[ 董禮潔 ]——(2012-2-9) / 已閱23953次
董禮潔 法學(xué)博士
關(guān)鍵詞: 狄龍規(guī)則/地方自治/中央與地方
內(nèi)容提要: 狄龍規(guī)則是美國處理州和地方關(guān)系的重要原則。它認(rèn)為城市是州立法機(jī)關(guān)的創(chuàng)造物，州立法機(jī)關(guān)對其組織和結(jié)構(gòu)具有絕對的控制力。狄龍規(guī)則自誕生以來就不斷受到各種沖擊。二戰(zhàn)后，美國各州相繼確立了地方自治制度，地方相對于州而言取得了較大的自治權(quán)。與此同時(shí)，美國聯(lián)邦政府卻開始通過經(jīng)濟(jì)滲透逐步介入地方事務(wù)，城市逐漸陷入聯(lián)邦的控制。狄龍規(guī)則的變遷體現(xiàn)了權(quán)力制衡，地方政府在擺脫州權(quán)控制的同時(shí)又受到了聯(lián)邦權(quán)力制約。
談起美國的政治制度，人們最耳熟能詳?shù)木褪敲绹穆?lián)邦制政治體制以及美國法院的司法審查權(quán)。實(shí)際上，美國不僅僅存在聯(lián)邦政治體制，也存在單一制的因素。這種因素就存在于州與地方政府的關(guān)系之中。[1]由于美國各州的不同情況，美國的地方政府大致有五種基本類型，其中一般地方政府有三類，即縣政府、縣域內(nèi)的市政府和鎮(zhèn)政府；另外兩類為特別設(shè)立的政府，即學(xué)區(qū) (School District) 政府和專區(qū)(Special District) 政府。地方政府與州的關(guān)系歷來是爭論的焦點(diǎn)，美國各級法院在解決這個(gè)問題上起了重要的作用，形成了一系列的判決和規(guī)則。其中，狄龍規(guī)則無疑是最重要的一個(gè)。本文擬從狄龍規(guī)則入手，通過整理美國法院的判決，梳理美國一般地方政府與州政府以及聯(lián)邦政府的關(guān)系，尋找其發(fā)展脈絡(luò)，也為解決中國相關(guān)的問題提供借鑒。
一、狄龍規(guī)則誕生的背景和主要內(nèi)容
狄龍規(guī)則（Dillon(s Rule）是美國愛荷華州最高法院狄龍法官在1886年的兩個(gè)案例中提出的，隨后，狄龍法官又發(fā)表了一篇論文進(jìn)一步闡述自己的觀點(diǎn)。后人將其歸納為狄龍規(guī)則。它的誕生與當(dāng)時(shí)的社會背景有密切的關(guān)系。
（一）狄龍規(guī)則誕生的背景
19世紀(jì)后期，美國正處于城市化鼎盛時(shí)期，然而，當(dāng)時(shí)的美國城市受其歷史的影響具有鮮明的特征——城市主要是作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體而存在而非政治實(shí)體。殖民地的這些城市幾乎清一色的都是以經(jīng)濟(jì)活動為主，而非政治中心或政治中心乃至宗教中心。 [2]美國殖民地時(shí)期和建國早期的城市更像是一個(gè)企業(yè)，而不一個(gè)地方政府。當(dāng)時(shí)，城市被認(rèn)為是一個(gè)由當(dāng)?shù)鼐用窆餐Y(jié)合成立的法人組織，這個(gè)組織的成立必須經(jīng)過一定的程序，如特許狀或者議會專門的法案等，城市一旦成立就可以根據(jù)其成立的依據(jù)為了城市居民提供服務(wù)，同時(shí)，城市本身也可以為了這個(gè)目的而親自從事一定的活動，包括商業(yè)活動。每一個(gè)城鎮(zhèn)的利益集團(tuán)都要試圖與另一個(gè)城市的同類集團(tuán)相競爭。 [3]因此，城市的經(jīng)濟(jì)職能非常廣泛，公共管理職能則相對弱化。同樣地，作為履行公共職能必要基礎(chǔ)的城市政府的預(yù)算受到很大限制，大型公共項(xiàng)目只能通過向直接受益者征稅來資助，政府的再分配職能被最小化。 [4]
