[ 高軍 ]——(2012-4-17) / 已閱11523次
限購令的合法性探析
——兼論房?jī)r(jià)調(diào)控中的法治問題
□ 高軍
[摘要] 為扼制高房?jī)r(jià)而采取的調(diào)控措施中，限購令無法律依據(jù)，違反了依法行政原則，由于涉及到公民、房地產(chǎn)企業(yè)的憲法基本權(quán)利，從法律保留的角度，應(yīng)由法律作出限制，作為行政部門的各級(jí)政府無權(quán)限制憲法基本權(quán)利。高房?jī)r(jià)主要是因政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)催生的高地價(jià)、土地供給不足而造成，而限購令卻旨在打擊需求，限購令平添了交易費(fèi)用，干擾了正常的市場(chǎng)運(yùn)作，屬下錯(cuò)了藥方，其手段違反了比例原則。此外，要求開發(fā)商申報(bào)房產(chǎn)銷售價(jià)格、對(duì)商品房預(yù)售款實(shí)行監(jiān)管等行政措施破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，侵犯了企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，有違法治原則。房產(chǎn)價(jià)格真正回歸理性，要求相應(yīng)法律制度必須進(jìn)行變革。
[關(guān)鍵詞] 限購令 房?jī)r(jià)調(diào)控 合法性 法治
2010年是中國樓市的調(diào)控年，從“國十條”到二次調(diào)控的“新國五條”，相關(guān)政策密集出臺(tái)，但在這一年中房?jī)r(jià)不僅沒有降下來，反而顯出不斷上漲的勢(shì)態(tài)。2011年1月26日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議再度推出樓市調(diào)控“新國八條”，與之前眾多的調(diào)控政策一樣，“新國八條”被稱為“史上最嚴(yán)厲房地產(chǎn)調(diào)控政策”。“新國八條”引起廣泛關(guān)注的是其中措辭嚴(yán)厲的限購令。事實(shí)上，限購令并非“新國八條”所首創(chuàng)，此前的“國十條”中即規(guī)定“地方人民政府可根據(jù)實(shí)際情況，采取臨時(shí)性措施，在一定時(shí)期內(nèi)限定購房套數(shù)”。而其后的“新國五條” 一改“國十條”限購的授權(quán)性規(guī)定為強(qiáng)制性規(guī)定，首條即強(qiáng)調(diào)房?jī)r(jià)過高、上漲過快、供應(yīng)緊張的城市，要在一定時(shí)間內(nèi)限定居民家庭購房套數(shù)。限購令的出臺(tái)，使房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)云突變，社會(huì)各界對(duì)該政策褒貶不一，莫衷一是。筆者認(rèn)為，“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”已寫入憲法并被確立為基本的治國方略，房?jī)r(jià)調(diào)控所采取的措施必須符合憲法與法律，作為一種自上而下通過行政手段推行的限制居民購房套數(shù)的限購令，無疑強(qiáng)力干預(yù)了市場(chǎng)，同時(shí)還涉及到對(duì)公民、企業(yè)憲法基本權(quán)利的限制，無法回避其自身合法性的質(zhì)疑。
一、限購令無法律依據(jù)，違反了依法行政原則
“絕對(duì)權(quán)力，絕對(duì)腐敗”是一條為無數(shù)歷史事實(shí)所證明的鐵律。自近代以來，權(quán)力分立、有限政府的憲政理念深入人心，政府的權(quán)力來源于法律的授權(quán)，對(duì)政府而言，“法無明確授權(quán)即無權(quán)”已成為民主法治國家的基本通識(shí)。為實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)與增進(jìn)公共福祉的目的，現(xiàn)代民主法治國家要求一切國家作用應(yīng)具備合法性，這種合法性原則就行政領(lǐng)域而言，即所謂的“依法行政”原則。[1]1依法行政原則的基本涵義是指政府一切行政行為應(yīng)依法而為，受法律的拘束。依法行政強(qiáng)調(diào)的是“法的支配”，主要包括三項(xiàng)要素：（1）法律之法規(guī)創(chuàng)造力。凡規(guī)定有關(guān)人民自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法規(guī)，應(yīng)受法律的支配；（2）法律優(yōu)位。即法律對(duì)于行政權(quán)的優(yōu)越地位，以法律指導(dǎo)行政，行政作用而與法律抵觸者無效；（3）法律保留。一切行政作用雖非必須全部從屬于法律，但基本權(quán)之限制則非以法律制定不可。[2]5以此觀照，限購令并無法律依據(jù)，違反了依法行政原則。
