[ 蔣拯 ]——(2011-12-9) / 已閱11670次
共有產權經濟適用住房法律問題研究
蔣拯（西南政法大學 貴州省住房和城鄉(xiāng)建設廳）
〔摘要〕 在《住房保障法》起草中，有關部門提出設立“共有產權經濟適用住房”對現有經濟適用住房制度進行改造。共有產權經濟適用住房制度涉及諸多法律問題，需要法學界深入探討。本文對“共有產權經濟適用住房”的由來、相關權利主體間的權利義務內涵進行了深入分析，并對主體間的連帶責任和風險負擔問題進行了探討。
〔關鍵詞〕共有產權經濟適用住房，住房保障法，探討
作者介紹：蔣拯（1972-），男，布依族，貴州獨山人，西南政法大學2009級民法專業(yè)博士研究生(全日制)，貴州省住房和城鄉(xiāng)建設廳法規(guī)處副處長；研究方向：物權法、房地產法。重慶，401120。
一、“共有產權經濟適用住房”提法的由來
《住房保障法》于2008年11月被列入11屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃，住房城鄉(xiāng)建設部負責該法起草工作，目前《住房保障法(征求意見稿)》已進入審查階段。該征求意見稿參考了英國“共有產權”保障性住房制度和我國淮安市的共有產權經濟適用住房模式。英國“共有產權”的保障性住房模式是：“共有產權”的房屋由政府直接投資建設，供應對象是低收入家庭。購買者可以先取得房屋部分產權，沒有取得產權的部分繳納租金，在收入增加以后必須買下整套住房，政府再用該資金建房。［1］(p.72-73)淮安共有產權經濟適用住房模式是：將經濟適用房劃撥土地變?yōu)槌鲎屚恋�，住房價格參照商品房執(zhí)行政府指導價(一般低于同期、同區(qū)段商品房銷售價格的5%-10%)，購房人實際出資額與房價總額的差價顯化為政府出資，按購房人和政府各自的出資比例構成共有產權。以此替代傳統(tǒng)經濟適用住房的保障模式，變經濟適用房與商品房的“雙軌制”為“單軌制”。而比例主要分為政府和個人5：5和3：7兩種。共有產權住房上市或退出時只要購買政府的產權部分或按比例與政府分成即可，并實行人性化操作辦法，即５年內原價購買，５至８年加同期貸款利息，８年后則按市場評估價購買或按比例就轉讓收益分成。因家庭困難不能購回的，就像原來的經濟適用住房一樣繼續(xù)使用。［2］該征求意見稿提出由政府和個人共有經濟適用住房。擬規(guī)定：配售的住房由承購人和政府按份共有，共有份額按照各自的出資比例核定。政府的出資額按照土地出讓金減讓額、稅費減免額、財政貼息額之和計算。購買住房滿五年，承購人經批準可以按照屆時住房市場價格購買政府享有的住房份額，取得全部份額；也可以按照屆時住房市場價格將共有的住房整套轉讓，所得收益按照共有份額分配，政府在同等條件下享有優(yōu)先購買的權利。2010年4月27日，住房和城鄉(xiāng)建設部下發(fā)《關于加強經濟適用住房管理有關問題的通知》，要求：“按照配售經濟適用住房時承購人與政府的出資比例，確定上市所得款項的分配比例、政府優(yōu)先購買權等管理事項。其中，政府出資額為土地出讓金減讓、稅費減免等政策優(yōu)惠之和。”近年來，上海市將申購者和政府以一定比例“共有產權”的模式引入經濟適用住房，受到中低收入家庭的廣泛歡迎。［3］可見，我國“共有產權經濟適用住房制度”已進入探索實施階段。
二、共有產權經濟適用住房涉及的主要法律問題