1862年，聯(lián)邦國會通過《太平洋鐵路法案》，一方面開啟了橫貫大陸鐵路建設(shè)的時(shí)代；另一方面又進(jìn)一步激化了城市之間的競爭。根據(jù)《太平洋鐵路法案》，鐵路公司不但可以無償獲得各種鐵路用地，更重要的是，每修筑1英里鐵路，就可得到沿線兩側(cè)各5個(gè)以間隔方式劃分的地塊。這些地塊可由鐵路公司自行處置。 [5]與直接向移民出售土地相比，鐵路公司促成其土地增值的更有效的做法是：鐵路公司專設(shè)一些城鎮(zhèn)開發(fā)公司，自行設(shè)計(jì)與創(chuàng)建城鎮(zhèn)，從而形成別具一格的鐵路城鎮(zhèn)。鐵路公司在創(chuàng)建城鎮(zhèn)的過程中，一般均排擠沿線已有的城鎮(zhèn)。但是，鐵路公司也不能不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的實(shí)際，無視已有城鎮(zhèn)而一律設(shè)置新的城鎮(zhèn)。事實(shí)上，它們在很大程度上也有賴于已有城鎮(zhèn)的合作；從已有城鎮(zhèn)的角度講，它們無一例外地需要鐵路途經(jīng)自己的城鎮(zhèn)，以免因交通不便而被淘汰的厄運(yùn)。 [6]城市政府將依托鐵路的競爭愈演愈烈。為了平衡全州的整體發(fā)展需要，州政府的介入引發(fā)了城市與州之間對于管理權(quán)的爭議，也導(dǎo)致了狄龍規(guī)則的誕生。
（二）狄龍規(guī)則的主要內(nèi)容
狄龍規(guī)則的內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：一是城市的法律地位，即城市是公法人還是私法人，城市對其領(lǐng)域內(nèi)的財(cái)產(chǎn)享有何種權(quán)利，是所有權(quán)還是管轄權(quán)？二是城市可以行使的權(quán)力。具體而言，依據(jù)狄龍規(guī)則，城市是州立法機(jī)關(guān)所創(chuàng)造的，并從它那里獲得權(quán)力。州立法機(jī)關(guān)創(chuàng)造了城市，也可以毀滅城市，當(dāng)然可以刪減和控制城市的權(quán)力。除非有憲法上的限制，否則，即使立法機(jī)關(guān)通過一個(gè)法案決定取消州內(nèi)所有的城市法人，這些城市法人也不能制止。城市法人成立后獲得的財(cái)產(chǎn)將受到與私有財(cái)產(chǎn)一樣的保護(hù)。但是，公共街道不屬于這種性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)。城市只是作為一個(gè)公共管理者對這些財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理，在其之上，立法機(jī)構(gòu)代表公眾對這些財(cái)產(chǎn)的用途享有無限制的控制權(quán)。作為公共管理者，城市可以行使以下三項(xiàng)權(quán)力：
第一，州明確授予的權(quán)力；
第二，明示權(quán)力必定暗含或必定附帶的權(quán)力；
第三，對于城市法人申明的目標(biāo)或意圖是絕對必要的——不是便利、而是必不可少的權(quán)力。此外，如果對一項(xiàng)權(quán)力是否存在產(chǎn)生懷疑，則由法院按照對地方政府不利的立場加以解釋。狄龍規(guī)則也被概括為“城市是州的創(chuàng)造物”理論。 [7]
狄龍規(guī)則認(rèn)為，城市相對于州而言并不是一個(gè)私人，因此，它不能享有個(gè)人或者企業(yè)等私人所能享有的憲法或者普通法上抵抗州政府的權(quán)利；進(jìn)而，他又將城市等地方政府置于州立法機(jī)關(guān)的絕對控制下，體現(xiàn)了一種州絕對控制權(quán)的思想，州立法機(jī)關(guān)可以決定城市的存亡，地方政府的權(quán)力來自于州立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，州立法機(jī)關(guān)有權(quán)任意改變自己的授權(quán)，減少、限制甚至收回授予城市的權(quán)力，從這個(gè)意義上而言，城市對于州不具有任何獨(dú)立性。 [8]