1、限購令不符合法律之法規(guī)創(chuàng)造力的要求。限購令的出臺(tái)，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)并沒有依照《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定的程序召開座談會(huì)、聽證會(huì)，亦未獲得總理簽署的國務(wù)院令，也沒有按該《條例》規(guī)定的程序正式公告，因此不是行政法規(guī)。就各地出臺(tái)的限購令而言，目前不管是直轄市、省會(huì)所在地的城市，還是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)較大的市，都不是由同級(jí)地方人民代表大會(huì)所制定和頒布，因而各地的限購令也不是地方性法規(guī)。限購令所依據(jù)的規(guī)范性文件級(jí)別低，無疑違反了依法行政原則中有關(guān)人民自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法規(guī)，應(yīng)受法律的支配的要求。
2、限購令不符合法律優(yōu)位的要求。《中華人民共和國合同法》第4條規(guī)定，“當(dāng)事人依法享有訂立合同的權(quán)利，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)”。至少從形式上看，樓市限購令違反了《合同法》規(guī)定的契約自由原則。雖然契約自由不是絕對(duì)的自由，在一定的情況下，國家可以干預(yù)市場(chǎng)，干預(yù)契約的訂立。但這只是例外，而且國家的這種干預(yù)必須有強(qiáng)烈的公共利益正當(dāng)性的理由，必須符合法律保留原則，通過法律的形式來進(jìn)行，而且其所采取的手段必須符合比例原則。
3、限購令不符合法律保留的要求。在依法行政原則中，法律保留原則為一個(gè)核心的概念。作為一項(xiàng)基本的憲政常識(shí)：為防止絕對(duì)權(quán)力對(duì)人權(quán)的侵犯，通過憲法——人民與政府之間的契約來確立人民的基本權(quán)利，為防止憲法基本權(quán)利被架空，創(chuàng)造了包括法律保留原則在內(nèi)的憲法保障制度。[3]之所以如此，原因在于：在組織方面，議會(huì)與行政權(quán)相比，處于與人民更接近、更密切的位置，議會(huì)也因而被認(rèn)為比政府具有更強(qiáng)烈、更直接的民主正當(dāng)性基礎(chǔ)；其次，在程序方面，議會(huì)議事遵守公開、直接、言辭辯論與多數(shù)決原則，這些議會(huì)原則不僅可使議會(huì)的少數(shù)黨與利益被涉及的社會(huì)大眾得以有機(jī)會(huì)影響議會(huì)決定的作成，也可以凸顯重要爭(zhēng)點(diǎn)，確保分歧、沖突的不同利益獲得適當(dāng)?shù)钠胶�，其繁瑣的議事程序也有助于所作成決定之實(shí)質(zhì)正確性的提升。與其相比，行政決定程序因其講究或兼顧效率與機(jī)動(dòng)的特性，而較難達(dá)到相同的效果。[4]132要求一切對(duì)公民基本權(quán)利的限制都必須通過法律的方式進(jìn)行被稱為“全部保留”說，但事實(shí)上這難以做到�！爸匾马�(xiàng)保留說”（“重大性理論”）則認(rèn)為國家對(duì)人民的自由及權(quán)利予以限制，必須通過法律方式進(jìn)行。但法律不能事無鉅細(xì)靡遺，一律加以規(guī)定，其中屬細(xì)節(jié)性、技術(shù)性的事項(xiàng)，法律得以明確性的授權(quán)予主管機(jī)關(guān)以命令規(guī)定之。[5]142很明顯，限購令涉及對(duì)購房者交易權(quán)、居住權(quán)、平等權(quán)（以戶籍為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)）以及對(duì)房產(chǎn)開發(fā)商經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制，而以上權(quán)利屬于憲法性基本權(quán)利，根據(jù)法律保留的原則，必須通過全國人大至少也要通過全國人大常委會(huì)頒布的法律來進(jìn)行，由于并非細(xì)節(jié)性、技術(shù)性的事項(xiàng)，即使授權(quán)立法亦無權(quán)對(duì)之創(chuàng)制規(guī)范。
