[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱31194次
行政賠償責(zé)任的構(gòu)成特征（下）
馬懷德
三、行政侵權(quán)的行為特征二
違法或過(guò)錯(cuò)行為是構(gòu)成國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的必要條件之一。若執(zhí)行職務(wù)
行為合法或無(wú)過(guò)錯(cuò)，并不引起行政賠償責(zé)任。而是我們通常所說(shuō)的補(bǔ)償責(zé)任。那么什么是違法或過(guò)錯(cuò)呢？二者是否可以合一或完全分離呢？
（一）違法與過(guò)錯(cuò)在各國(guó)法律中的表述。
奧地利國(guó)家賠償法表述為"故意或過(guò)失違法侵害他人財(cái)產(chǎn)人格權(quán)"時(shí)，國(guó)家負(fù)損害賠償責(zé)任。這里違法是指超越職權(quán)，適用法規(guī)錯(cuò)誤，或不適用法規(guī)以及違反公序良俗、濫用裁量行為。形式上包括作為與不作為。原捷克斯洛伐克1969年法律則將違法定義為"違反法律并可以被撤銷(xiāo)的決定。"瑞士1958年法律第3條規(guī)定"對(duì)于公務(wù)員在執(zhí)行公職活動(dòng)中對(duì)第三人因違法造成的損害，不論公務(wù)員有無(wú)過(guò)錯(cuò)，均由聯(lián)邦承擔(dān)責(zé)任。"違法的形式既可以是作為，也可以是不作為，公務(wù)員行為違反內(nèi)部業(yè)務(wù)規(guī)定造成他人損害，且該內(nèi)部規(guī)定是為了避免公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)生損害而設(shè)，而公務(wù)員行為與損害間又有因果關(guān)系，仍應(yīng)視為違法。法國(guó)則認(rèn)為違法與過(guò)錯(cuò)是緊密相連的概念，國(guó)家承擔(dān)行政賠償責(zé)任，以存在公務(wù)過(guò)錯(cuò)為條件。公務(wù)過(guò)錯(cuò)通常包括濫用職權(quán)、不執(zhí)行公務(wù)、公務(wù)實(shí)施不良、或延遲，而違法僅指客觀上侵犯既定事項(xiàng)、無(wú)適當(dāng)管轄權(quán)、濫用自由裁量權(quán)、違反程序。在這里，公務(wù)過(guò)錯(cuò)的作用在于決定行政主體的賠償責(zé)任，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，而違法原則的作用在于審查行政行為合法性，保證法治原則的實(shí)現(xiàn)。訴訟性質(zhì)也不一，前者是完全管轄之訴中的損害賠償之訴，而后者是撤銷(xiāo)之訴中的越權(quán)之訴。在行政機(jī)關(guān)對(duì)重過(guò)錯(cuò)負(fù)責(zé)的情況下，違法不一定構(gòu)成重過(guò)錯(cuò)，不產(chǎn)生賠償責(zé)任。公務(wù)過(guò)錯(cuò)的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出違法行為。德國(guó)則以"違反職責(zé)"為賠償要件之一。法院將公職義務(wù)作了較寬泛的解釋?zhuān)彩枪毴藛T違反在內(nèi)部關(guān)系中相對(duì)于國(guó)家承擔(dān)的義務(wù)和外部關(guān)系中對(duì)公民承擔(dān)的義務(wù)，包括違背善良風(fēng)俗和誠(chéng)信原則均構(gòu)成違反職責(zé)。違反公職責(zé)任表現(xiàn)于以下方面：提供錯(cuò)誤消息，不作為延遲，濫用或非法行使自由裁量權(quán)等。日本國(guó)家賠償法也以公務(wù)員"故意或過(guò)失"加害他人為賠償要件，可以說(shuō)是雙重要件。