[ 涂斌華 ]——(2003-7-26) / 已閱22148次
并且，基于上述差別，資源利用權(quán)與資源性土地使用權(quán)的獨(dú)立性與可交易性也有所區(qū)別。一般而言，資源利用權(quán)的獨(dú)立性與可交易性要弱于資源性土地使用權(quán)。資源利用權(quán)一般不具有處分權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓、抵押等。同時(shí)除采礦權(quán)與探礦權(quán)以外也不具可交易性，或即使可交易，也有嚴(yán)格的限制條件，如權(quán)利人因以外原因不能行使其權(quán)利等。相反，資源性土地使用權(quán)，本質(zhì)上是土地使用權(quán)，可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等處分，并且可在該資源性土地之上再設(shè)定用益物權(quán)、資源利用權(quán)。
區(qū)分這兩種權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中具有非常重要的意義，資源利用權(quán)不僅可以基于所有權(quán)設(shè)定，而且更可以由資源性土地使用權(quán)人設(shè)定，在此情形下，資源利用權(quán)便成為資源性土地使用權(quán)的次一級(jí)權(quán)利。
如果接受上述兩種與資源有關(guān)的物權(quán)思想的話，那么，我們認(rèn)為，我國(guó)的自然資源物權(quán)體系安排應(yīng)當(dāng)是這樣的：除了礦藏、水流等重要資源及公共資源的利用有國(guó)家直接設(shè)定資源利用權(quán)外，其它資源利用權(quán)可以也應(yīng)當(dāng)由資源性土地使用權(quán)人來(lái)設(shè)定。因此，對(duì)于草原、林地、荒地、水面等資源性土地而言，核心任務(wù)是設(shè)定資源性土地使用權(quán)，以使所有可再生資源或具有生產(chǎn)能力的土地資源都有確定的使用權(quán)人，再賦予資源性土地使用權(quán)人設(shè)定資源利用權(quán)的權(quán)利。
值得注意并在此提出的是，由于在我國(guó)土地使用權(quán)的“準(zhǔn)所有權(quán)”的特殊性，因此，對(duì)于基于所有權(quán)設(shè)定的資源利用權(quán)和基于資源性土地使用權(quán)設(shè)定的資源利用權(quán)，不應(yīng)當(dāng)也不能有所差異。
我國(guó)資源于資源性土地使用權(quán)的物權(quán)制度設(shè)計(jì)，不是一個(gè)所有權(quán)和用益物權(quán)簡(jiǎn)單相加的民法物權(quán)模式，而是應(yīng)當(dāng)考慮我國(guó)自然資源一律由國(guó)家或集體所有，但又必須落實(shí)到具體的自然人、法人等民事主體才能實(shí)現(xiàn)資源利用的物權(quán)化的特殊制度背景。有鑒于此，我們認(rèn)為，資源利用物權(quán)體系是以使用權(quán)為核心的權(quán)利體系。在這樣的權(quán)利體系中，并不是忽視國(guó)家或農(nóng)民集體所有權(quán)的作用，而是使國(guó)家、政府或集體組織由過(guò)去更多地重視和依賴行政管理和監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)設(shè)定資源性物權(quán)并探索出多種方式的授權(quán)許可使用、拍賣等分散資源使用權(quán)或利用權(quán)的途徑，從而合理地分配資源性土地使用權(quán)和資源利用權(quán)，規(guī)范和監(jiān)督權(quán)利的行使，使物盡其用。
至此，我們已經(jīng)提出了資源權(quán)利物權(quán)化改造兩種自然資源用益權(quán)及其基本思路。但是，要實(shí)現(xiàn)這一改造任務(wù)，首先必須解決的一個(gè)問(wèn)題是要明確所有權(quán)主體、清晰權(quán)利邊界。
所有權(quán)主體到位最主要的問(wèn)題是清晰界定資源和資源性土地在國(guó)家所有和農(nóng)民集體所有之間的邊界。從法律上講，國(guó)家所有的土地資源和集體所有的土地資源劃分是清晰的，但是現(xiàn)實(shí)生活中是否清晰就很難說(shuō)了，比如說(shuō)，集體土地上的河流、水源屬于國(guó)家的，還是集體的？國(guó)有林場(chǎng)和集體林場(chǎng)的分界線在哪里？集體土地范圍的所有小礦產(chǎn)都屬于國(guó)家？有沒(méi)有國(guó)有草原、牧場(chǎng)，國(guó)有草原和集體草原的分界線在哪里？可利用的荒地，哪些屬于國(guó)家的，哪些屬于集體的？如此等等的問(wèn)題，需要通過(guò)地籍登記、權(quán)屬登記完成。而要進(jìn)行這兩項(xiàng)工作首先必須對(duì)資源和資源性土地進(jìn)行合理的分類、定界，確定國(guó)家和集體所有的規(guī)則，以建立整個(gè)國(guó)土資源地籍簿冊(cè)等。
在上述工作完成后，對(duì)于國(guó)家所有的資源還沒(méi)有明確各種資源的管理人。在這方面，作者建議實(shí)行分級(jí)管理體制。即在承認(rèn)國(guó)家所有的前提下，合理劃分國(guó)務(wù)院代表國(guó)家可以行使的資源管理權(quán)的范圍，省級(jí)政府及縣級(jí)政府可以行使的管理權(quán)的范圍。
