[ 沈�？� ]——(2012-1-12) / 已閱12833次
沈�？� 華東政法大學(xué) 教授
關(guān)鍵詞: 行政訴訟/簡(jiǎn)易程序/構(gòu)建/法治化
內(nèi)容提要: 我國(guó)《行政訴訟法》沒有關(guān)于簡(jiǎn)易程序的規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于開展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》與訴訟制度或者司法制度的法律保留原則不符。我國(guó)行政訴訟制度中建立簡(jiǎn)易程序，符合提高訴訟效率、降低訴訟成本以及及時(shí)解決行政爭(zhēng)議的現(xiàn)實(shí)需求。從訴訟制度的法律屬性而言，通過全國(guó)人大或者常委會(huì)全面修改《行政訴訟法》或者部分修改《行政訴訟法》相關(guān)訴訟程序制度的規(guī)定，是構(gòu)建我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度的唯一法治化路徑。
一、問題的提出
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）沒有設(shè)置簡(jiǎn)易程序。最高人民法院于2010年12月13日發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于開展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），[1]就在部分基層人民法院開展行政訴訟簡(jiǎn)易程序的試點(diǎn)工作進(jìn)行了部署。
《通知》明確了以下主要內(nèi)容：(1)規(guī)定了行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)的案件范圍。一部分基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)明確的第一審行政案件，可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖�。具體為三類案件：第一，涉及財(cái)產(chǎn)金額較小，或者屬于行政機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強(qiáng)制等案件；第二，行政不作為案件；第三，當(dāng)事人各方自愿選擇適用簡(jiǎn)易程序，經(jīng)人民法院審查同意的案件。(2)對(duì)適用簡(jiǎn)易程序的案件起訴、應(yīng)訴以及傳喚的相關(guān)規(guī)則作了規(guī)定。如適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣�，被告�?yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本或者口頭起訴筆錄副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)。被告在期限屆滿前提交上述材料的，人民法院可以提前安排開庭日期；人民法院可以采取電話、傳真、電子郵件、委托他人轉(zhuǎn)達(dá)等簡(jiǎn)便方式傳喚當(dāng)事人。經(jīng)人民法院合法傳喚，原告無正當(dāng)理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無正當(dāng)理由拒不到庭的，可以缺席審判。但前述傳喚方式，沒有證據(jù)證明或者未經(jīng)當(dāng)事人確認(rèn)已經(jīng)收到傳喚內(nèi)容的，不得按撤訴處理或者缺席審判。(3)規(guī)定了獨(dú)任審判形式并對(duì)訴訟程序進(jìn)行了簡(jiǎn)易化的規(guī)定。一是適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?jīng)當(dāng)事人同意，人民法院可以實(shí)行獨(dú)任審理；二是適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣�，一般�?yīng)當(dāng)一次開庭并當(dāng)庭宣判。法庭調(diào)查和辯論可以圍繞主要爭(zhēng)議問題進(jìn)行，庭審環(huán)節(jié)可以適當(dāng)簡(jiǎn)化或者合并。三是規(guī)定適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣瑧?yīng)當(dāng)在立案之日起45日內(nèi)結(jié)案。《通知》同時(shí)規(guī)定，當(dāng)事人就適用簡(jiǎn)易程序提出異議且理由成立的，或者人民法院認(rèn)為不宜繼續(xù)適用簡(jiǎn)易程序的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖怼?4）規(guī)定了試點(diǎn)法院的范圍。如最高人民法院確定的行政審判聯(lián)系點(diǎn)法院（不包括中級(jí)人民法院）可以開展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)，同時(shí)要求各高級(jí)人民法院可以選擇法治環(huán)境較好、行政審判力量較強(qiáng)和行政案件數(shù)量較多的基層人民法院開展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)，并報(bào)最高人民法院備案。