所謂違法，理論上有廣狹義及折衷觀點(diǎn)，近來(lái)以折衷說(shuō)占優(yōu)勢(shì)。認(rèn)為違法不僅違反嚴(yán)格意義上的法規(guī)，凡應(yīng)遵循一定法律原則而不遵循的事實(shí)上的職務(wù)行為，亦應(yīng)認(rèn)為是違法。包括尊重人權(quán)原則、權(quán)力不得濫用原則、誠(chéng)信原則、維護(hù)公序良俗原則等，欠缺客觀正當(dāng)性的行為，也應(yīng)視為違法，但在自由裁量范圍內(nèi)，不屬于違法。在日本由于過(guò)錯(cuò)難以確定，學(xué)者們主張"過(guò)錯(cuò)客觀化"將過(guò)失與違法融于一體。消除了公共官員的個(gè)人主觀因素，建立了一種比個(gè)人過(guò)失標(biāo)準(zhǔn)更高的管理標(biāo)準(zhǔn)，只要公務(wù)員行為低于抽象的管理標(biāo)準(zhǔn)，則被界定為過(guò)失。違法性和過(guò)失統(tǒng)一在一起。美國(guó)和英國(guó)比較強(qiáng)調(diào)國(guó)家賠償責(zé)任中的過(guò)錯(cuò)條件，根據(jù)聯(lián)邦法第1346條b項(xiàng)規(guī)定，任何公民的公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)時(shí)，因過(guò)失、不法行為或不作為導(dǎo)致身體財(cái)產(chǎn)損失，可以向國(guó)家請(qǐng)求賠償。
從各國(guó)立法表述和學(xué)術(shù)見(jiàn)解看，多數(shù)國(guó)家主張以過(guò)錯(cuò)和違法并列作為雙重賠償條件看待，如奧地利、德國(guó)，在有些國(guó)家重過(guò)錯(cuò)要件，輕違法要件。如在法國(guó)以公務(wù)過(guò)錯(cuò)為賠償?shù)臈l件，如果行為違法但無(wú)過(guò)錯(cuò)則不一定產(chǎn)生賠償責(zé)任。而違法只解決撤銷(xiāo)之訴中的越權(quán)之訴，不適用于賠償之訴，所以過(guò)錯(cuò)將違法吸收了；有些國(guó)家則主張將過(guò)錯(cuò)與違法合二為一。如日本強(qiáng)調(diào)過(guò)錯(cuò)客觀化，違法性與過(guò)錯(cuò)合二為一；還有些國(guó)家認(rèn)為違法是賠償主要條件，過(guò)錯(cuò)有無(wú)不影響賠償成立
，在瑞士、意大利、比利時(shí)，國(guó)家賠償不以公務(wù)員過(guò)錯(cuò)為條件，只要有違法行為存在，國(guó)家就負(fù)責(zé)任。之所以出現(xiàn)如此眾多的類(lèi)刑，我認(rèn)為原因有兩個(gè)：一是對(duì)違法和過(guò)錯(cuò)的理解不一致，如在德國(guó)，將違法理解得很寬，而在法國(guó)則理解得較窄，這就自然形成了各國(guó)立法或?qū)嵺`中對(duì)違法還是過(guò)失的適用側(cè)重點(diǎn)不同；二是對(duì)過(guò)錯(cuò)（或過(guò)失）的認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)分為主客觀兩種，如法國(guó)、日本傾向于客觀化，而奧地利、美國(guó)則傾向于主觀形態(tài)。
（二）過(guò)錯(cuò)與違法的含義沖突及選擇