(一)共有產權經濟適用住房共有人—— 政府和承購人之間的關系包括行政關系和民事關系。共有，是現代物權法的一種所有權形式，指兩個或兩個以上的權利主體就同一個財產共同享有所有權的法律制度。［4］(p．235) 在共有產權經濟適用住房的銷售、持有及退出過程中，政府的審批及監(jiān)管行為是具體行政行為，申請人或者保障對象對住房保障審核、調整、退出的決定以及行政處罰不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。而作為共有人，根據《物權法》平等原則，其間的共有關系本身是平等主體間的民事關系。
(二)共有產權經濟適用住房涉及四個“ 共有”問題。第一，對土地使用權的共有。房屋占用的國有土地所有權屬于國家，而一個小區(qū)的土地使用權是沒有具體劃分到戶的，而是由各個房屋所有權人(業(yè)主)共有。在購買共有產權經濟適用住房時，土地出讓金已算入房價之中。在將來土地使用權續(xù)期需要交納土地出讓金時，將會要求各共有人分擔。第二，對房屋所有權的共有。共有產權經濟適用住房，顧名思義就是由政府和個人按一定比例共有經濟適用住房所有權。第三，對建筑物區(qū)分所有權共有部分的共有。在共有產權經濟適用住房由政府和購房人共有的同時，政府和購房人的聯合體與其他業(yè)主共同享有建筑物共用部分之所有權。第四，購房人家庭對所購經濟適用住房涉及的諸項財產權利的共有。建設部等七部門2007年發(fā)布的《經濟適用住房管理辦法》，明確經濟適用住房制度解決的是城市低收入家庭的住房困難問題。由此可見，購買的主體是家庭(房產證上可只表現為家庭成員之一人)，家庭成員之間自然對所購經濟適用住房形成共同共有關系。
(三)共有產權經濟適用住房的共有性質是按份共有。［5］(P．345-352)《住房保障法》(征求意見稿)的思路是：配售的保障性住房由承購人和政府按份共有，共有份額按照各自的出資比例核定。承購人的出資額按照保障性住房的配售價格計算。政府的出資額按照土地出讓金減讓額、稅費減免額、財政補貼額之和計算。購房滿五年，經批準承購人可以按照屆時住房市場價格購買政府的份額，取得全部份額；也可以按照屆時住房市場價格將共有的住房整套轉讓，轉讓所得收益按照共有份額分配。如果比例確定得不合理，將會使政府和購房人的利益失衡，不能實現公平、公正之目的。存在的問題是維修基金、裝修費用、“三通費”如何分擔？是否納入共有人共同負擔范圍？
1.關于維修基金是否應列入共同負擔范圍。建設部、財政部《住宅專項維修資金管理辦法》第7條規(guī)定：商品住宅的業(yè)主每平方米建筑面積交存首期住宅專項維修資金的數額為當地住宅建筑安裝工程每平方米造價的5%至8%。第28條規(guī)定：房屋所有權轉讓時，結余的住宅專項維修資金隨房屋所有權同時過戶。由于政府與承購人在共有經濟適用住房時，實際是共同成為了該住房的業(yè)主。加之，五年后上市轉讓給其它承購人時，成交價實際上是考慮了維修基金剩余額度的(新建住宅前五年維修量少，滿五年交易時維修基金剩余比例較大)，由原購房人獨自交納(不列入共有份額)，而由政府與其按比例分成不公平。因此，房屋維修基金應算入房價由政府與承購人共同分擔，而不宜將其列在房價外由購房人自己交納。