根據(jù)媒體報(bào)道，最高人民法院在這一《通知》發(fā)布之前，就已經(jīng)確定國(guó)內(nèi)部分基層人民法院開展行政訴訟簡(jiǎn)易程序的試點(diǎn)工作。譬如，浙江省溫州市鹿城區(qū)人民法院于2010年7月1日起就開始試行以簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣Ｔ撛涸诮拥阶罡呷嗣穹ㄔ旱耐ㄖ�，“立即組織力量，制訂出臺(tái)了試用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣娜舾梢?guī)定。今后，一些事實(shí)清楚、案情簡(jiǎn)單的案件，在雙方當(dāng)事人自愿選擇的前提下，均可適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖��！痹囉煤?jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣�，一般由審判員一人獨(dú)任審理，可采取捎口信、發(fā)短信、傳真等方式送達(dá)，可簡(jiǎn)化或省略開庭例行程序，簡(jiǎn)化或省略當(dāng)事人宣讀起訴狀、上訴狀，還可簡(jiǎn)化法庭調(diào)查、當(dāng)事人舉證、質(zhì)證、辯論等程序。[2]2010年8月3日，一起出租車司機(jī)不服溫州市公共運(yùn)輸管理處對(duì)其罰款1500元的行政處罰案件，在浙江省溫州市鹿城區(qū)人民法院開庭審理。此案是浙江省第一起適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓V訟案件。當(dāng)年7月13日，鹿城區(qū)人民法院受理該案，承辦法官了解到此案行政法律關(guān)系簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)明確，可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖�。在征得雙方當(dāng)事人同意后，立即啟動(dòng)快立快審的程序。從立案到開庭共15個(gè)工作日，簡(jiǎn)化了相關(guān)程序，提高了工作效率。在開庭審理中，簡(jiǎn)化了法庭陳述、舉證、質(zhì)證、辯論、最后陳述等一系列環(huán)節(jié)，庭審不受順序限制，當(dāng)事人有意見，經(jīng)審判人員同意即可發(fā)表。[3]
然而，我們注意到，作為行政審判基本法律依據(jù)的《行政訴訟法》并沒有規(guī)定簡(jiǎn)易程序，而是在其第6條明確規(guī)定“人民法院審理行政案件，依法實(shí)行合議制度”，同時(shí)該法第46條又明確規(guī)定“人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當(dāng)是三人以上的單數(shù)�！倍遥�?yàn)闆]有簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，《行政訴訟法》也沒有簡(jiǎn)化訴訟程序和縮短審判期限的規(guī)定，相反在其第57條明確規(guī)定“人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起三個(gè)月內(nèi)作出第一審判決”。由此可見，必須一律組成合議庭并適用普通程序?qū)徖硇姓讣�，是我�?guó)行政訴訟的基本程序制度。因此，最高人民法院以《通知》的形式改變這一基本程序制度，其合法性值得商榷。同時(shí)，這一《通知》的內(nèi)容，與我國(guó)《憲法》、《立法法》所規(guī)定的關(guān)于訴訟程序的基本立法制度之間的矛盾也是顯而易見的。雖然從實(shí)踐來說，簡(jiǎn)化行政訴訟程序、提高行政訴訟效率已經(jīng)成為社會(huì)的一種需求，但行政訴訟簡(jiǎn)易程序構(gòu)建的路徑，仍是應(yīng)當(dāng)循法而行。
二、行政訴訟簡(jiǎn)易程序需求的正當(dāng)性與簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)的違法性之間的矛盾
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在我國(guó)行政訴訟制度中設(shè)置簡(jiǎn)易程序，確實(shí)符合我國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的實(shí)際，也體現(xiàn)了當(dāng)今社會(huì)提高訴訟效率、合理有效地配置司法資源以及通過司法手段迅速解決行政爭(zhēng)議，及時(shí)維護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的要求，具有正當(dāng)性與合理性。但最高人民法院通過一份《通知》就將行政訴訟簡(jiǎn)易程序在部分基層人民法院推行，從訴訟制度以及司法制度的法律保留角度而言，則具有明顯的違法性。
（一）設(shè)置行政訴訟簡(jiǎn)易程序是合理配置司法資源的正當(dāng)需求
自《行政訴訟法》實(shí)施以來，我國(guó)行政訴訟一直由人民法院組成合議庭、按照普通程序進(jìn)行。這一做法與我國(guó)傳統(tǒng)文化心理有關(guān)，也是當(dāng)時(shí)立法背景的反映。在我國(guó)行政訴訟制度建立之初，由于2000多年文化傳統(tǒng)中某些特性的積淀和慣性，行政機(jī)關(guān)對(duì)于成為行政訴訟的被告在傳統(tǒng)心理上還存在著較重的抵觸情緒，甚至還可能施加壓力干擾正常的行政審判。在這一狀況下，以合議庭的形式并適用普通程序?qū)徖硇姓讣�，顯然更能抵御和防止這種干擾的發(fā)生。同時(shí)，從當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況而言，由于公民對(duì)提起行政訴訟還存在這樣那樣的畏懼心理，以致行政訴訟案件數(shù)量畸少。因此，所有的行政案件都一律適用普通程序進(jìn)行審理，從實(shí)際操作角度來說也是可行的。從另一角度而言，我國(guó)行政訴訟制度中簡(jiǎn)易程序的缺失也與當(dāng)時(shí)的立法背景有關(guān)。