二、孕育狄龍規(guī)則的兩個(gè)案例
美國的法律規(guī)則都是通過判例體現(xiàn)的，狄龍規(guī)則也不例外。孕育狄龍規(guī)則的兩個(gè)案例的案情各不相同，而且，在這兩個(gè)案例中，城市的地位也有著微妙的差別，詳細(xì)分這兩個(gè)案例的細(xì)節(jié)會使我們對于狄龍規(guī)則乃至美國的法律體制有更為深刻的了解。
（一）克林頓市訴希德高速公路及密蘇里河鐵路公司案 [9]
這起案件的原告克林頓市是依據(jù)1857年1月26日通過的大議會法案而成立的城市法人，根據(jù)法人組織法授予城市的權(quán)力，城市有權(quán)對城市的街道和高速公路進(jìn)行管理的權(quán)利。1859年，市議會通過一項(xiàng)法令禁止任何“鐵路公司在城市范圍內(nèi)占用街道建造鐵路，以及以與此相關(guān)的目的占用城市街道”，并且明確注明“此后，不得許可鐵路公司在城市的小路、街道和大街上建造鐵路；任何鐵路公司如果經(jīng)過城市的小路、街道和大街，都必須提供、建設(shè)和維護(hù)由市議會決定的橋墩、大橋及其他用于通行的設(shè)施”。
而被告希德高速公路及密蘇里河鐵路公司的成立則比較復(fù)雜。被告是在1859年根據(jù)一般法人組織法成立的，目的是為了在希德高速公路網(wǎng)附近建造向西穿過整個(gè)州至密蘇里河的鐵路。但是，這條鐵路并沒有開工。到1860年，大議會決定被告停止修建上述鐵路，改為修建一條連通里昂市與克林頓市的鐵路，并且借助克林頓市的鐵路與鐵路網(wǎng)相連。但是，此時(shí)，被告的設(shè)立章程并沒有修改。直到1867年6月，被告的設(shè)立章程才進(jìn)行相應(yīng)的修改。
1864年，該鐵路公司向克林頓市提出申請，要求在克林頓市內(nèi)建造鐵路，但是，未得到許可。同年，區(qū)法院也發(fā)出禁止令禁止鐵路公司占用克林頓市的土地。鐵路公司不服，并于1868年上訴至愛荷華州最高法院。
在判決中，狄龍法官首先指明了案件使用的法律依據(jù)，主要有三項(xiàng)法案：一是1853年州議會通過的“授予鐵路公司通行權(quán)的法案”；二是原告設(shè)立的依據(jù)；三是1860年州議會通過的法案，該法案規(guī)定：“建造一條起點(diǎn)為里昂市珍珠街的鐵路，并且這條鐵路在克林頓市內(nèi)與芝加哥、愛荷華州和內(nèi)布拉斯加州的鐵路相連通�！彪S后，狄龍法官指出，根據(jù)1853年的“授予鐵路公司通行權(quán)的法案”，城市的街道不是城市法人的私人財(cái)產(chǎn)，城市對于其街道的利益是公共的，并在立法機(jī)關(guān)的絕對控制下。城市法人從立法機(jī)關(guān)那里誕生，并且從立法機(jī)關(guān)那里獲得權(quán)力。它給與城市生命，沒有它，城市無法生存。既然是立法機(jī)關(guān)創(chuàng)造的，它也可以撤銷城市。如果它可以撤銷城市，當(dāng)然也可以刪減和控制城市的權(quán)力。除非有憲法上的限制，否則，即使立法機(jī)關(guān)通過一個(gè)法案決定取消州內(nèi)所有的城市法人，這些城市法人也不能制止。于是，法院判決克林頓市敗訴。
（二）馬里亞姆訴穆迪執(zhí)行官案 [10]
在克林頓市案發(fā)生的同一年，狄龍法官又在另一起案件中表達(dá)了其對于城市地位的觀點(diǎn)，這就是馬里亞姆訴穆迪執(zhí)行官案。原告是K市的公民，而被告則是K市的執(zhí)行官。K市成立于1848年，根據(jù)其憲章，它有權(quán)征收普通稅和特別稅。普通稅是每年收取的財(cái)產(chǎn)稅，如果財(cái)產(chǎn)所有不支付普通稅時(shí)，城市有權(quán)按照一定的法律程序?qū)ω?cái)產(chǎn)進(jìn)行強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓。1857年9月23日，K市決定征收一項(xiàng)特別稅，用于鋪設(shè)B大街。1860年2月29日，原告因?yàn)闆]有繳納該項(xiàng)特別稅稅金而被強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓其土地，原告不服，向法院提起訴訟要求確認(rèn)強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓無效。