2. 關于房屋裝修費用是否應列入共同負擔范圍。由于裝修費用不菲，是否由政府和個人共同負擔，法律上的意義十分重大，因為這直接影響共有產權比例和共有人雙方的權利義務份額。有人認為：盡管政府與承購人共有，但住房由承購人居住，故裝修費用應由承購人支付。此種說法看似有理，實則緣于對我國住房產業(yè)政策不了解而發(fā)出的片面之言。住房和城鄉(xiāng)建設部2008年再次發(fā)布《關于進一步加強住宅裝飾裝修管理的通知》（建質〔2008〕133號），要求各地繼續(xù)貫徹落實國務院辦公廳《關于推進住宅產業(yè)現代化提高住宅質量的若干意見》（國辦發(fā)〔1999〕72號）和建設部《商品住宅裝修一次到位實施導則》（建住房〔2002〕190號），根據本地實際，科學規(guī)劃，分步實施，逐步取消毛坯房，直接向消費者提供全裝修成品房。在這一產業(yè)政策背景下，對共有產權經濟適用住房如果還規(guī)定裝修費用由承購人自付(不列入共同負擔范圍)，這必然致生兩個問題。一是如果經濟適用住房本身就已是全裝修房，再將裝修費用扣除，而由承購人自付，這顯得不合情理，與物權法也相背。因為根據添附理論，裝修后的部分已添附到住房上形成一個所有權，在算房價時不應將裝修部分排除而僅計算毛坯房價格，這在實務上很難做到精準計算，也不經濟。二是會導致地方政府抵制“推廣全裝修房”這一產業(yè)政策，致生政策與法律之間的沖突。如果硬性作出規(guī)定，那么為了避免出現全裝修房在剝離裝修費用由承購人自付時出現的尷尬，地方政府在推廣共有產權經濟適用住房時，可能會將房源局限于毛坯房。因為售給承購人后，由購房人自付裝修費用顯得名正言順，政府還節(jié)省了共有成本。但是，這一做法的代價就是直接違背了國家的產業(yè)政策。另外，在滿五年后賣房時，所作的裝修也還是有一定價值的(有人在買房時要求把原來的裝修拆掉，這種情況是很少見的，也不應鼓勵)，如果出賣后由政府和承購人分成，人們不禁要問：政府分成的權源基礎是什么？這不正是政府與民爭利的證據嗎？如果政府可以無緣得利，承購人將寧可選擇不裝修。其實，買房后沒財力裝修的家庭是不少的，政府擬推行共有產權經濟適用住房制度的目的，就是為了解決中低收入家庭(或低收入家庭，政府的提法時有不同)的住房困難，那么按國家產業(yè)政策使之住上全裝修房有什么不可呢？為此，筆者認為應按國家產業(yè)政策推廣全裝修房，如果是毛坯費，應將裝修費用列入總房價，由政府和個人共同承擔。
3.關于“三通費”是否共同承擔的問題。有不少地方的承購人在接收房屋時，還要交納幾千元的“三通費” (水、電、煤氣等配套設施的開通費)。而《貴州省城鎮(zhèn)房地產開發(fā)經營管理條例》第31條規(guī)定：商品房價格應當包括水、電等配套設施的建設安裝費用。筆者認為，貴州等地的做法是有道理的，這些設施的開通是房屋正常功能得以發(fā)揮的前提，應將“三通費”包括在房價內。就共有產權經濟適用住房而言，滿五年上市后，房屋的這些配套設施也是繼續(xù)存在并發(fā)揮功能的，在共有產權語境下，由承購人單獨支付，明顯沒有正當且充分的理由。因此，國家應統(tǒng)一規(guī)定“三通費”包括在房價內，由政府與購房人共同承擔。
(四)政府和購房人的權利義務。
1.政府的權利。第一，實施監(jiān)管的職權。要求承購人如實提供有關資料，履行審批職責。依法就承購人對建筑物區(qū)分所有權之專有所有權及共有所有權的行使情況進行監(jiān)督，對違反相關法律、法規(guī)規(guī)定的行為予以制止并責令改正。第二，參與行使建筑物區(qū)分所有權之成員權、專有所有權之處分權。政府有權與承購人就行使建筑物區(qū)分所有權之成員權進行協商，選出代表行使業(yè)主的重大決策權。有人認為政府不必享有成員權，實屬不當。政府與承購人共同作為業(yè)主，當然應共同享有成員權，按照按份共有之物權效力，當政府持有份額在50%以上時就顯得尤為必要。