1989年《行政訴訟法》頒布時(shí)，我國(guó)的行政訴訟制度尚不健全，基礎(chǔ)薄弱，行政審判經(jīng)驗(yàn)又很缺乏，司法獨(dú)立不夠，為了保證行政訴訟的順利實(shí)施，法律規(guī)定了行政訴訟案件無論繁簡(jiǎn)難易一律組成合議庭并適用普通程序進(jìn)行審理。[4]而且，根據(jù)當(dāng)時(shí)司法部門較為權(quán)威和流行的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政案件的一方當(dāng)事人是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，一般來說行政案件都經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的一次或多次（如行政復(fù)議）處理，案情比較復(fù)雜，因此不能適用獨(dú)任審判。審理行政案件都要組成合議庭，依靠集體的智慧，以保證案件的正確審理，也防止極個(gè)別人徇私舞弊.[5]確實(shí)，行政審判開創(chuàng)之初面臨的最大難題就是經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練、熟練掌握法律知識(shí)的法律人才的嚴(yán)重匱乏。這一狀況使得合議制愈顯重要和不可或缺，因?yàn)橄鄬?duì)于獨(dú)任制，合議制畢竟集中了多個(gè)人的智慧。這樣，利用普通程序的合議機(jī)制，就使一些重大疑難案件可以在集體智慧下得以解決。[6]為此，行政法學(xué)界也持贊同態(tài)度，認(rèn)為“行政案件的復(fù)雜性和特殊性決定了人民法院審理行政案件，必須采取由審判員組成合議庭的方式進(jìn)行審理，而不能由審判員獨(dú)任審理�！缎姓V訟法》明確規(guī)定人民法院審理行政案件實(shí)行合議制度，有利于人民法院查明案情，充分考慮各種因素，正確適用法律，以確保人民法院能客觀、公正地審理行政案件”。[7]而且，當(dāng)時(shí)立法機(jī)關(guān)對(duì)《行政訴訟法》草案的說明也同樣是認(rèn)為由于“行政案件審理難度較大”，因此不適用獨(dú)任審判。[8]不僅《行政訴訟法》強(qiáng)調(diào)一律組成合議庭、適用普通程序?qū)徖硇姓讣�，最高人民法院的司法解釋還進(jìn)一步重申與強(qiáng)化了這一訴訟體制。[9]雖然從目前我國(guó)法治建設(shè)發(fā)展的眼光來看，上述理由也許并不十分充分和具有非常強(qiáng)的說服力，但從當(dāng)時(shí)的歷史背景而言，還是具有相當(dāng)?shù)暮侠硇缘摹？梢哉f，當(dāng)時(shí)我國(guó)行政訴訟制度采取完全的合議制度、適用完全的普通程序，是基于保障行政審判的公正性與合法性，其目的是在于保證行政審判的質(zhì)量。
然而，我國(guó)《行政訴訟法》沒有簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，所有的行政案件都必須按照普通程序、一律由審判人員組成合議庭進(jìn)行審理，畢竟有浪費(fèi)司法資源、加重人民法院和訴訟當(dāng)事人訴訟成本之嫌。一些較為簡(jiǎn)單的行政案件，雖然其基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系較為簡(jiǎn)單、當(dāng)事人之間爭(zhēng)議不大，甚至是一些涉及金額較小的行政處罰，或者本身就是由行政機(jī)關(guān)適用行政簡(jiǎn)易程序作出的行政行為等案件，但一旦被起訴，則必須經(jīng)過較為復(fù)雜的普通程序、由人民法院組成合議庭才能得以審判，從提高訴訟效率、及時(shí)解決行政爭(zhēng)議的角度考慮，確實(shí)沒有必要，也將在一定程度上影響行政訴訟作為解決行政爭(zhēng)議的基本制度以及公民權(quán)利救濟(jì)制度功能的真正發(fā)揮。有學(xué)者曾經(jīng)提出質(zhì)疑，人民法院審理行政案件要求特別慎重是必要的，但慎重是否就必須“一律實(shí)行合議制”則是可以商榷的，對(duì)于特別簡(jiǎn)單的案件，實(shí)行合議制可能不符合公正與效率統(tǒng)一的原則。[10]尤其是在實(shí)踐中，由于行政審判人員編制不到位，在許多基層法院很難實(shí)現(xiàn)每一起行政案件都依法組成合議庭進(jìn)行審理。為了在形式上保證法律規(guī)定的有效性，有些法院不得不采取了“變相組成合議庭”的措施。其典型表現(xiàn)就是在實(shí)踐中隨意、臨時(shí)從其他庭室借人員組成合議庭合議案件，有些被借人員甚至不具備審判人員資格。這種與審判實(shí)際相脫節(jié)的法律規(guī)定，不僅未達(dá)到法律規(guī)定所追求的目的，而且還耗費(fèi)了本來就稀缺的審判資源。[11]正是緣于現(xiàn)行《行政訴訟法》中無論什么行政案件一律適用普通程序、一律應(yīng)當(dāng)組成合議庭審理的規(guī)定，行政審判實(shí)踐中部分行政審判活動(dòng)的合議形式化、表面化現(xiàn)象嚴(yán)重，“合而不議”、“陪而不審”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這不能不說是對(duì)我國(guó)行政訴訟程序制度的一種扭曲，明顯是現(xiàn)有司法資源的一種浪費(fèi)，也是對(duì)法律和當(dāng)事人訴訟權(quán)利的一種不尊重。可以設(shè)想，如果一個(gè)公民獲得行政救濟(jì)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其獲得的利益，其提起行政訴訟、企求通過行政訴訟維護(hù)其合法權(quán)益的愿望就有可能因?yàn)榉爆嵉某绦蚨鴦?dòng)搖甚至消失，其結(jié)果就可能使一些確實(shí)違法的具體行政行為無法受到司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，公民的合法權(quán)益難以得到有效的保障，《行政訴訟法》第1條所規(guī)定的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)、保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的制度功能就不能得到真正的實(shí)現(xiàn)。