二、限購令所采取的手段有違比例原則
所謂比例原則，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，保持二者處于適當(dāng)?shù)谋壤�。[6]42亦即，比例原則是以“方法”與“目的”的關(guān)聯(lián)性切入，檢視國家行為的合憲性，避免人民自由與權(quán)利遭受過度侵害。具體包括：（1）妥當(dāng)性原則。指行政機(jī)關(guān)所采取的限制手段須適當(dāng)及有助于所追求目標(biāo)之達(dá)成，如果經(jīng)由一措施或手段之幫助，使得或幫助所欲達(dá)成的成果或目的達(dá)成，那么這一措施或手段相對(duì)于該目的或成果即為妥當(dāng)。（2）必要性原則。一個(gè)合妥當(dāng)性的手段尚必須合乎必要性，可稱為最少侵害原則。即行為不超越實(shí)現(xiàn)目的的必要程度，在達(dá)成目的有多種手段時(shí)，須采取侵害人民權(quán)益最小的手段。（3）衡平性原則（狹義比例原則）。指對(duì)于基本權(quán)侵害程度與所欲達(dá)成的目的，須處于一種合理且適度的關(guān)系，采取的方法與所造成的損害不得與所欲達(dá)成的目的利益顯失均衡。[7]225以此檢視，限購令顯然有違比例原則。
首先，限購令所采取的手段并不妥當(dāng)。眾所周知，與依賴于政府指令的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不同，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最大的特點(diǎn)就是政企分開，自由貿(mào)易，自由競(jìng)爭(zhēng)。限購令通過行政手段強(qiáng)力干預(yù)市場(chǎng)，以行政命令的形式制定交易指標(biāo)，限制市場(chǎng)平等主體之間的民事交易，甚至強(qiáng)行叫停民事主體之間的合同交易，有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，有公權(quán)侵犯私權(quán)之嫌。事實(shí)上，公權(quán)力的介入，由于沒有法律明確的規(guī)范，必將導(dǎo)致房產(chǎn)市場(chǎng)利益機(jī)制更加混亂。此外，限購令還平添了交易費(fèi)用，因?yàn)檎鐒e誰有錢買房簡(jiǎn)單，但甄別誰有資格買房卻極為復(fù)雜，單是對(duì)限購令中的“家庭”這一概念的理解上，就足以引發(fā)混亂。事實(shí)上，強(qiáng)制推行這種很難具有操作性的限購令，將不可避免地催生假離婚、借用甚至租用他人身份證購房等道德風(fēng)險(xiǎn)。由于限購令在執(zhí)行過程中不可能完全一刀切，勢(shì)必會(huì)附加諸多豁免條款，這些豁免條款可能將難免成為弄權(quán)腐敗的溫床。
其次，限購令的實(shí)施并非必要。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)簡(jiǎn)單常識(shí)，價(jià)格是由市場(chǎng)供求關(guān)系決定的，房產(chǎn)價(jià)格上漲，是供求關(guān)系出了問題，高房?jī)r(jià)不過是高需求和低供給的表現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，政府應(yīng)當(dāng)增加供給，而不是簡(jiǎn)單地趕走顧客不讓顧客購買。事實(shí)上，限購令僅僅是暫時(shí)壓抑了需要，在短期內(nèi)會(huì)有打壓房?jī)r(jià)的作用，它同時(shí)一方面將直接促進(jìn)房租上漲，另一方面也會(huì)打壓房地產(chǎn)的開發(fā)，減少房子的供應(yīng)量，供給減少，競(jìng)爭(zhēng)弱化，中長(zhǎng)期只會(huì)進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)。限購令僅僅是臨時(shí)性的行政手段，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化，過段時(shí)間可能為了刺激房地產(chǎn)的發(fā)展，限售將會(huì)放松，房?jī)r(jià)又繼續(xù)進(jìn)入上漲的路徑，從而產(chǎn)生 “漲價(jià)—限售—供應(yīng)減少—放松—繼續(xù)漲價(jià)”的惡性循環(huán)。必要性原則要求在采取的措施所保護(hù)的法益與所侵犯的法益之間進(jìn)行權(quán)衡，在有其他侵害更小的手段時(shí)，不得采取損害大的手段。因此，真正想使房?jī)r(jià)下降，就應(yīng)當(dāng)采取增加市場(chǎng)供應(yīng)等經(jīng)濟(jì)手段來抑制樓市泡沫，而不是簡(jiǎn)單化的不讓人購買。在不得已的情況下才能使用行政手段，但這涉及對(duì)公民權(quán)利的限制，要保證程序正義，需經(jīng)全國人大或人大常委會(huì)討論并通過法律的形式來規(guī)范。