反之，政府不行使業(yè)主之成員權，卻要遵守業(yè)主委員會之決定和物業(yè)管理規(guī)約，實屬不公�！段餀喾ā返�97條規(guī)定：處分共有之不動產，以及對共有不動產作重大修繕的，應當經占份額三分之二以上的按份共有人同意，但共有人之間另有約定的除外。因此，政府對建筑物專有所有權之處分權的行使，亦有權按照法律規(guī)定或合同約定與作為共有人之承購人共同協商行使。第三，對住房使用情況的檢查權。對住房進行檢查，是確保承購人依法使用經濟適用住房的應然要求。應賦予政府在至少一名成年家庭成員在場的情況下，進入共有產權經濟適用住房檢查使用情況。第四，對承購人份額的回購權和共有住房上市后的收益分成權。賦予政府回購權，這對經濟適用住房在保障對象之間實現流轉，充分發(fā)揮經濟適用住房的保障功能具有重要意義。賦予政府住房上市后的收益分成權，這正是共有產權經濟適用住房制度設計的主要目的之所在，該權利之行使，將使政府獲得房價上漲帶來的收益，從而扼制通過經濟適用住房進行權利尋租及牟利行為。［6］(P．36)
2.政府的義務。第一，不得侵入住宅。基于私有房屋“風能進，雨能進，國王不能進”的法諺和承購人隱私權的保護，政府不應留有共有住房的鑰匙(這也可減輕政府責任)。政府人員要進入共有住房檢查時，必須有一名承購家庭成年成員在場。政府亦不得安排外人與承購人家庭共住。當然，承購人有違法嫌疑時，可依法進行搜查，則另當別論。第二，不得將持有的共有份額單獨轉讓給其他人。如果政府將自有份額單獨轉讓給其他人，則會形成兩個家庭對房屋的共有，必將影響承購人的居住。故政府之共有份額只能轉讓給承購人或與承購人之份額同時轉讓給具備購買資格之第三人。第三，服從業(yè)主大會或者業(yè)主委員會的決定，遵守管理規(guī)約。《物權法》第78條規(guī)定：業(yè)主大會或業(yè)主委員會的決定，對業(yè)主具有約束力。業(yè)主作為建筑物區(qū)分所有權之成員權人，享有業(yè)主權利時，亦承擔相應義務，此為建筑物維持其功用的必要條件之一。政府作為共有業(yè)主，自然不能例外。第四，搞好機構建設，提高服務質量。政府應搞好政務公開，提高監(jiān)管及服務質量，建立高效、公正的共有產權經濟適用住房管理機構及其體系，以便與承購人建立良好的互動機制。
3.承購人的權利。第一，占有和合理使用的權利。承購人作為使用人，有權占有并按住房的用途進行合理使用，但不得破壞住房結構或使住房功能受損，也不得擅自出租或出借所購經濟適用住房，否則有違該制度之初衷。第二，行使建筑物區(qū)分所有權之專有所有權、共有所有權和成員權。我國《物權法》規(guī)定，業(yè)主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利(“共同管理的權利”即指成員權，其它兩項權利為專有所有權和共有所有權)。［4］(P．166)承購人作為共有人，具體占有和使用經濟適用住房，有權行使建筑物區(qū)分所有權之專有所有權、共有所有權和成員權，但在行使專有所有權之處分權以及成員權之重大決策權時，應按照法律規(guī)定或合同約定與作為共有人之政府共同協商行使。［7］(P．81)