資源利用權(quán)和資源性使用權(quán)的創(chuàng)制在物權(quán)法上被稱為他物權(quán)的設(shè)定行為。在計(jì)劃體制下，雖然國(guó)土資源也是分散利用到各個(gè)主體，但很難說(shuō)這里存在物權(quán)設(shè)定行為，因?yàn)樵谀莻�(gè)時(shí)代根本按照物權(quán)規(guī)則運(yùn)行，根本不需要清晰的產(chǎn)權(quán)界定。改革開(kāi)放以后，我國(guó)逐漸地探索土地和資源有償取得方式。在建設(shè)用地方面創(chuàng)制了有償出讓方式和出租方式，創(chuàng)設(shè)了具有流轉(zhuǎn)屬性的土地使用權(quán)。在資源方面，探礦權(quán)和采礦權(quán)的有償取得和轉(zhuǎn)讓制度也隨《礦產(chǎn)資源法》的制定和修改而建立起來(lái)；在資源性土地使用權(quán)方面，拍賣取得“四荒”土地使用權(quán)也已經(jīng)成為一項(xiàng)基本制度；在其他資源性土地利用權(quán)方面，有償土地使用權(quán)取得方式和取得的權(quán)利還不十分明確。
按照作者的想法，在資源性土地使用權(quán)的創(chuàng)制方面，必須完成三項(xiàng)制度設(shè)計(jì)。第一，創(chuàng)制統(tǒng)一的資源性土地使用權(quán)制度，這一制度包括資源性土地使用權(quán)的概念、性質(zhì)、權(quán)能、特征、種類等作出規(guī)范。在這些規(guī)則基礎(chǔ)上建立與建設(shè)用地使用權(quán)平行的土地使用權(quán)制度，形成我國(guó)以土地使用權(quán)為核心的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)制度。第二，對(duì)于每一種資源性土地使用權(quán)取得的條件、方式，對(duì)權(quán)利的轉(zhuǎn)移條件和方式作出規(guī)范，為每一種使用權(quán)權(quán)利行使定制規(guī)則，對(duì)每一種權(quán)利所負(fù)載的社會(huì)義務(wù)作出明確的規(guī)范，在給予權(quán)利人自主權(quán)的同時(shí)，保護(hù)自然資源和環(huán)境。在取得上，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確立有償取得資源性土地使用權(quán)的原則，使所有的資源性土地取得均為有償。這樣可以為建立統(tǒng)一的權(quán)利處分規(guī)則奠定基礎(chǔ)。因?yàn)橐坏闊o(wú)償取得，所有者和使用權(quán)人之間就存在一種非經(jīng)濟(jì)關(guān)系，就使得使用權(quán)難以獨(dú)立出來(lái)，進(jìn)行交易。但是，法律上可以根據(jù)不同情形確定一些減免規(guī)則。第三，應(yīng)當(dāng)建立資源性土地使用權(quán)統(tǒng)一的登記制度。既然將資源性土地使用權(quán)作為物權(quán)，那么就應(yīng)當(dāng)建立資源性土地使用權(quán)取得登記、變更登記、消滅登記、更正登記制度，以實(shí)現(xiàn)對(duì)資源性土地使用權(quán)權(quán)屬管理。
按照作者認(rèn)識(shí)，資源性土地使用權(quán)具有完全不同于傳統(tǒng)民法上用益物權(quán)的性質(zhì)和功能，我國(guó)資源性土地使用權(quán)雖然僅具他物權(quán)之名，但實(shí)際上其幾乎享有所有權(quán)之實(shí)。因此，資源性土地使用權(quán)幾乎具有所有權(quán)一樣的權(quán)能�，F(xiàn)在對(duì)于資源性土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)享有排他性的占有、適用、收益的權(quán)能幾乎不存在什么爭(zhēng)議�，F(xiàn)在關(guān)鍵的問(wèn)題是如何確定其處分權(quán)能。
按照作者設(shè)想，資源性土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)具有受限制的處分權(quán)。法律可以規(guī)定其進(jìn)行各種處分的限制性條件和程序規(guī)則，以調(diào)整資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要，發(fā)揮資源性土地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值，使其具有如融通資金的功能、具有實(shí)現(xiàn)其投資和勞動(dòng)價(jià)值的手段。資源性土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)具有轉(zhuǎn)讓、抵押、出租處分權(quán)，并且可以繼承。
資源性土地使用權(quán)區(qū)別于普通建設(shè)用地使用權(quán)最主要的特征在于其生產(chǎn)性或資源價(jià)值，設(shè)定這種使用權(quán)的目的是使資源得到有效且合理的利用，因此，并不是任何人都有資格或資質(zhì)取得資源性土地使用權(quán)。因此，資源性土地使用權(quán)不僅在取得上有嚴(yán)格的條件限制，而且在處分上也有相應(yīng)的限制條件。因此，這種對(duì)主體限制條件構(gòu)成了資源性土地使用權(quán)處分的最大障礙（這是資源性土地使用權(quán)區(qū)別于建設(shè)用地使用權(quán)的根本特征）。