第三，限購令的實(shí)施不符合衡平性原則。商品房是商品中的一種，政府有什么資格和理由去限制人們購買呢？限購令無疑侵犯了房地產(chǎn)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)以及購房者的自主交易權(quán)，一刀切的方式難免打擊了真正需求者。另外，由于這種限制是通過戶籍、是否在本地交納社會(huì)保險(xiǎn)、已購買的套數(shù)等為限制條件，這種政策取向加劇了附著在戶籍制度上的不合理性和歧視性，侵犯了公民憲法上的平等權(quán)。更危險(xiǎn)的是，這種簡(jiǎn)單化的直接硬性扭曲需求的行為沿襲的是過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維，突破了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府權(quán)力作用的邊界，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完全背道而馳。正如社會(huì)學(xué)家孫立平教授所言，中國的問題在于政府干涉和管理過多，但是現(xiàn)在政府卻用加強(qiáng)社會(huì)管理的辦法來解決社會(huì)問題，這實(shí)際上是走進(jìn)了一個(gè)死胡同。
三、房?jī)r(jià)調(diào)控中其他一些做法有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治原則
限購令是政府干預(yù)微觀房產(chǎn)市場(chǎng)的典型，除此之外各地方政府還進(jìn)行了諸種“創(chuàng)新”。主要包括：
1、出臺(tái)房產(chǎn)銷售價(jià)格申報(bào)制度。例如，南京出臺(tái)調(diào)控房?jī)r(jià)新招，要求開發(fā)商申報(bào)銷售房產(chǎn)的價(jià)格，申報(bào)銷售價(jià)格在三個(gè)月內(nèi)不許上調(diào)，三個(gè)月后若上調(diào)必須重新申報(bào)。
2、出臺(tái)商品房預(yù)售款監(jiān)管辦法。緊隨限購令之后，浙江，北京兩地又出臺(tái)了商品房預(yù)售款監(jiān)管辦法。2010年9月30日，《浙江省商品房預(yù)售資金監(jiān)管暫行辦法》公布，規(guī)定從11月1日起對(duì)商品房預(yù)售資金進(jìn)行全面監(jiān)管。同年10月25日，北京出臺(tái)《商品房預(yù)售資金監(jiān)督管理暫行辦法》，明確規(guī)定商品房預(yù)售資金應(yīng)當(dāng)全部存入商品房預(yù)售資金監(jiān)管專用賬戶，保證預(yù)售資金優(yōu)先用于工程建設(shè)，嚴(yán)禁房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)直接收存商品房預(yù)售資金。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，其前提在于必須首先確立國家與社會(huì)、政府權(quán)力與企業(yè)、公民權(quán)利的邊界�，F(xiàn)代法治型市場(chǎng)一方面要求行政不得過度介入具體的市場(chǎng)資源配置，另一方面又要求政府為市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)提供規(guī)制治理。要求房產(chǎn)銷售價(jià)格申報(bào)、對(duì)商品房預(yù)售款實(shí)行監(jiān)管，這實(shí)際上破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，對(duì)企業(yè)內(nèi)部管理進(jìn)行干涉無疑侵犯了企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，超越了政府權(quán)力的邊界。事實(shí)上，政府不可能管理好這件事情，也完全沒有必要管這么細(xì)，與限購令政策一樣這兩種做法同樣亦違反了依法行政原則與比例原則。在企業(yè)經(jīng)營(yíng)自由被干預(yù)的情況下，企業(yè)的活力和創(chuàng)新能力受到限制，這將會(huì)從根本上影響我國經(jīng)濟(jì)活力的煥發(fā)，從中我們也可以看到政府權(quán)力無限擴(kuò)張的傾向，我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不無倒退的危險(xiǎn)。