由于過(guò)錯(cuò)與違法的含義并不完全重合，適用中暴露出許多問(wèn)題，諸如以過(guò)錯(cuò)為賠償要件，還是以違法為要件，或者兩者兼為要件。我認(rèn)為，就目前大多數(shù)國(guó)家對(duì)這兩個(gè)概念的理解而言，將過(guò)錯(cuò)或違法單一地作為賠償要件是不適當(dāng)?shù)�。僅以傳統(tǒng)意義上的違法為標(biāo)準(zhǔn)，如果有過(guò)失行為，但并未違反法律規(guī)范，國(guó)家是否就不為此承擔(dān)責(zé)任了？同樣，如果某行為明顯違法，但只是違反程序法或形式要件有瑕疵，但并未造成什么損害，國(guó)家是否也要承擔(dān)責(zé)任。例如，某一伙人聚眾賭博，被公安機(jī)關(guān)查獲，在押解案犯回公安機(jī)關(guān)訊問(wèn)時(shí)，因人多車(chē)少，公安人員和被押解人分別在駕駛室和車(chē)廂中，途中一人跳車(chē)欲逃，不幸墜車(chē)身亡。此案僅以違法為賠償責(zé)任的構(gòu)成要件，而不考慮過(guò)失與否，顯然公安機(jī)關(guān)及公安人員的行為并不違法，國(guó)家也不應(yīng)賠償。但因此不賠又是顯失公平的，因?yàn)樵诒谎航馊艘驯豢刂疲チ巳松碜杂傻那闆r下，公務(wù)員未盡到職務(wù)上的必要注意義務(wù)，致使該人跳車(chē)身亡，公務(wù)員顯然是有過(guò)失的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的賠償責(zé)任。如果以過(guò)錯(cuò)為單一的賠償要件，則與民法沒(méi)有任何區(qū)別了。但是判斷職務(wù)行為的過(guò)錯(cuò)要比民事侵權(quán)行為復(fù)雜得多，既有來(lái)自行政裁量權(quán)方面的困難，也有法律已明確規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)義務(wù)的困難。
由此觀之，我認(rèn)為單一的過(guò)失或違法標(biāo)準(zhǔn)很難適用于具體的賠償實(shí)踐。然而，用雙重標(biāo)準(zhǔn)也為司法實(shí)踐帶來(lái)一些困難，所以必須尋找一種可以代替它們的新標(biāo)準(zhǔn)。從各國(guó)做法看，似有兩條路可以選擇：
1.擴(kuò)大違法性的理解。傳統(tǒng)意義上的違法僅指違反嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范，但這種理解對(duì)于解決賠償問(wèn)題失之過(guò)窄，應(yīng)擴(kuò)張理解。就象法國(guó)一樣，違法除指違反嚴(yán)格意義上的法規(guī)外，還包括違反誠(chéng)信原則、公序良俗原則、尊重人權(quán)原則、權(quán)力不得濫用原則、盡合理注意原則等。這樣，有利于我們解決諸如看守人員打罵犯人、警察侮辱被訊問(wèn)人等職務(wù)侵權(quán)行為，因從表面上看對(duì)這些行為雖沒(méi)有嚴(yán)格意義的法律加以規(guī)范，但違反了尊重人權(quán)的原則，違反了誠(chéng)信原則，可以視為之廣義違法行為而要求國(guó)家負(fù)責(zé)。
2.過(guò)失客觀化。如果以過(guò)失為主要賠償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)常人對(duì)過(guò)失的理解，大多都將過(guò)失行為限定于"行為人主觀意識(shí)有故意或疏忽及放任的范圍內(nèi)"。然而行政侵權(quán)行為以國(guó)家機(jī)關(guān)或公務(wù)員為侵權(quán)人，其主觀意志外化表現(xiàn)并不明顯，要求受害人在訴訟中證明侵權(quán)人的主觀狀態(tài)是很難的，所以出現(xiàn)了"過(guò)失客觀化"趨勢(shì)。我認(rèn)為這種"過(guò)失客觀化"趨勢(shì)是彌補(bǔ)過(guò)失標(biāo)準(zhǔn)的主觀色彩過(guò)濃的結(jié)果，因而是解決國(guó)家賠償法的一個(gè)較積極趨勢(shì)。所謂客觀化就是不考慮行為人的主觀心理狀態(tài)，只看他是否違反了客觀的注意義務(wù)，這種客觀的注意義務(wù)由法律逐漸明確下來(lái)，同是采用過(guò)失推定原則，并將過(guò)失視為執(zhí)行公務(wù)的瑕疵。
（三）違法或過(guò)失的特例