[12]正如有學(xué)者指出的，從司法實(shí)踐來看，公民要求快捷審理行政案件與《行政訴訟法》欠缺簡(jiǎn)易程序形成了尖銳矛盾。對(duì)于原告而言，如果考慮到行政訴訟漫長(zhǎng)的訴訟過程，可能就會(huì)選擇忍耐違法行政行為，這實(shí)際上就會(huì)形成違法行政行為長(zhǎng)期存在、公民權(quán)益受損害狀態(tài)長(zhǎng)期存在的狀況，實(shí)際上有可能使行政訴訟制度虛置。[13]因此，無論是處于行政審判第一線的實(shí)務(wù)工作者，還是行政法學(xué)界的學(xué)者，都曾提出了在我國(guó)行政訴訟制度中建立簡(jiǎn)易程序的構(gòu)想。
在我國(guó)行政訴訟中設(shè)立簡(jiǎn)易程序，其必要性不僅在于體現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)、降低當(dāng)事人成本以及提高行政訴訟效率，還表現(xiàn)為是行政行為類型化的結(jié)果。行政行為之所以引發(fā)爭(zhēng)議，有的是由于案件事實(shí)本身存在爭(zhēng)議，但有的對(duì)案件事實(shí)不存在爭(zhēng)議，但是對(duì)法律適用存在爭(zhēng)議；有的行政行為是根據(jù)簡(jiǎn)易程序作出的，有的行政行為是根據(jù)一般程序甚至聽證程序作出的；有的行政行為是常見的，人民法院已經(jīng)有成熟做法，有的行政行為則是新類型的，人民法院沒有受理過；有的是給付類的行政行為，有的是課以義務(wù)類的行政行為；有的涉及的僅僅是個(gè)別公民的權(quán)益，有的涉及的則是較大范圍內(nèi)公民的合法權(quán)益等。對(duì)于上述行政行為中案情比較簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議不大的、法院已經(jīng)有成熟經(jīng)驗(yàn)的，可以考慮通過簡(jiǎn)易程序解決。訴訟法學(xué)上的“費(fèi)用相當(dāng)性原理”就是要求當(dāng)事人利用訴訟程序的過程或者法院指揮訴訟的過程應(yīng)當(dāng)注意平衡訴訟標(biāo)的和司法資源的合理配置。訴訟標(biāo)的繁簡(jiǎn)不同，適用的訴訟程序相同，實(shí)際上就是沒有考慮到行政行為的多樣性和靈活性。因此，必須根據(jù)行政行為的具體情況設(shè)置繁簡(jiǎn)程度不同的訴訟程序。[14]可以說，現(xiàn)代社會(huì)所要求的公民權(quán)利的快速實(shí)現(xiàn)以及與之相適應(yīng)的簡(jiǎn)便高效的訴訟過程與我國(guó)行政訴訟缺乏簡(jiǎn)易程序的現(xiàn)實(shí)規(guī)定之間形成了鮮明的對(duì)比和尖銳的矛盾。所以，根據(jù)行政案件繁簡(jiǎn)有別的特點(diǎn)，從提高行政審判效率、節(jié)約司法資源以及及時(shí)有效地解決行政爭(zhēng)議的角度考慮，在一定范圍內(nèi)設(shè)立我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序，具有十分明顯的必要性。
由此可見，在我國(guó)行政訴訟制度中構(gòu)建簡(jiǎn)易程序有其充分的合理性以及客觀的社會(huì)需求。建立在特定范圍內(nèi)的行政案件可以適用簡(jiǎn)易程序、由審判員進(jìn)行獨(dú)任審判并可以適當(dāng)縮短審理期限的制度，是在行政訴訟領(lǐng)域平衡司法公正與司法效率之間關(guān)系的必然要求，也是充分體現(xiàn)行政訴訟程序作為現(xiàn)代行政救濟(jì)程序及時(shí)有效地化解行政糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧的必然要求�！皩�(shí)現(xiàn)行政訴訟程序現(xiàn)代化，這必然要求司法運(yùn)作和司法組織與之相適應(yīng)，彰顯公正與效率的價(jià)值取向。由此，在公正與效率的架構(gòu)下，我們目前禁設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的立法，無論在理論上還是在實(shí)踐上都顯得過于固執(zhí)，在某種意義上成為行政訴訟功能作用發(fā)揮的桎梏。顯然，立足公正與效率的現(xiàn)代司法理念，積極順應(yīng)司法現(xiàn)代化的潮流，重構(gòu)現(xiàn)行行政訴訟程序設(shè)計(jì)，創(chuàng)建相應(yīng)的行政訴訟簡(jiǎn)易程序，無疑具有劃時(shí)代的深遠(yuǎn)的積極意義�！盵15]歷經(jīng)20多年行政審判實(shí)踐的磨練，我國(guó)行政審判工作已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，人民法院行政審判法官的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平已經(jīng)有了很大的提高，多年的審判經(jīng)驗(yàn)使其完全有能力駕馭行政訴訟實(shí)踐中的簡(jiǎn)易程序操作。原先在行政訴訟審判程序方面的那些顧慮和擔(dān)憂隨著社會(huì)的發(fā)展、我國(guó)民主政治的不斷完善、行政審判工作的不斷加強(qiáng)所帶來的行政審判環(huán)境的逐步改善、行政機(jī)關(guān)依法行政水平的逐年提高和對(duì)司法監(jiān)督的逐步適應(yīng)以及公民權(quán)利意識(shí)的進(jìn)一步增強(qiáng)，已經(jīng)漸漸地不再成為主要問題。因此，在一定范圍內(nèi)建立簡(jiǎn)易程序就成為完善行政訴訟制度的一個(gè)正當(dāng)需求。從這一角度而言，最高人民法院決定在一部分基層人民法院進(jìn)行行政訴訟簡(jiǎn)易程序的試點(diǎn)，規(guī)定一部分基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)明確的第一審行政案件，可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖�，這一舉措本身符合當(dāng)代法治合理配置司法資源、降低訴訟成本的司法理念。