作者認(rèn)為，我們可以通過(guò)資源性土地所有權(quán)人的事先同意或認(rèn)可資源性土地使用權(quán)的處分或受讓人的方式，以克服上述障礙。也就是說(shuō)資源性土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、繼承，但是，受讓人、承租人、繼承人和抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)取得資源性土地使用權(quán)的人必須滿足法律規(guī)定的條件，且經(jīng)過(guò)所有權(quán)人的認(rèn)可，否則就不能發(fā)生效力。但這毫不意味著，在有些情形下不能轉(zhuǎn)讓，資源性土地使用權(quán)就不能實(shí)現(xiàn)其資源使用權(quán)的價(jià)值。例如，當(dāng)資源性土地使用權(quán)需要轉(zhuǎn)讓而又不能尋找合適的受讓人時(shí)，可以由所有權(quán)人按照合理的價(jià)格收回；在繼承人沒(méi)有能力繼承其使用權(quán)，繼續(xù)開(kāi)發(fā)利用資源時(shí)，那么他不能取得土地使用權(quán)，但可以繼承或取得資源性土地使用權(quán)的價(jià)值（國(guó)家收回或出讓的價(jià)值）。
總之，資源性土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓要比建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受嚴(yán)格的條件限制，只有明確這些限制條件并建立一套監(jiān)督機(jī)制時(shí)，才可以創(chuàng)制可流轉(zhuǎn)的資源性土地使用權(quán)制度。
四、結(jié) 語(yǔ)
當(dāng)今世界正處于世紀(jì)之交的巨大變革時(shí)期。這一時(shí)期有三個(gè)主要標(biāo)志，即人類文明形式由工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變，世界經(jīng)濟(jì)形態(tài)由資源經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，社會(huì)發(fā)展由非持續(xù)發(fā)展向可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。此三重轉(zhuǎn)變的核心或曰終極關(guān)懷是可持續(xù)發(fā)展，它的基本目標(biāo)有兩個(gè)：一是要解決國(guó)際社會(huì)機(jī)器各國(guó)內(nèi)部分配資源與占有財(cái)富的不公平問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)地球有限的自然資源的最佳配置。二是要解決合理地、充分地、節(jié)約地利用自然資源問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用，提高自然資源利用效率。
物權(quán)法作為自然資源配置與利用的基本規(guī)則，其關(guān)于自然資源歸屬和利用的制度安排及實(shí)施都將直接對(duì)自然資源環(huán)境產(chǎn)生重大影響，無(wú)論是自然資源的合理分配，還是自然資源的合理利用都是物權(quán)法的基本內(nèi)容�？沙掷m(xù)發(fā)展如果不能在物權(quán)法中得到貫徹，無(wú)異于紙上談兵。因此，我們對(duì)于資源與資源性土地使用權(quán)物權(quán)化的產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)也必須立足于三重轉(zhuǎn)變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，確定符合可持續(xù)發(fā)展要求的資源配置利用法律制度。
可以說(shuō)自然資源利用的物權(quán)化過(guò)程即是可持續(xù)發(fā)展思想的體現(xiàn)，而且在設(shè)計(jì)物權(quán)制度過(guò)程中我們也始終圍繞環(huán)境保護(hù)、自然資源的持續(xù)利用進(jìn)行的，以體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代觀念。而在可持續(xù)發(fā)展的觀念下，土地資源尤其是資源性土地資源的可持續(xù)利用是一切自然資源可持續(xù)利用的前提，而要確保對(duì)資源性土地的可持續(xù)利用必須適當(dāng)?shù)叵拗仆恋貦?quán)利人的利用行為，并與有關(guān)法律尤其是公法譬如經(jīng)濟(jì)法、行政法、環(huán)境法相協(xié)調(diào)一致。
如果說(shuō)，建立在可持續(xù)發(fā)展觀念上的生態(tài)文明是“綠色文明”，符合可持續(xù)發(fā)展要求的經(jīng)濟(jì)是“綠色經(jīng)濟(jì)”，那么，保障和推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的物權(quán)我們也可稱其為“綠色物權(quán)”。但是，創(chuàng)造一個(gè)新的名詞絕不應(yīng)該僅僅是為了標(biāo)新立異，而是確實(shí)的代表了一種新思路、新潮流，它應(yīng)該在最大限度上揭示物權(quán)法在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境時(shí)代被賦予的新的法律精神。本文在物權(quán)制度設(shè)計(jì)始終堅(jiān)持綠色物權(quán)的理論體系指導(dǎo)，在與公法相協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮其產(chǎn)權(quán)效益和制度功能，實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展。因此，調(diào)整資源和資源性土地法律體系就不僅僅是私法制度，而是公私兼容，以私為主的體系。
（作者單位：上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民法院 華東政法學(xué)院）
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