從本案的情況看，狄龍法官認(rèn)為，首先，本案中的稅屬于特別稅，特別稅不同于普通稅，憲章只規(guī)定可以通過強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓的方式收取普通稅，而不包括特別稅。其次，對于特別稅的收取，憲章只規(guī)定城市有權(quán)征收特別稅，而并沒有明確授權(quán)城市可以強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓納稅人的財(cái)產(chǎn)。第三，狄龍法官認(rèn)為強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓也不是征收稅金這一明示權(quán)力所必然附帶或者暗含的權(quán)力，稅金不一定要通過強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓的方式征收。最后，他認(rèn)為這項(xiàng)權(quán)力的存在值得懷疑，因此，應(yīng)當(dāng)由法院根據(jù)與城市相反的立場進(jìn)行解釋。
由此，狄龍法官得出結(jié)論，城市法人能夠擁有和行使以下三項(xiàng)權(quán)力：第一，州明文授予的；第二，明示權(quán)力必定暗含或必定附帶的；第三，對于城市法人申明的目標(biāo)或意圖是絕對必要的——不是便利、而是必不可少的。此外，如果對一項(xiàng)權(quán)力是否存在產(chǎn)生懷疑，則由法院按照與地方政府相反的立場加以解釋。
上述兩個(gè)判例構(gòu)成了狄龍規(guī)則的主要內(nèi)容。狄龍規(guī)則誕生以后，各州紛紛將其認(rèn)定為處理州與城市關(guān)系的基本原則。美國聯(lián)邦最高法院也在1907年的亨特訴匹茲堡市案中采用了這一規(guī)則， [11]認(rèn)為城市與州之間并沒有合同關(guān)系，城市與城市居民之間也沒有合同關(guān)系。城市是州的政治性分支，州創(chuàng)造城市是為了便于行使一些管理職能，并且把這些職能授權(quán)給城市行使。為了合理和有效地行使這些職能，城市有權(quán)獲得、持有和管理動產(chǎn)和不動產(chǎn)。這些所授予的權(quán)力的數(shù)量、性質(zhì)和期間以及領(lǐng)土范圍，應(yīng)當(dāng)根據(jù)州的自由裁量權(quán)來確定。不僅是它們的憲章，而且包括任何授予其管理權(quán)的法律、或者為了公共目的而授予其的財(cái)產(chǎn)、免予征稅的權(quán)利都可以由州根據(jù)自己的意愿修改、收回或者自己持有或者轉(zhuǎn)手其他機(jī)構(gòu)而不給與任何補(bǔ)償，州也可以決定擴(kuò)張或者縮小城市的土地領(lǐng)域，將城市的一部分或者全部與其它城市進(jìn)行合并，廢除其憲章或者消滅城市。無論這些行為是否征得城市居民的同意，甚至違反他們的意愿，州都可以決定這么做。州立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)州的憲法行使這種無限制的最高權(quán)力，并不受聯(lián)邦憲法規(guī)定的限制。雖然，城市的居民和財(cái)產(chǎn)所有者會因此而遭受一些不便和因?yàn)樨?fù)擔(dān)增加而導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)減少等，但是，他們沒有權(quán)利要求保持原來的城市及其權(quán)力，聯(lián)邦憲法不對這些損害提供保護(hù)。這種權(quán)力歸屬于州。