由于違法、過(guò)失標(biāo)準(zhǔn)、范圍理解存在差異，因此實(shí)踐中對(duì)某些行為是否構(gòu)成違法或過(guò)失也難以把握。
1.自由裁量權(quán)行為
行使自由裁量權(quán)能否構(gòu)成違法或過(guò)錯(cuò)呢？答案是肯定的。在德國(guó)，如果裁量決定違背了依法裁量的原則、如違背了比例適當(dāng)原則、或?yàn)E用自由裁量權(quán)、或超越裁量權(quán)，均可視為違背公職義務(wù)，行使裁量權(quán)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。奧地利則將濫用裁量權(quán)視作違法，裁量不當(dāng)?shù)男袨椴徽J(rèn)為是違法。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法，顯失公正的處罰行為及濫用職權(quán)均構(gòu)成違法行為，也就是說(shuō)，行使自由裁量權(quán)的行為必須達(dá)到濫用明顯失去公正性的程度，國(guó)家才承擔(dān)責(zé)任。一般的偏輕偏重的自由裁量行為不被視為違法。例如，核發(fā)許可證行為多屬于自由裁量行為，公務(wù)員如基于條件不齊備，材料不全等原因不發(fā)許可證應(yīng)視為正當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨椋瑖?guó)家不負(fù)責(zé)任。如果這些行為出于個(gè)人恩怨或借機(jī)索賄或超期不予決定、不答復(fù)，則應(yīng)視為濫用自由裁量權(quán)或超越裁量權(quán)，構(gòu)成違法行為，造成損失的，國(guó)家應(yīng)予賠償。
2.不作為
在多數(shù)國(guó)家，行政機(jī)關(guān)的不作為均構(gòu)成違法行為，但不作為的違法，必須從法律上作為義務(wù)為條件。例如，警察應(yīng)采取保護(hù)或排除危險(xiǎn)的措施而沒(méi)有采取的或拖延懈怠的，受害人有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家賠償因此造成的損失。由于這一領(lǐng)域自由裁量問(wèn)題比較突出，所以法院在這方面定的標(biāo)準(zhǔn)也很高。在德國(guó)，目前還沒(méi)有一個(gè)明確的案例確定由于公共機(jī)關(guān)不作為而應(yīng)負(fù)的責(zé)任。如果公共機(jī)關(guān)由于延誤而沒(méi)有作出緊急決定，該機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)任。國(guó)家機(jī)關(guān)不在合理的時(shí)間辦理有關(guān)申請(qǐng)，則應(yīng)對(duì)此造成的損害承擔(dān)責(zé)任，通常不作為違法與自由裁量權(quán)是緊密相關(guān)的。例如，原告的家被一伙強(qiáng)盜搶劫，而這些強(qiáng)盜的行動(dòng)警察事先是完全知道的，但警察依其自由裁量權(quán)沒(méi)有采取必要的措施予以制止，在這種情況下，原告完全有權(quán)從國(guó)家那里得到賠償。
3.錯(cuò)誤信息和指導(dǎo)行為
由于政府錯(cuò)誤信息和指導(dǎo)行為遭受損害，他能否就此提出賠償請(qǐng)求呢？這在不同的國(guó)家有不同的做法。在德國(guó)，如果國(guó)家機(jī)關(guān)在某產(chǎn)品警告中勸告不要購(gòu)買(mǎi)或食用某特別指明的商品，而這種警告又通過(guò)新聞媒介傳播出去，那么國(guó)家的這種警告和勸告已構(gòu)成公權(quán)力行為，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)此承擔(dān)責(zé)任。日本法院在一個(gè)案例中雖承認(rèn)國(guó)家行政指導(dǎo)行為可能引起國(guó)家賠償責(zé)任，但必須是以行政指導(dǎo)機(jī)關(guān)與受害人之間存在法律的因果關(guān)系前提。