四、房?jī)r(jià)調(diào)控需要法律制度的變革
限購令、房產(chǎn)銷售價(jià)格申報(bào)、商品房預(yù)售款監(jiān)管等房產(chǎn)調(diào)控行政手段，違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同時(shí)也違反了法治原則，政府權(quán)力的過度擴(kuò)張，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治建設(shè)造成了傷害。事實(shí)上，我國房?jī)r(jià)問題的根源是憲政問題，調(diào)控房?jī)r(jià)必須回歸憲政思維，選擇法治的路徑，通過法律來進(jìn)行，惟如此才能從根本上解決問題。
中國房地產(chǎn)市場(chǎng)的問題在于市場(chǎng)制度不完善，根源則在于政府對(duì)土地一級(jí)交易市場(chǎng)的壟斷。從土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓到建房預(yù)售的審批，幾乎每一個(gè)環(huán)節(jié)都滲透著行政權(quán)力的利益均沾，地方政府從房地產(chǎn)開發(fā)中所獲的稅費(fèi)甚多，因此地方政府有強(qiáng)烈的追求土地收入最大化的沖動(dòng)。由于地方政府過度依賴“土地財(cái)政”的局面已經(jīng)形成，房?jī)r(jià)如果崩潰將嚴(yán)重影響地方政府財(cái)政收入，因此地方政府的利益與房產(chǎn)商的利益已捆綁在了一起。但對(duì)中央政府而言，過高的房?jī)r(jià)將直接危及整個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，嚴(yán)重影響民生，造成社會(huì)穩(wěn)定甚至產(chǎn)生執(zhí)政合法性危機(jī)等問題，因此無論是在主觀還是客觀上，中央政府希望房?jī)r(jià)下降，最好能下降到一個(gè)中央與地方政府、民眾的預(yù)期都能接受的平衡點(diǎn)。
但迄今為止，無論是中央政府還是地方政府，房地產(chǎn)調(diào)控政策卻一直在批判開發(fā)商與打擊投機(jī)炒房之間打轉(zhuǎn)，房地產(chǎn)行業(yè)總是在道德原罪論與投機(jī)有罪論中間徘徊。結(jié)果是房?jī)r(jià)沒有下降，社會(huì)不公上升，市場(chǎng)體制沒有變得更加完善，投資行為反而成為制裁對(duì)象。[8]自2005年以來，房?jī)r(jià)已調(diào)控了多次，但三番五次出臺(tái)的調(diào)控政策，無論是提高首付、征收交易稅、征收土地增值稅還是限購令，一系列措施無一不是打擊“剛需”，都是短期行為，大多是違逆經(jīng)濟(jì)規(guī)律而行事的。與任何商品的價(jià)格一樣，房?jī)r(jià)是果不是因，通過打壓和抑制需求或者增加交易成本等方式入手降房?jī)r(jià)，實(shí)是本末倒置之舉。房?jī)r(jià)調(diào)控是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它依賴于深層次的法律變革。
1、改革財(cái)政體制
目前，地方政府依靠土地獲利，已經(jīng)與房產(chǎn)商利益聯(lián)系在一起，寄希望于地方政府主動(dòng)采取措施降低房?jī)r(jià)，違反了“經(jīng)濟(jì)人”的理性，注定無法實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，目前地方政府多數(shù)是在高負(fù)債運(yùn)行，而土地收入又占了地方財(cái)政收入的30-40%甚至更高，無論是中央政府還是地方政府又如何敢動(dòng)真格打壓房?jī)r(jià)呢？如果房?jī)r(jià)暴跌，出現(xiàn)銀行危機(jī)、地方政府財(cái)務(wù)危機(jī)怎么辦？由于投鼠忌器，因此調(diào)控房?jī)r(jià)也只能以打擊炒房投機(jī)與開發(fā)商原罪為靶子，采取限購令、房產(chǎn)銷售價(jià)格申報(bào)、商品房預(yù)售款監(jiān)管這一類違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、治表不治理的方式。因此，不解決土地財(cái)政和目前政府壟斷的土地供應(yīng)制度，政府不以身垂范主動(dòng)退出房地產(chǎn)利益鏈，那么地方性權(quán)力尋租將不可能徹底遏制，房?jī)r(jià)問題也不可能真正地得以解決。