（二）以《通知》形式推行行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)違背訴訟制度的法律保留原則
雖然在一定范圍內(nèi)設(shè)置行政訴訟的簡(jiǎn)易程序符合行政案件繁簡(jiǎn)分流的社會(huì)需求，也符合我國(guó)行政訴訟程序制度向良性化發(fā)展的趨勢(shì)與潮流。但是，筆者并不主張由最高人民法院通過發(fā)布這樣一個(gè)《通知》的形式，就能夠在全國(guó)一定范圍內(nèi)實(shí)行行政訴訟簡(jiǎn)易程序的試點(diǎn)。同時(shí)，我們注意到，《通知》中所規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容與我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟程序的規(guī)定存在著諸多不相一致之處。更何況，最高人民法院在其2010年12月的《通知》發(fā)布之前的同年7月1日起，就決定個(gè)別基層人民法院著手實(shí)施行政訴訟簡(jiǎn)易程序的試點(diǎn)，這些做法明顯與訴訟制度的法律保留原則之間存在不相符合之處。
最高人民法院的《通知》所涉及的一個(gè)最為關(guān)鍵的問題是，其與我國(guó)《憲法》、《立法法》規(guī)定的訴訟制度或司法制度實(shí)行法律保留的原則相抵觸。在行政訴訟中，對(duì)行政案件無論是適用普通程序進(jìn)行審理，還是適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理，都是訴訟程序法律制度在司法實(shí)踐中的具體運(yùn)用和體現(xiàn)，它們構(gòu)成了我國(guó)訴訟制度的具體內(nèi)容。同樣，人民法院無論是組成合議庭審理案件，還是由審判員一人對(duì)案件進(jìn)行獨(dú)任審判，都是一種司法行為的體現(xiàn)，在總體上理應(yīng)屬于司法活動(dòng)的組成部分，是司法制度的基本范疇之一。因此，無論規(guī)范行政訴訟程序的訴訟制度的確立與修改，還是規(guī)范人民法院通過一定的審判組織執(zhí)行《行政訴訟法》、行使對(duì)行政案件審判權(quán)的司法制度的確立與修改，都應(yīng)當(dāng)遵循我國(guó)《憲法》和《立法法》規(guī)定的確立訴訟制度以及與此相關(guān)的司法制度的基本原則與規(guī)范。
根據(jù)我國(guó)《憲法》第62條的規(guī)定，訴訟法律規(guī)范屬于基本法律，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大行使立法權(quán)和修改權(quán)。同樣，根據(jù)《憲法》第67條的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)之一是“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。這就從《憲法》的層面明確了訴訟法律制度的立法以及對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充、修改的基本權(quán)限。尤其是規(guī)范我國(guó)基本立法制度的《立法法》，更是在其第8條和第9條明確規(guī)定了訴訟制度和司法制度屬于法律保留的范圍，即只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)以制定法律的形式來加以規(guī)范。[16]因此，任何訴訟制度的產(chǎn)生與變革，或者一項(xiàng)司法制度的建立與改革，乃至于一個(gè)具體訴訟程序的變動(dòng)或者審判組織的增減，都屬于全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)的專屬立法權(quán)，包括最高人民法院在內(nèi)的所有人民法院不應(yīng)該、也根本沒有任何權(quán)力對(duì)法律已經(jīng)確定的訴訟體制、訴訟程序以及審判組織方面的制度加以修訂、改變或者改革。
而且，《人民法院組織法》第10條第2款規(guī)定：“人民法院審判案件，實(shí)行合議制。人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進(jìn)行；簡(jiǎn)單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規(guī)定的案件，可以由審判員一人獨(dú)任審判�！备鶕�(jù)筆者的理解，該條法律是從同樣的角度明確了人民法院若要在簡(jiǎn)單的民事案件、輕微的刑事案件之外的案件（當(dāng)然就只能是行政案件了）中實(shí)行由審判員一人獨(dú)任審判，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“法律的另有規(guī)定”。最高人民法院的《通知》，既不可能是立法，也不是司法解釋，而僅僅是一個(gè)司法文件。通過一個(gè)“通知”形式的司法文件“創(chuàng)建”一個(gè)訴訟制度或者司法制度不僅違法，而且聞所未聞。
