[ 葛 峰 ]——(2012-5-18) / 已閱4920次
從英國公共調(diào)查制度的立法和實踐來看，公共調(diào)查的目的正如曾主持過多起公共調(diào)查的前英國上訴法院法官，現(xiàn)任英國最高法院大法官克拉克所認為的，“公共調(diào)查的目的有兩個，其一是確定事實，其二是吸取教訓，以保證未來不會出現(xiàn)同樣的錯誤�！�
“竊聽門”引發(fā)的公共調(diào)查
英國近年最有名的公共調(diào)查案件，就是針對默多克“傳媒帝國”旗下的《世界新聞報》“竊聽門”事件的調(diào)查�！案`聽門”事件發(fā)生之后，除了議會舉行了該案的聽證會，司法機關(guān)介入并拘捕大批涉案人之外，英國的公共調(diào)查制度也逐步啟動。
2011年7月6日，英國首相卡梅倫向議會宣布將召集一個由上訴法院資深法官布萊恩·亨利·利文森爵士領(lǐng)銜的，其他專家參與的六人調(diào)查小組對“竊聽門”事件進行調(diào)查，反思英國報紙的媒體倫理及媒體文化。7月20日，卡梅倫宣布此次公共調(diào)查的范圍將不局限于對報紙行業(yè)的調(diào)查，而是擴大至對廣播電視和新興的社交媒體的調(diào)查。
調(diào)查小組的授權(quán)范圍包括兩個部分。第一部分包括：了解報社與政府官員及警察的關(guān)系；反思現(xiàn)有媒體管理政策的利弊；考慮如何制定高效的政策和法律，以支持媒體自由、建立多元化的媒體和獨立于政府的媒體；鼓勵提升媒體行業(yè)的專業(yè)水準和保證媒體自覺遵守職業(yè)倫理；分析如何規(guī)制政府官員與媒體的關(guān)系。第二部分則包括：調(diào)查報社的非法和不當行為，報社從業(yè)人員和大都會警署警察的不當行為，警察接受賄賂的情況以及新聞集團內(nèi)部管理的失敗等。根據(jù)目前報道來看，該案的調(diào)查期限為12個月，調(diào)查報告要全文公布并提出對政府下一步所應(yīng)采取行動的建議。
卡梅倫首相所展開的此次公共調(diào)查的依據(jù)是2005年《調(diào)查法》（以下簡稱“2005調(diào)查法”）。在2005調(diào)查法施行以前，英國國內(nèi)的公共調(diào)查是依據(jù)1921《調(diào)查法庭（證據(jù)）法》（以下簡稱“1921調(diào)查法”）及其他一系列的法令的規(guī)定來進行的，因此公共調(diào)查組織的類型和背景十分多樣，其中包括針對各種違法犯罪的由檢察官主導的具有司法性質(zhì)的個案調(diào)查，議會和樞密委員會的專門委員會的調(diào)查，還有各種民間團體的調(diào)查。但是人們發(fā)現(xiàn)這種多體系的調(diào)查模式存在一定的弊端：有調(diào)查權(quán)限的司法調(diào)查和議會調(diào)查的范圍太過狹窄，往往只關(guān)注專門的事件。除此之外，組建議會專門的調(diào)查委員會的成本太高，司法調(diào)查對證明事實所要求的標準太高，程序又太過漫長；民間調(diào)查往往沒有法律所保障的調(diào)查權(quán)限和資金保證，很難收集到必須的證據(jù)，得出相對全面和可靠的結(jié)論。議會和政府考慮反思1921調(diào)查法及現(xiàn)有的調(diào)查制度的得失，并希望在吸取已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定一部更好的調(diào)查法作為日后公共調(diào)查的指引。2005年4月7日，英國議會表決通過了2005調(diào)查法，該法于同年6月7日開始實行，1921調(diào)查法即告廢止。正是這部法律構(gòu)成了目前英國公共調(diào)查制度的法律基礎(chǔ)。
調(diào)查的中立性是贏得公信的前提
根據(jù)2005調(diào)查法的規(guī)定，當已經(jīng)發(fā)生的事件有可能引起或者已經(jīng)引起公眾關(guān)注，或者某件即將發(fā)生的事情已經(jīng)得到公眾關(guān)注的情況下，負責管理該事件所涉及事務(wù)的內(nèi)閣大臣有權(quán)啟動公共調(diào)查程序，任命調(diào)查小組對該事件進行調(diào)查。
公共調(diào)查開展的第一步就是要組建中立、專業(yè)的調(diào)查小組。中立是調(diào)查組能夠進行獨立調(diào)查并給出公正結(jié)論的前提，因此中立是成為調(diào)查組成員的最首要的標準。與被調(diào)查事件有直接利益關(guān)聯(lián)的人，或者與調(diào)查結(jié)果有利益關(guān)聯(lián)的團體有密切關(guān)系（間接利益關(guān)聯(lián)）的人是不能被任命為調(diào)查組成員的，調(diào)查組成員在獲得任命前，應(yīng)當如實向負責組建調(diào)查小組的大臣報告自己是否與所調(diào)查的事件存在上述直接或間接的利益關(guān)聯(lián)，獲得任命后也要注意自己的行為不會影響自己的公正性。專業(yè)則是按照需要調(diào)查事項的范圍和特點，將相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士吸收到調(diào)查小組中，保證調(diào)查結(jié)論的專業(yè)性。領(lǐng)銜“竊聽門”小組的利文森法官最近就因被人懷疑其中立性而遭遇了嚴重的質(zhì)疑危機，因為有工黨議員指出利文森法官曾在前年7月和去年1月參加過默多克女婿所舉辦的兩次名流云集的大規(guī)模社交聚會，所以他不該成為調(diào)查小組的主席。這一質(zhì)疑馬上引起了上訴法院和唐寧街的回應(yīng)：上訴法院院長回應(yīng)說，利文森法官出席聚會是經(jīng)過院長同意，利文森法官的發(fā)言人則趕忙聲明，利文森法官與默多克的女婿沒有關(guān)聯(lián)，聚會之后也沒有任何聯(lián)系，而唐寧街10號則聲明，利文森法官在獲得任命前已經(jīng)如實向首相聲明了自己曾參加過這兩次聚會，但是首相認為這不會影響利文森法官和調(diào)查小組的中立性。