因此，房?jī)r(jià)調(diào)控有效實(shí)現(xiàn)的前提在于必須改革財(cái)政體制，為地方政府開辟新的穩(wěn)定的財(cái)源，使地方政府盡快擺脫過度依賴“土地財(cái)政”的狀況。相應(yīng)的對(duì)策有二：一為央地之間分稅實(shí)現(xiàn)法治化�！柏�(cái)政決定庶政”，中央與地方稅權(quán)分配是一個(gè)國家最重要的事項(xiàng)，在民主法治國家大都通過憲法至少也通過法律來決定。我國分稅制的出臺(tái)未經(jīng)過央地之間充分的搏弈，是國務(wù)院通過一紙通令的形式推行的，實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多問題。當(dāng)前，必須重新審視分稅制所存在的中央分配過多對(duì)地方剝奪過甚的缺陷，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，通過法律來確定中央與地方稅收分配比例以及規(guī)范中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；二為征收房產(chǎn)稅。但征稅涉及對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)的侵犯，茲事體大，必須遵循“稅收法定”的原則，通過全國人大立法的方式來進(jìn)行，而且其性質(zhì)應(yīng)確定為地方稅，房產(chǎn)稅的用途必須明確、公開、透明，納稅人有權(quán)對(duì)之予以監(jiān)督。
2、回歸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府的本位
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提與關(guān)鍵在于政府必須進(jìn)行科學(xué)的定位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)奉行“稅收國家”體制，政府地位必須中立，政府的功能在于通過征稅獲得財(cái)政收入，利用所征的稅款為社會(huì)提供包括法規(guī)供給、公正執(zhí)法與司法等內(nèi)容在內(nèi)的公共物品與公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)行為則由市場(chǎng)通過交易來進(jìn)行，原則上政府不參與經(jīng)濟(jì)、不干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)。因?yàn)檎鳛槭袌?chǎng)規(guī)則的制定者，以及同時(shí)擁有以暴力作為后盾的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，如果自身從事經(jīng)營(yíng)，勢(shì)必造成市場(chǎng)扭曲和壟斷，對(duì)公正執(zhí)行法律規(guī)則造成破壞。[9]但是，長(zhǎng)期以來，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余影響一直未能徹底清除，我國各級(jí)政府與企業(yè)、與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之間存在著剪不斷、理不清的關(guān)系。前已述及，當(dāng)前我國高房?jī)r(jià)的直接原因在于高地價(jià)，根源即在于地方政府過于依賴“土地財(cái)政”，與房地產(chǎn)市場(chǎng)之間處于一榮俱榮、一損俱損，利益攸關(guān)的聯(lián)系。政府在房?jī)r(jià)調(diào)控中，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，在政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的情況下，各級(jí)政府不愿意觸及根本，不愿意放棄既得利益。其實(shí)，從供求關(guān)系入手，把房?jī)r(jià)降下來的方式理論上很淺顯，建立自由的土地買賣市場(chǎng)，讓集體用地參與進(jìn)來，鼓勵(lì)自建房、允許小產(chǎn)權(quán)房、農(nóng)民自建房上市交易，通過法律來實(shí)現(xiàn)各種類型住房權(quán)利的平等。