第三，購買政府份額的權利。政府應履行在住房上的積極責任，充分發(fā)揮住房保障功能，“尊重人們追求財富的進取心”。［8］(P．715)共有產權經濟適用住房制度的目的之一就是幫助承購人承擔部分購房壓力，待其經濟條件好轉時，鼓勵承購人購買政府份額獲得全產權，同時使政府將回收的資金用于為其他符合條件的家庭提供保障。對承購人購買政府份額的申請，一般來講政府都應允許，除非承購人出現應被強制退出共有關系的情形。第四，依法處分自有份額的權利。承購人有權將自己的份額交由政府回購，也可在滿足一定年限后與政府協商將房屋上市交易后分成，以退出共有關系。為了減輕承購人購房壓力，應允許其用所購住房的自有份額抵押貸款用于購房。承購人自有份額所對應的價值可以由其繼承人繼承，也可遺贈給他人，但其繼承人或受遺贈人能否取得住房所有權，則有待政府批準，不符合經濟適用住房保障條件的，只能就原承購人份額變現后對應的價值繼承或受遺贈。另外，應參照英國的共有產權住房制度，允許承購人在一定條件下經批準將房屋之部分出借或出租給其他人居住。［1］(P．72)這是因為隨著家庭成員情況的變化，比如小孩上大學后有一房間空出，承購人將該空余的房間出租給他人居住，既能給別人帶來便利，又可以給自己帶來收益，符合物盡其用原則。至于承購人還有別的住所，擬將經濟適用住房全部出租，則應重新核查其購買資格，由政府將其份額回購。
4.承購人的義務。第一，交納物業(yè)管理費�！段餀喾ā返�98條規(guī)定：對共有物的管理費用以及其他負擔，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，按份共有人按照其份額負擔。就實際而言，政府出資但沒有直接占有、使用房屋，承購人直接占有、使用共有住房而沒有向政府付費，將該住房及其附屬設施的管理和養(yǎng)護費用由承購人承擔，應屬公平。因此，物業(yè)管理費應當由承購人交納。第二，正確使用住房，負責房屋專有部分的維修。承購人應依住房之用途而為使用，不得改變住房用途和結構，不得損害其他人利益。《侵權行為法》第87條規(guī)定：“從建筑物中拋擲物品或者從建筑物上墜落的物品造成他人損害，難以確定具體侵權人的，除能夠證明自己不是侵權人的外，由可能加害的建筑物使用人給予補償”。另外，房屋公共部分的維修此前已論述由維修基金支付，而專有部分的維修，承購人作為具體使用者，當然自己負擔。第三，服從政府監(jiān)管及報告的義務。共有產權經濟適用住房承購人應服從政府監(jiān)管，并就其違法、違規(guī)及違約行為承擔相應的法律責任。在使用住房過程中，在房屋處于危險之虞時，以及出現需要重大維修等情形時，應當及時向政府報告。第四，服從業(yè)主大會或者業(yè)主委員會的決定，遵守管理規(guī)約。承購人作為業(yè)主，承擔該項義務當屬應有之義。
(五)關于政府和承購人的連帶責任和風險負擔問題。
1.建筑物致人損害的責任。一是脫落、墜落責任�！肚謾嘭熑畏ā返�85條規(guī)定：“建筑物及其擱置物、懸掛物發(fā)生脫落、墜落造成他人損害，所有人、管理人或者使用人不能證明自己沒有過錯的，應當承擔侵權責任。所有人、管理人或者使用人賠償后，有其他責任人的，有權向其他責任人追償”。政府作為房源的提供者，作為共有產權人，當建筑物發(fā)生脫落造成他人損害時，應當共同承擔責任，根據《物權法》第102條之規(guī)定，當屬連帶責任。而房屋交由承購人實際控制并使用，擱置物、懸掛物發(fā)生脫落、墜落造成他人損害的，當由承購人承擔責任。二是倒塌責任。第86條規(guī)定：“ 建筑物、構筑物或者其他設施倒塌造成他人損害的，由建設單位與施工單位承擔連帶責任。建設單位、施工單位賠償后，有其他責任人的，有權向其他責任人追償。因其他責任人的原因，建筑物、構筑物或者其他設施倒塌造成他人損害的，由其他責任人承擔侵權責任”。因此，當政府作為經濟適用住房的建設單位，當然應根據該條對受損害的人承擔相應責任。同時，政府將所建經濟適用住房銷售給承購人，對承購人當然應承擔房屋質量瑕疵擔保責任。而當承購人致使該房屋倒塌造成他人損害時，承購人應對該他人負損害賠償責任，同時應對政府的所有權所受損害承擔賠償責任。