中立還要求調(diào)查小組的獨立性，雖然調(diào)查小組是由內(nèi)閣大臣所任命的，但是調(diào)查小組成員基本上來自于政府之外，其成員往往由退休的公務(wù)員、法律界人士和專家學者主持，具有獨立品格的法官往往會成為調(diào)查小組的負責人，因此調(diào)查小組相對獨立于政府之外，其獨立性、公信力和專業(yè)水準，都能得到保障，其所作出的調(diào)查結(jié)果能為公眾所相信。
還原事實與完善制度
公共調(diào)查擔負著還原事實和完善制度，避免慘劇再次發(fā)生的任務(wù)，因此調(diào)查小組的調(diào)查授權(quán)范圍也是一個很重要的方面。調(diào)查授權(quán)范圍不是簡單和隨意制定的，它是內(nèi)閣大臣和調(diào)查組成員以及相關(guān)人士和相關(guān)部門充分協(xié)商后才劃定的。其調(diào)查的范圍是對現(xiàn)有制度的全面檢討和反思，是對相關(guān)人員的全面調(diào)查。越是事前的論證和協(xié)商，越是全面而詳盡的調(diào)查計劃才能使公共調(diào)查發(fā)揮最大的作用。從上文所述的“竊聽門”事件所劃定的調(diào)查授權(quán)范圍不難看出，事件發(fā)生的原因，事件的各個方面的審視和相關(guān)制度的優(yōu)劣考察都該是公共調(diào)查的范圍。
公共調(diào)查的期限沒有固定的標準，因為隨著事態(tài)的發(fā)展和被調(diào)查事件的復(fù)雜程度，在法律規(guī)定的前提下，負責組建調(diào)查小組的大臣有權(quán)調(diào)整授權(quán)范圍，這會延長調(diào)查的期限。耗資巨大的“血腥星期天”的調(diào)查時間是12年，“竊聽門”的調(diào)查時間初步定了12個月。英國很少有短期內(nèi)就有結(jié)果的調(diào)查。因為嚴肅、認真的調(diào)查絕不是在短期限內(nèi)就可以完成的，這是由公共調(diào)查的深度和全面性所決定的。
由于公共調(diào)查對公眾生活和社會的重要意義，其調(diào)查權(quán)力必須得到強有力的保證。2005調(diào)查法賦予了調(diào)查小組強制傳喚證人及時接受調(diào)查和收集證據(jù)的權(quán)力，不配合調(diào)查的證人或者偽造、篡改、毀損證據(jù)的人，將會被高等法院審理并定罪，承擔罰款和一定期限監(jiān)禁的法律責任。
需要指出的是，2005調(diào)查法并沒有將公共事件的調(diào)查權(quán)壟斷在內(nèi)閣大臣手中，民間調(diào)查依然可以自由進行。由于民間調(diào)查往往會受到調(diào)查權(quán)限和調(diào)查費用的限制，使原有的調(diào)查無法繼續(xù)進行或者調(diào)查結(jié)論不夠完善。而公共調(diào)查有公共財政支持，且享有廣泛的調(diào)查權(quán)力，所以2005調(diào)查法專章規(guī)定了其他模式的調(diào)查可以轉(zhuǎn)化為該法下的公共調(diào)查的情況。只要民間調(diào)查所調(diào)查的事項符合2005調(diào)查法第一部分的規(guī)定，內(nèi)閣大臣可以在民間調(diào)查組織同意的情況下將其轉(zhuǎn)化為政府主導的公共調(diào)查。除此之外，專業(yè)、獨立的民間調(diào)查也是受到政府的尊重的，其結(jié)論可以與政府主導的獨立公共調(diào)查結(jié)論一道成為公眾對該事件認識的參照。
所謂公共調(diào)查當然要有公眾的參與和監(jiān)督，根據(jù)該法的規(guī)定，公眾參與的主要方式是在公共調(diào)查期間，參與旁聽調(diào)查聽證，翻閱及獲取調(diào)查小組所掌握的相關(guān)的證據(jù)，但非因法定原因和調(diào)查小組主席同意不得對調(diào)查程序進行錄音錄像。公眾參與和監(jiān)督還體現(xiàn)在調(diào)查結(jié)束后，調(diào)查小組需要向社會公布調(diào)查報告全文，公布調(diào)查的所有記錄和細節(jié)，并在合理期限內(nèi)將調(diào)查報告報送給議會。調(diào)查費用的明細也要向社會公開。調(diào)查報告的內(nèi)容不僅僅要包括調(diào)查小組所確定的事實，還要在授權(quán)范圍內(nèi)給出調(diào)查小組對相關(guān)制度完善的建議，如果調(diào)查小組內(nèi)有不同意見也要如實在調(diào)查報告內(nèi)載明，調(diào)查報告的全文在網(wǎng)絡(luò)上都能自由獲得。調(diào)查結(jié)果也要受到代表民意的議會的監(jiān)督。“血腥星期天”案的第一次調(diào)查結(jié)果就是因為部分內(nèi)容受到質(zhì)疑，議會才在1998年組織了第二次公共調(diào)查。
（作者單位：陜西省西安市中級人民法院）