如果原告由于按照市場(chǎng)政府當(dāng)局的錯(cuò)誤勸告而買(mǎi)一些設(shè)備，準(zhǔn)備開(kāi)辦一個(gè)游藝室，而后來(lái)該官員又拒絕原告開(kāi)辦這個(gè)游藝室，那么原告有權(quán)從市政當(dāng)局取得賠償。所有政府指導(dǎo)勸告賠償案例表明，只要政府指導(dǎo)、勸告錯(cuò)誤，即構(gòu)成違法，對(duì)此類(lèi)行為造成的損害，國(guó)家應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償。
4.錯(cuò)誤的批準(zhǔn)許可行為
公民因政府錯(cuò)誤的批準(zhǔn)建筑起的房屋，后被確認(rèn)違章建筑并折除，國(guó)家是否對(duì)這種錯(cuò)誤的批準(zhǔn)行為負(fù)責(zé)賠償呢？錯(cuò)誤的批準(zhǔn)或有過(guò)失的許可行為應(yīng)當(dāng)被視為是違法行為，因此造成的損害由錯(cuò)誤行使許可權(quán)的機(jī)關(guān)承擔(dān)，而不能由聽(tīng)從了政府意見(jiàn)無(wú)過(guò)失的公民個(gè)人承擔(dān)。
（四）違法行為是構(gòu)成我國(guó)行政賠償責(zé)任的重要條件之一
我國(guó)國(guó)家賠償法公布之前，大多數(shù)涉及國(guó)家賠償?shù)姆梢?guī)定都采用了"侵權(quán)"這個(gè)概念。"侵權(quán)"的含義究竟是什么？與"違法"有何關(guān)系呢？
"侵權(quán)"概念本身就含有"非法干涉別人，損害其權(quán)益"的意思。民法上，權(quán)利被侵犯并造成損害的事實(shí)本身就說(shuō)明了侵害行為的違法性。所以尊重權(quán)力，誠(chéng)實(shí)信用公序良俗等法律原則被作為確定民事侵權(quán)行為違法性的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家賠償責(zé)任中的侵權(quán)事實(shí)上是廣義的違法，只是公民權(quán)益是法律所保護(hù)的，而國(guó)家及公務(wù)員的加害行為法律所禁止，那么一旦發(fā)生侵害，國(guó)家就應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。日本學(xué)者也認(rèn)為，國(guó)家賠償法上的違法性，毋寧看作是民法上權(quán)利侵害的翻版。那么，為什么我國(guó)立法用侵權(quán)概念而不用違法呢？這與國(guó)家法律用語(yǔ)言習(xí)慣有關(guān)，同時(shí)也與"違法"一詞表面含義的局限性有關(guān)。如前所述，傳統(tǒng)意義上的違法，僅指違反嚴(yán)格意義上的法律、條文，而不包括一些法律原則。但侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成并不僅僅以狹義違法為條件，還包括廣義違法，即違反法律原則的過(guò)失行為，因此，用"侵犯"一詞概括廣義上的違法行為是恰當(dāng)?shù)模诋?dāng)時(shí)也符合我國(guó)立法語(yǔ)言習(xí)慣。
國(guó)家賠償法公布后，為了便于理解和實(shí)際操作，有關(guān)"違法"與"侵權(quán)"概念上的混亂應(yīng)當(dāng)澄清，國(guó)家賠償?shù)臉?gòu)成要件也應(yīng)當(dāng)一致。根據(jù)國(guó)家賠償法的規(guī)定，我國(guó)行政賠償責(zé)任必須以行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)為前提，即"違法原則"是國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則。如何理解違法原則呢？