，眾多村民由于這樣或者那樣的原因或考慮將選票出賣(mài)，沒(méi)有了選票實(shí)際上就不能有效地參與，所謂的民主選舉只能流于形式。綜合我國(guó)農(nóng)村選舉現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，要遏制、消滅賄選，需要解決好兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是相關(guān)法律制度的建立和完善問(wèn)題，二是村委會(huì)選舉綜合治理問(wèn)題。
�。ㄒ唬┘�(xì)化程序、修改法律
1．完善村委會(huì)選舉程序，讓賄選者的投機(jī)預(yù)期降低為零�，F(xiàn)有的《村委會(huì)組織法》缺乏詳盡的程序性的規(guī)定，給賄選留下了許多法律的空白和漏洞，因此要在程序上完善村委會(huì)選舉，適時(shí)修訂村民委員會(huì)組織法，細(xì)化選舉程序：一是在選舉的準(zhǔn)備階段，通過(guò)制度規(guī)范候選人的競(jìng)選行為。候選人在得到提名后應(yīng)向選舉委員會(huì)提交書(shū)面的競(jìng)選綱領(lǐng)，內(nèi)容包括個(gè)人簡(jiǎn)歷、競(jìng)選優(yōu)勢(shì)、本村發(fā)展規(guī)劃、助選人員和競(jìng)選方式。這些內(nèi)容經(jīng)選舉委員會(huì)審核之后，如沒(méi)有違法違紀(jì)的內(nèi)容，就可以向選民張榜公布，接受選舉委員會(huì)和選民的共同監(jiān)督。二是在選舉的進(jìn)行過(guò)程中，確立村委會(huì)選舉過(guò)程中的監(jiān)督主體。由縣級(jí)人民代表大會(huì)在換屆選舉前成立村委會(huì)選舉監(jiān)督小組，同時(shí)吸納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、媒體工作者、民政等部門(mén)工作人員作為觀察員參加，專門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督村委會(huì)選舉工作，在選舉之日，由監(jiān)督小組對(duì)整個(gè)選舉進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督。三是在投票選舉的現(xiàn)場(chǎng)，秘密劃票，公開(kāi)唱票，當(dāng)場(chǎng)宣布選舉結(jié)果。四是委托投票和流動(dòng)票箱進(jìn)一步規(guī)范化。明確將外出界定為省外，即只有投票期間在省外的選民，才可以書(shū)面委托投票。同時(shí)適當(dāng)限制同一個(gè)人接受委托的人數(shù)，將賄選的可能性降低到最小，對(duì)于流動(dòng)票箱的使用，應(yīng)當(dāng)明確限定于老弱病殘等確實(shí)不能到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行投票的人。五是在公布選舉結(jié)果之后，進(jìn)行離任審計(jì)和上任審計(jì)。
2．在《村委會(huì)組織法》中增加司法救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定，針對(duì)村民自治司法救濟(jì)中如何具體適用法律的問(wèn)題作出詳細(xì)規(guī)定。并且對(duì)相關(guān)的訴訟程序法作出相應(yīng)的修改與完善，解決好村民自治訴訟程序與其他三大訴訟程序如何協(xié)調(diào)問(wèn)題，這是決定村民自治司法救濟(jì)能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。
3．修改《中華人民共和國(guó)刑法》（以下稱《刑法》）相關(guān)的規(guī)定，將其適用范圍擴(kuò)大到村委會(huì)選舉。凡是對(duì)村民選舉權(quán)利的侵犯都是違法的，嚴(yán)重的會(huì)構(gòu)成犯罪。在《刑法》侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪一章中增設(shè)破壞村民委員會(huì)選舉罪，即在村民選舉過(guò)程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)、故意損壞選舉設(shè)施、擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役并剝奪政治權(quán)利；情節(jié)較輕的，可以單處剝奪政治權(quán)利。這樣，無(wú)疑加大了對(duì)賄選行為的制裁力度，有利于從法律上遏制賄選現(xiàn)象的發(fā)生。
�。ǘ┥鐣�(huì)綜合治理
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