我們也注意到，盡管最高人民法院的《通知》所明確的僅僅是在“部分基層人民法院開展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作”，并不是在全國(guó)所有的基層法院“全面、正式地實(shí)施”，但這一做法也已經(jīng)在一定程度上改變了我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定的審判程序與審判體制，特別是對(duì)于已經(jīng)被確定為試點(diǎn)單位的人民法院來說，已經(jīng)在特定案件范圍內(nèi)改變了法定的訴訟程序和審判組織。因此，完全有理由斷定，最高人民法院的這一《通知》，已經(jīng)違反了我國(guó)《行政訴訟法》所規(guī)定的訴訟程序以及審判體制。
其一，《通知》違反了我國(guó)《行政訴訟法》第6條“人民法院審理行政案件，依法實(shí)行合議”的基本原則。法律的基本原則，是一部法律最基本精神的概括與提煉，是該部法律最為根本的規(guī)則。行政訴訟的基本原則，同樣是人民法院和訴訟當(dāng)事人在行政訴訟中實(shí)施訴訟法律行為、履行訴訟程序、作出裁判的最基本規(guī)范。正是基于我國(guó)行政訴訟“依法實(shí)行合議”的基本原則，《行政訴訟法》第46條明確規(guī)定人民法院審理行政案件，一律組成合議庭進(jìn)行。應(yīng)當(dāng)說，在現(xiàn)行行政訴訟體制下，并沒有可以采取簡(jiǎn)易程序、由審判員進(jìn)行獨(dú)任審判的余地存在，哪怕是“試點(diǎn)”性質(zhì)的“改革”。最高人民法院的《通知》雖然將適用簡(jiǎn)易程序的案件界定在“基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)明確的”的范圍之內(nèi)，并對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行了具體列舉，同時(shí)還規(guī)定“適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣�，人民法院可以�?shí)行獨(dú)任審理”的前提應(yīng)當(dāng)是“經(jīng)當(dāng)事人同意”，但也明顯是對(duì)我國(guó)《行政訴訟法》所確立的“依法實(shí)行合議”這一基本原則的違反。
其二，《通知》改變了我國(guó)行政訴訟程序的部分規(guī)則。根據(jù)《通知》，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣�，“人民法院可以采取電話、傳真、電子郵件、委托他人轉(zhuǎn)達(dá)等簡(jiǎn)便方式傳喚當(dāng)事人。經(jīng)人民法院合法傳喚，原告無正當(dāng)理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無正當(dāng)理由拒不到庭的，可以缺席審判”。而我國(guó)《行政訴訟法》并沒有可以采用上述“簡(jiǎn)便方式”傳喚當(dāng)事人的規(guī)定。而且，《行政訴訟法》第48條明確規(guī)定“原告無正當(dāng)理由拒不到庭，視為申請(qǐng)撤訴；被告無正當(dāng)理由拒不到庭，可以缺席審判”的前提是“經(jīng)人民法院兩次合法傳喚”，并沒有因?yàn)槿嗣穹ㄔ翰扇 昂?jiǎn)便方式”傳喚而“無正當(dāng)理由拒不到庭”就應(yīng)當(dāng)被“視為申請(qǐng)撤訴”或者“可以缺席審判”的規(guī)定。
其三，《通知》縮短了我國(guó)行政訴訟的審判期限�！锻ㄖ芬�(guī)定“適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣�，�?yīng)當(dāng)在立案之日起45日內(nèi)結(jié)案”，而我國(guó)《行政訴訟法》第57條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起3個(gè)月內(nèi)作出第一審判決。雖然《通知》的這一規(guī)定有利于行政爭(zhēng)議的及時(shí)解決，但其與現(xiàn)行《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定的沖突卻是十分明顯。
其四，《通知》增設(shè)了簡(jiǎn)易程序的異議制度和普通程序的轉(zhuǎn)入制度�！锻ㄖ芬�(guī)定“當(dāng)事人就適用簡(jiǎn)易程序提出異議且理由成立的，或者人民法院認(rèn)為不宜繼續(xù)適用簡(jiǎn)易程序的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖怼保覈?guó)《行政訴訟法》正因?yàn)闆]有簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，因而并無這一程序制度。
由此可見，《通知》在很多方面與我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》所規(guī)定的訴訟程序制度產(chǎn)生了沖突，其根本之處是在我國(guó)行政訴訟的法定程序之外增設(shè)了簡(jiǎn)易程序的規(guī)定。目前，對(duì)已經(jīng)實(shí)施了20余年之久的《行政訴訟法》進(jìn)行修改的呼聲日漸高漲，[17]同時(shí)，最高人民法院于2009年3月發(fā)布的《人民法院第三個(gè)五年改革綱要》（2009～2013）也明確提出要“推進(jìn)《行政訴訟法》的修改進(jìn)程，促進(jìn)行政訴訟審判體制的改革和完善”。因此，雖然可以斷定，最高人民法院開展行政訴訟簡(jiǎn)易程序的試點(diǎn)，是其為推動(dòng)《行政訴訟法》的修改、促進(jìn)行政訴訟審判體制的改革和完善所實(shí)施的一個(gè)“前奏曲”，但其違法性也是顯而易見的。