[10]但是，這涉及到土地制度的變革，以及深層次的利益調(diào)整，從現(xiàn)行土地制度格局中獲利的是政府，在沒有強(qiáng)大的壓力面前，作為既得利益者的政府又怎么會(huì)主動(dòng)成為改革的倡導(dǎo)者？因此，執(zhí)政黨、中央政府必須有壯士斷腕的勇氣，堅(jiān)決推進(jìn)深層次的體制改革，逐步從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，恢復(fù)政府本應(yīng)具有的中立地位。就政府與房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，應(yīng)打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，放松管制，逐步退出微觀房地產(chǎn)市場(chǎng)，進(jìn)一步推進(jìn)房地產(chǎn)的市場(chǎng)化與法治化。但是，令人擔(dān)憂的是，當(dāng)前國內(nèi)一些地方重新出現(xiàn)了單位自建房分配給職工的現(xiàn)象，由于中央政府將遏制房?jī)r(jià)與維護(hù)穩(wěn)定等量齊觀，將保障房建設(shè)列為官員考核的硬性指標(biāo)，在此強(qiáng)大的壓力下，地方政府對(duì)一些單位“自生自發(fā)”的解決本單位職工住房難的做法至少采取的是默認(rèn)的態(tài)度。其實(shí)這是典型的“病急亂投醫(yī)”、“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的做法，不但嚴(yán)重傷害了市場(chǎng)，而且還傷害了社會(huì)的公平正義。事實(shí)上，改革開放三十余年，是一個(gè)從“身份到契約”，逐漸打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“單位社會(huì)”的束縛，使個(gè)人、整個(gè)社會(huì)釋放出極大的潛能的過程，但目前似乎又有重新回歸計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、身份制、“單位社會(huì)”的危險(xiǎn)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)倒退的一個(gè)危險(xiǎn)信號(hào)。
3、改善投資環(huán)境
近年來，我國稅收每年處于不斷增長(zhǎng)的勢(shì)頭，有些年度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)年的財(cái)政收入預(yù)算。對(duì)此，財(cái)稅部門一向是作為工作成績(jī)而宣傳的，但從憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，其實(shí)這并不是一件值得慶祝的事，這說明了我們的稅收制度存在著問題，企業(yè)與公眾稅收負(fù)擔(dān)過重，民間經(jīng)濟(jì)活力受到壓制。近年來，很多在業(yè)內(nèi)赫赫有名的民營(yíng)家電企業(yè)、服裝企業(yè)紛紛進(jìn)軍房地產(chǎn)市場(chǎng)，這固然是因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場(chǎng)利潤(rùn)頗豐，但更是因?yàn)槠浔拘懈?jìng)爭(zhēng)慘烈，利潤(rùn)畸低，而那些利潤(rùn)豐厚的市場(chǎng)膏腴之地，幾乎全部被壟斷國企占領(lǐng)。房?jī)r(jià)高昂，樓市投資（投機(jī)）旺盛，原因在于富裕起來的人們手里有點(diǎn)錢，但除了投資樓市似乎沒有其他更好的去處。[11]股市自不必說，面對(duì)每年10%甚至更高的實(shí)際通貨膨脹率，把錢存進(jìn)銀行實(shí)際上是“負(fù)利率”，為了讓手里的錢保值、升值，人們的首選似乎只有買房子。因此，當(dāng)民間資本受到擠壓，無處安身，蜂擁進(jìn)入樓市便成為無奈而必然的選擇（事實(shí)上，近年來出現(xiàn)的炒作大蒜、綠豆、生姜、蘋果等農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)象，同樣也是民間資本投資渠道過少而造成的）。因此，進(jìn)一步開放市場(chǎng)，打破行業(yè)壟斷，降低準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，降低企業(yè)稅負(fù)，完善股市機(jī)制，改善投資環(huán)境，發(fā)揮市場(chǎng)這只“看不見的手”的作用，這才是打擊炒房的釜底抽薪之策。
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