三、狄龍規(guī)則的發(fā)展——面對新的挑戰(zhàn)
在當(dāng)時(shí)的政治和歷史背景下，狄龍規(guī)則將城市等地方政府置于州立法機(jī)關(guān)的絕對控制下，否認(rèn)地方政府自治權(quán)力的法律基礎(chǔ)。這與美國強(qiáng)調(diào)分權(quán)、自治的傳統(tǒng)產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖突。因此，支持地方自治的人們開始了對狄龍規(guī)則進(jìn)行反擊。 [12]雖然，這些反對者們并沒有徹底推翻狄龍規(guī)則，但是，他們的反對意見對狄龍規(guī)則后來的走向發(fā)生了巨大的影響。特別是在進(jìn)步黨人的推動下，地方自治制度的普遍確立，使得狄龍規(guī)則發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變。 [13]進(jìn)步黨人的改革運(yùn)動因?yàn)榈诙问澜绱髴?zhàn)的爆發(fā)而暫歇，但是，這次改革運(yùn)動的成果被保留了下來，二戰(zhàn)以后，美國各州紛紛修改憲法或者制定法律將地方自治條款吸納進(jìn)來就是很好的證明。 [14]此時(shí)，美國社會的背景也發(fā)生了悄然而又巨大的變化，原先很少介入地方事務(wù)的聯(lián)邦政府開始通過各種形式插手地方事務(wù)，而且其影響力越來越大。與此相比，州對地方的控制力似乎正在減弱，各州的憲法或者法律對于地方自治條款的采納，使得城市獲得了較大的自治權(quán)。
（一）聯(lián)邦控制的加強(qiáng)
聯(lián)邦對于地方事務(wù)的介入始于經(jīng)濟(jì)上的滲透。20世紀(jì)30年代開始的經(jīng)濟(jì)大蕭條使很多地方政府陷入財(cái)政危機(jī)，甚至到達(dá)財(cái)政崩潰的邊緣。此時(shí)，由于州政府也無力資助地方政府，聯(lián)邦開始向地方政府提供資金支持。地方政府大量實(shí)施聯(lián)邦援助項(xiàng)目的結(jié)果是，聯(lián)邦政府的資金快速流入到了地方政府。地方政府為獲得更多的聯(lián)邦資金支持，主動或被動地進(jìn)行著各種改革，以符合聯(lián)邦的要求。 [15]
隨著經(jīng)濟(jì)的滲入，聯(lián)邦的憲法、法律甚至一系列聯(lián)邦規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)開始滲入地方并逐步取代地方規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。從美國獨(dú)立至20世紀(jì)早期，美國嚴(yán)格奉行聯(lián)邦體制，聯(lián)邦和州兩種政府和法律體制相互分離。聯(lián)邦的憲法條款不適用于州及其下級地方政府， [16]但是，自二戰(zhàn)以后，這種格局發(fā)生了變化，一系列的聯(lián)邦憲法條款開始適用于地方政府，并作為判別其行為是否合法的依據(jù)。 [17]自此，城市的公共管理行為不僅僅要受到州的控制，又受到來自于聯(lián)邦的規(guī)制。在聯(lián)邦法律的適用方面，自聯(lián)邦反托拉斯法以后，一系列聯(lián)邦法律開始直接適用于城市政府。由于早期城市財(cái)政能力較弱，聯(lián)邦在實(shí)施法律的同時(shí)會制定一系列的援助計(jì)劃，幫助城市實(shí)施該項(xiàng)法律或者達(dá)到法律所要求的標(biāo)準(zhǔn)。 [18]但是，自70年代后期以后，由于聯(lián)邦財(cái)政的緊縮，聯(lián)邦不能按照計(jì)劃提供州以及地方政府必要的資金，此時(shí)，州、城市及政府組織開始拒絕執(zhí)行聯(lián)邦的法律，并因此而引發(fā)訴訟。聯(lián)邦法院認(rèn)為，執(zhí)行法律是不附帶任何條件的，沒有任何規(guī)定表明執(zhí)行法律和接受聯(lián)邦資助之間有任何關(guān)系。因此，即使聯(lián)邦沒有按照原定計(jì)劃提供資金，州、城市等政府也應(yīng)該執(zhí)行聯(lián)邦法律。 [19]