不可否認(rèn)，我國(guó)制定于20世紀(jì)80年代末的《行政訴訟法》盡管存在許多不符合現(xiàn)代社會(huì)法治發(fā)展的制度與規(guī)則，尤其是規(guī)定所有的行政案件均適用普通程序、一律由人民法院組成合議庭進(jìn)行審理，確實(shí)與當(dāng)今社會(huì)快速發(fā)展的進(jìn)程不相符合，也與人民群眾對(duì)司法機(jī)關(guān)快速、及時(shí)地解決行政爭(zhēng)議、保障其合法權(quán)益的需求不相適應(yīng)。然而，在現(xiàn)行法律尚未修改的前提下，由最高人民法院頒布一個(gè)《通知》，在法律規(guī)定之外另搞一套程序，卻明顯是一個(gè)違法之舉。任何人民法院包括最高人民法院在遵守法律現(xiàn)有制度和規(guī)定的前提下，可以進(jìn)行某些司法機(jī)制的探索和創(chuàng)新，卻不能進(jìn)行訴訟程序和司法體制的改革，更不能違背《憲法》和《立法法》所確立的訴訟制度和司法制度的法律保留原則，以“突破法律規(guī)定”的方式去自行創(chuàng)立或更改現(xiàn)有的訴訟制度與審判體制。任何超越現(xiàn)有法律而進(jìn)行的所謂“創(chuàng)新”、“改革”，都應(yīng)當(dāng)立即停止和糾正。
三、行政訴訟簡(jiǎn)易程序的構(gòu)建應(yīng)通過修改《行政訴訟法》實(shí)現(xiàn)
“作為法律學(xué)家主要研究對(duì)象之一的審判制度，其首要任務(wù)就是糾紛的解決�！盵18]訴訟法律規(guī)范最基本的任務(wù)，就是如何合理、經(jīng)濟(jì)地解決糾紛。因此，在行政訴訟中建立簡(jiǎn)易程序制度，確實(shí)是一種符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的正當(dāng)性需求。最高人民法院基于我國(guó)行政訴訟制度立法與實(shí)踐中的客觀情況，通過行政訴訟簡(jiǎn)易程序的試點(diǎn)試圖逐步解決行政審判實(shí)踐中效率與公正之間的突出問題，其出發(fā)點(diǎn)具有合理性，也與社會(huì)的這一正當(dāng)需求相契合。然而，究竟是通過法律，還是僅僅通過一份司法文件來構(gòu)建這一制度，卻是我們值得認(rèn)真對(duì)待的問題。筆者認(rèn)為，從訴訟制度的性質(zhì)而言，理應(yīng)通過全國(guó)人大或者常委會(huì)以法律的形式來構(gòu)建行政訴訟的簡(jiǎn)易程序制度。
首先，民事、刑事、行政訴訟的簡(jiǎn)易程序制度都必須是在法律的統(tǒng)一規(guī)范下建立的制度。我國(guó)《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》都有關(guān)于簡(jiǎn)易程序的規(guī)定�！睹袷略V訟法》第142條規(guī)定，基層人民法院和它的派出法庭審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單的民事案件，適用簡(jiǎn)易程序。同時(shí)，《刑事訴訟法》第174條也規(guī)定，人民法院對(duì)于“依法可能判處三年以下有期徒刑、拘役、管制、單處罰金的公訴案件，事實(shí)清楚、證據(jù)充分，人民檢察院建議或者同意適用簡(jiǎn)易程序的”、“告訴才處理的案件”和“被害人起訴的有證據(jù)證明的輕微刑事案件”，可以適用簡(jiǎn)易程序，由審判員一人獨(dú)任審判。民事訴訟和刑事訴訟中簡(jiǎn)易程序的實(shí)踐，體現(xiàn)了簡(jiǎn)便、高效的特點(diǎn)，極大地提高了司法效率，盡可能多地化解了社會(huì)矛盾，在以公正保證效率的同時(shí)也以效率促進(jìn)了正義，實(shí)踐證明這是一項(xiàng)行之有效的審判制度。 [19]多年來我國(guó)民事訴訟和刑事訴訟簡(jiǎn)易程序的司法實(shí)踐，為構(gòu)建行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，在民事訴訟和刑事訴訟簡(jiǎn)易程序制度和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，建立我國(guó)行政訴訟的簡(jiǎn)易程序，也是我國(guó)訴訟法律制度統(tǒng)一性的需要。
其次，以法律的形式規(guī)范行政訴訟簡(jiǎn)易程序也是其他國(guó)家和地區(qū)訴訟制度的共識(shí)。從一些國(guó)家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)來看，在特定范圍內(nèi)適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣瑯颖仨毷且苑傻男问浇⒌闹贫�。如德�?guó)在1997年通過修改《行政法院法》引進(jìn)“法院裁決”之判決方式，以“訴訟事件在事實(shí)上或法律上并無特別困難，或事實(shí)之內(nèi)容已臻明確”為適用要件，法院于第一審訴訟程序，得不經(jīng)言詞辯論，以法院裁決為裁判。同樣，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也在“行政訴訟法”中規(guī)定了簡(jiǎn)易程序制度，其中如“關(guān)于稅捐課征事件涉訴，所核課之稅額在新臺(tái)幣3萬元以下者”、“因不服行政機(jī)關(guān)所為新臺(tái)幣3萬元以下罰鍰處分而涉訟者”、“其他關(guān)于公法上財(cái)產(chǎn)關(guān)系之訴訟，其標(biāo)的之金額或價(jià)額在新臺(tái)幣3萬元以下者”、因不服行政機(jī)關(guān)所為告誡、警告等“輕微處分而涉訟者”以及“以法律規(guī)定應(yīng)用簡(jiǎn)易程序者”，可以適用簡(jiǎn)易程序。而且明確規(guī)定簡(jiǎn)易訴訟程序由獨(dú)任法官進(jìn)行審理，“判決書之事實(shí)、理由，得不分項(xiàng)記載，并得僅記載其要領(lǐng)”等.[20]這些做法與經(jīng)驗(yàn)為我們建立行政訴訟簡(jiǎn)易程序提供了借鑒。