2.費用交納的連帶責任。前已論述維修基金應當共同交納，故作為共有人之政府和承購人當然就維修基金的交納負連帶責任。至于物管費追繳問題則值得研究，第一，在房屋還未銷售給承購人，政府作為所有人時，應由政府交納，而不管是否有人居住。承購人購買該房屋后，作為部分產權人之承購人占有和使用住房，由其交納物業(yè)管理費是合理的。就事實而言，承購人交納物管費，對住房的價值維持是有積極意義的。第二，經濟適用住房的承購人有不少是低收入家庭，生活尚且困難，拖欠物管費的情形難免會存在。如果此種情況下政府承擔連帶責任(承購人的份額實際上是可作為擔保的)，會使小區(qū)物業(yè)管理得以正常運行，實是一舉多得的做法。
3.關于政府連帶責任的豁免問題�！段餀喾ā返�102條規(guī)定：“因共有的不動產產生的債權債務，在對外關系上，共有人享有連帶債權、承擔連帶債務，但法律另有規(guī)定或者第三人知道共有人不具有連帶債權債務關系的除外；在共有人內部關系上，除共有人另有約定外，按份共有人按照份額享有債權、承擔債務。償還債務超過自己應當承擔份額的按份共有人，有權向其他共有人追償。”有人認為，在《住房保障法》中應規(guī)定“承購人和政府不具有連帶債權債務關系”。筆者認為共有產權經濟適用住房，應按民事法律關系來分配法律責任，而不能輕易排除共有人之法律責任。政府的豁免責任應受到嚴格限制，否則就是對法制的破壞，必將對其它民事主體的合法權益造成損害。因此，政府在維修基金和物管費的交納上應負連帶責任，而不應在《住房保障法》中以條文排除之。
4．關于風險承擔問題。由于不可抗力，比如地震、水災、戰(zhàn)爭等原因致使房屋受損，應根據按份共有規(guī)則，各自承擔所受損失，自無疑義。
(六)共有房屋登記問題。自2008年7月1日起施行的《房屋登記辦法》( 建設部令第168號)第13條規(guī)定：共有房屋，應當由共有人共同申請登記。共有房屋所有權變更登記，可以由相關的共有人申請，但因共有性質或者共有人份額變更申請房屋登記的，應當由共有人共同申請。 第24條規(guī)定：房屋登記簿應當記載房屋自然狀況、權利狀況以及其他依法應當登記的事項。而《物權法》第104條規(guī)定：按份共有人對共有的不動產享有的份額，沒有約定或者約定不明確的，按照出資額確定；不能確定出資額的，視為等額享有。因此，在房屋登記時應對政府和承購人的份額作出登記。而對相關的重要問題，也應在政府與個人之間的協議中明確。此外，《房屋登記辦法》第25條規(guī)定：房屋登記機構應當根據房屋登記簿的記載，繕寫并向權利人發(fā)放房屋權屬證書。房屋權屬證書是權利人享有房屋權利的證明，包括《房屋所有權證》、《房屋他項權證》等。申請登記房屋為共有房屋的，房屋登記機構應當在房屋所有權證上注明“共有”及各自份額等字樣。同時，縣級以上地方人民政府由一個部門統(tǒng)一負責房屋和土地登記工作的，可以制作、頒發(fā)統(tǒng)一的房地產權證書。
注：此文已發(fā)表于《西南民族大學學報》2011年第11期
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