此后，針對州和地方政府的行動所制定的聯(lián)邦規(guī)制日益增長，州和地方政府有關(guān)工資、加班、退休福利和其他雇傭條件的決定，也幾乎全部被通過一系列法院裁決和訴訟所制定的聯(lián)邦規(guī)制所取代。1984年的《有線通訊政策法案》頒布了由自治市做出的與特許經(jīng)營決策有關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)，不再允許地方政府對有線電視設(shè)定基本費(fèi)率。1984年的《機(jī)動車運(yùn)輸安全法案》以國家標(biāo)準(zhǔn)取代了州和地方的機(jī)動車安全法規(guī)，這些安全法規(guī)在生效以前必須提交給聯(lián)邦政府交通部長并經(jīng)其批準(zhǔn)。 [20]聯(lián)邦對于地方政府的影響力越來越大。甚至城市法人在行使聯(lián)邦國會授予其的權(quán)力時(shí)，有權(quán)對其創(chuàng)造者州提起訴訟。 [21]這些趨勢也導(dǎo)致了城市作為地方政府更為深入廣泛地受到聯(lián)邦的控制。
（二）州對于城市控制的弱化
相對于聯(lián)邦控制的加強(qiáng)而言，州的控制力似乎正在減弱。這其中最為重要的原因可能是各州通過修改憲法或者指定法律規(guī)定了地方自治條款，使得城市具有一定獨(dú)立地位。
首先，州法優(yōu)先原則開始弱化。根據(jù)狄龍規(guī)則所確立的州法優(yōu)先原則，一旦州立法機(jī)關(guān)就某一事項(xiàng)作出規(guī)定，城市就不能再對此事項(xiàng)進(jìn)行立法。但是，這種嚴(yán)格的州法優(yōu)先原則隨著地方自治制度的確立，開始松動。如果城市法令能夠與州立法相協(xié)調(diào)、相一致，城市就有權(quán)就州立法所規(guī)定的事項(xiàng)制定自己的法令。 [22]其次，認(rèn)可暗示權(quán)力。狄龍規(guī)則對于暗示權(quán)力的承認(rèn)有非常嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，但是，地方自治制度徹底改變了這種情況，擁有自治權(quán)的地方政府有權(quán)行使未被憲法、法律和憲章禁止的權(quán)力。 [23]第三，對于純粹的地方事務(wù)，州立法機(jī)關(guān)不得干涉。從內(nèi)容來看，所謂的純粹地方事務(wù)主要包括兩類：一類是地方公債的發(fā)行；另一類是地方公職人員雇傭，包括雇傭的標(biāo)準(zhǔn)、方式、退休及福利等各個(gè)方面。 [24]
四、結(jié)語
在美國，關(guān)于城市的法律地位的爭論離不開城市“雙重性”的探討。一方面，城市被視為私人利益的保護(hù)者。城市作為一個(gè)自治團(tuán)體，其設(shè)立的目的就是為了促進(jìn)其領(lǐng)域內(nèi)居民的利益，這種利益的范圍非常廣泛，有些屬于法律上的權(quán)利，如財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等。還有一些則是一種難以量化的利益，如克林頓市訴希德高速公路及密蘇里河鐵路公司案中，克林頓市之所以排斥被告在其城市內(nèi)新建鐵路，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的鐵路是一種稀缺資源，而當(dāng)時(shí)的城市與城市之間存在一種競爭關(guān)系，爭奪市場、資金、稅收等各種資源�？肆诸D市希望借助自己鐵路資源的優(yōu)勢贏得更多的資源。