根據(jù)學(xué)者的解釋，“簡(jiǎn)易訴訟程序是為加速訴訟事件之進(jìn)行，減輕法院工作負(fù)擔(dān)而訂定的簡(jiǎn)易起訴、審查、裁判方式，以達(dá)到迅速處理輕微事件，爭(zhēng)取時(shí)間處理重大事件，使司法功能所要求的‘有效法律保護(hù)’，在質(zhì)量上和時(shí)效上得以提高的目標(biāo)”。[21]行政訴訟中簡(jiǎn)易程序的構(gòu)建，是我國(guó)訴訟制度或者司法制度改革的重要組成部分，其理應(yīng)由全國(guó)人大或者常委會(huì)依據(jù)《憲法》所規(guī)定的立法體制和《立法法》所確立的立法權(quán)限進(jìn)行，而不能僅僅由最高人民法院以發(fā)布一個(gè)《通知》的形式就可以進(jìn)行。人民法院作為司法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)以執(zhí)行法律的明文規(guī)定為宗旨。而且，從行政訴訟角度而言，人民法院是依法行使對(duì)具體行政行為合法性審查的司法監(jiān)督職能的，如果法院本身不守法，在現(xiàn)行法律規(guī)定之外另行規(guī)定訴訟制度，那將會(huì)危及法治的根基，同時(shí)也會(huì)使其對(duì)行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督的功能和作用大打折扣。因此，從立法與法院司法的關(guān)系而言，只有全國(guó)人大或者常委會(huì)的立法，才是解決我國(guó)行政訴訟制度中簡(jiǎn)易程序構(gòu)建的根本路徑，也是唯一路徑。
筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序法治化的具體途徑，是嚴(yán)格遵循我國(guó)《憲法》與《立法法》所規(guī)定的法律保留原則。具體做法可以是：第一，由全國(guó)人大在對(duì)我國(guó)《行政訴訟法》的修改進(jìn)程中，增加行政訴訟簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，以符合我國(guó)《憲法》第62條關(guān)于基本法律的立法權(quán)屬于全國(guó)人大的規(guī)定，同時(shí)也使建立行政訴訟簡(jiǎn)易程序的需求在法律上得以實(shí)現(xiàn)。第二，在我國(guó)《行政訴訟法》暫時(shí)還沒有得到全面修改的情況下，可以由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)我國(guó)《憲法》第67條的規(guī)定，先對(duì)我國(guó)《行政訴訟法》中關(guān)于訴訟程序的部分條文進(jìn)行修改，將《行政訴訟法》中規(guī)定行政訴訟中一律適用普通程序、由審判人員組成合議庭進(jìn)行審理的制度，修改為在一定范圍內(nèi)可以適用簡(jiǎn)易程序、由審判員進(jìn)行獨(dú)任審判的制度，并明確簡(jiǎn)易程序的范圍與具體規(guī)則，使普通程序與一定范圍內(nèi)適用簡(jiǎn)易程序的制度同時(shí)存在于我國(guó)行政訴訟制度中，以應(yīng)對(duì)當(dāng)前行政審判實(shí)踐的客觀需要。同時(shí)，最高人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步促進(jìn)《行政訴訟法》的修改進(jìn)程，積極推動(dòng)行政訴訟審判程序與審判體制改革的立法進(jìn)程，以爭(zhēng)取行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度盡快實(shí)現(xiàn)法律化。
四、結(jié)語
最高人民法院以《通知》的形式規(guī)定在部分基層人民法院開展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作，既不符合《憲法》和《立法法》，也不符合《人民法院組織法》，更是與我國(guó)《行政訴訟法》的現(xiàn)行規(guī)定產(chǎn)生了明顯的沖突。建立行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度，確實(shí)為我國(guó)社會(huì)發(fā)展和行政訴訟實(shí)踐所必需，但其構(gòu)建必須符合我國(guó)《憲法》和法律規(guī)定的立法體制與立法權(quán)限，符合法律保留原則的基本要求。因此，由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)通過修改《行政訴訟法》，增加行政訴訟簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，才是構(gòu)建我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度的唯一法治化途徑。
注釋:
[1]《最高人民法院關(guān)于開展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》, http://www. court. gov. cn/qwfb/sfwj/tz/201012/t20101213-12089.htm,2010年12月17日訪問。
[2]《溫州鹿城法院試行簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣好窀婀侔府?dāng)天開庭當(dāng)天判》，《法制日?qǐng)?bào)》2010年7月12日。
[3]《浙“民告官”案首用簡(jiǎn)易程序》，《法制日?qǐng)?bào)》2010年8月4日。
[4]參見楊海坤、章志遠(yuǎn)主編：《行政訴訟法專題研究述評(píng)》，中國(guó)民主法制出版社2006年版，第466頁(yè)。
[5]參見馬原主編：《中國(guó)行政訴訟法講義》，人民法院出版社1990年版，第32頁(yè)。
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