因此，它極力排斥其他任何沒有鐵路的城市借助自己的鐵路與外界連通。在這個(gè)問題上，城市與其領(lǐng)域內(nèi)居民的利益是一致的。另一方面，城市又被視為私人利益的侵害者。在馬里亞姆訴穆迪執(zhí)行官案中，城市的稅收權(quán)力是對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種限制，因此，在這個(gè)問題上，城市與其居民又處于相互對立的地位。據(jù)此，對于城市法律地位的探討已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓚�(gè)問題：（1）當(dāng)城市作為自治團(tuán)體時(shí)，其目標(biāo)與州的目標(biāo)相背離時(shí)，何者優(yōu)先？（2）當(dāng)城市行使公權(quán)力時(shí)，私人權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到何種程度的保護(hù)？
狄龍規(guī)則對這兩個(gè)問題給出了明確的回答，首先，城市并不具有完全獨(dú)立的地位，州的意志具有優(yōu)先性。當(dāng)州立法機(jī)關(guān)從全局考慮問題時(shí)，地方的利益必須服從立法機(jī)關(guān)的意志。其次，當(dāng)城市行使公權(quán)力時(shí)，必須受到州法的嚴(yán)格制約，私人權(quán)利受到法律保護(hù)。這種“州法優(yōu)先”的思想雖然受到很多質(zhì)疑和沖擊，但是，狄龍規(guī)則無疑是美國處理州與地方之間關(guān)系的重要原則。甚至，我們可以說，在地方自治制度確立以后，雖然城市相對于州具有較大的獨(dú)立性，但是，聯(lián)邦開始通過各種直接、間接的方式制定統(tǒng)一法律或者標(biāo)準(zhǔn)。這只是意味著統(tǒng)一決策的重心從州的層面上升到聯(lián)邦層面。從這個(gè)意義而言，狄龍規(guī)則離我們并不遙遠(yuǎn)。
回顧中國的現(xiàn)實(shí)，中國正面臨著政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立需要我們共同努力，特別是在各種監(jiān)督機(jī)制仍不完善的情況下，僅僅依靠有限的政府資源進(jìn)行監(jiān)督無疑是杯水車薪。此時(shí)，我們應(yīng)該建立相應(yīng)的制度，使得全體公民能夠參與到監(jiān)督體制中。以近年來喧囂塵上的土地問題為例，我國目前已經(jīng)初步建立了以城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)的土地用途控制體系。但是，由于缺乏有效的監(jiān)督，土地違法案件仍時(shí)有發(fā)生。這主要是因?yàn)�，制度設(shè)計(jì)者將關(guān)注的焦點(diǎn)限制在政府體制內(nèi)部，沒有發(fā)現(xiàn)社會所蘊(yùn)藏的巨大潛力。違法使用土地的行為不僅僅破壞了國家的法律和社會的秩序，同時(shí)必然侵犯了一些公民的權(quán)益，只要依托完善的規(guī)劃體制和信息公開制度，每一位公民可以成為盡職的監(jiān)督者，為捍衛(wèi)自身利益和國家法律而奮斗。這也同時(shí)培養(yǎng)了公民的法律素養(yǎng)，推動中國的法治進(jìn)程更上一層樓。
注釋:
[1] 美國的政府大致可以分為三個(gè)層次，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。聯(lián)邦政府與州政府之間的關(guān)系是由美國憲法調(diào)整，形成了聯(lián)邦制的政治體制。州政府之下的政府一般被稱為地方政府，它們與州政府之間的關(guān)系類似于單一制政治體制下地方政府與中央政府的關(guān)系。
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