首先，違法是指行政機(jī)關(guān)及工作人員行使職權(quán)對(duì)所作的行為違反法律法規(guī)規(guī)定，這里的法律為全國(guó)人大及常委會(huì)制定發(fā)布的規(guī)范性文件，法規(guī)包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)。至于違反規(guī)章或規(guī)章以下行為是否屬于違法，則可參照行政訴訟法有關(guān)規(guī)定予以理解，即與法律、法規(guī)不相抵觸的規(guī)章也屬于行政行為的合法依據(jù)，如果行政機(jī)關(guān)的行為符合規(guī)章，但該規(guī)章與法律相抵觸，那么依據(jù)規(guī)章所作的行為仍是違法的。其次，違法系指超越職權(quán)、無(wú)權(quán)限、濫用取權(quán)、適用法律不當(dāng)、程序違法、證據(jù)不足等情形。行政機(jī)關(guān)及工作人員上述情形之一的執(zhí)行職務(wù)行為，那么造成的損害就應(yīng)由國(guó)家賠償。具體而言，違法包含以下內(nèi)幾點(diǎn)內(nèi)容：（1）違反明確的法律規(guī)范干涉他人權(quán)益；（2）違反誠(chéng)信原則、尊重人權(quán)原則及公序良俗原則干涉他人權(quán)益；（3）濫用或超越行使自由裁量權(quán)，提供錯(cuò)誤信息、指導(dǎo)及許可批準(zhǔn)，造成他人權(quán)益損害；（4）沒(méi)有履行對(duì)特定人的法律義務(wù)或盡到合理注意。
四、行政賠償責(zé)任的結(jié)果特征
國(guó)家是否承擔(dān)行政侵權(quán)責(zé)任，要看該行為是否造成特定人的損害。沒(méi)有損害結(jié)果或遭受損害的是普遍對(duì)象，國(guó)家就不必負(fù)責(zé)賠償。因此，損害是構(gòu)成國(guó)家行政侵權(quán)責(zé)任的必要條件之一。所謂損害，指對(duì)財(cái)產(chǎn)和人身造成的不利益。
（一）損害的范圍
作為行政賠償要件的損害與民法上的損害并無(wú)多大的區(qū)別。因此，各國(guó)法律對(duì)損害的界定和理解均適用本國(guó)民法。從總的方面而言，損害包括對(duì)人身的損害和對(duì)物的損害。前者包括限制人身自由、剝奪生命、致人傷殘以及毀損名譽(yù)、榮譽(yù)等。后者主要指財(cái)產(chǎn)損害。對(duì)物的損害又包括積極損害和消極損害（又稱(chēng)直接和間接損害）大多數(shù)國(guó)家原則上只賠償直接損害，不賠償間接損害。只有在侵權(quán)行為是故意實(shí)施的或不賠償間接損害就會(huì)違背社會(huì)共同生活原則的情況下，法院才判決行政機(jī)關(guān)賠償間接損害。如原捷克斯洛伐克就奉行這條原則。同時(shí)大多數(shù)國(guó)家只賠償被告人財(cái)產(chǎn)和身體損害，而不賠償對(duì)名譽(yù)榮譽(yù)造成的損害。人格權(quán)受到侵害，只有在特別情況下，始有獲得賠償之可能。如奧地利、日本均主張不賠償行政侵權(quán)造成的名譽(yù)損害。深受羅馬法影響的法國(guó)民法典和德國(guó)民法典也持同樣主張。如法國(guó)在法典第25條規(guī)定"對(duì)于財(cái)產(chǎn)損害以外的損害，只限于法律有特別規(guī)定的情形，始得請(qǐng)求以金錢(qián)賠償。"相比之下，瑞士法律制度中，關(guān)于名譽(yù)人格等非財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的損害賠償規(guī)定，是走在世界各國(guó)前列的。瑞士債務(wù)法第35條規(guī)定：由于他人的侵權(quán)行為，人格受到嚴(yán)重?fù)p害的，即使沒(méi)有財(cái)產(chǎn)損害的證明，裁判官也應(yīng)該判定相當(dāng)金額的賠償"。此后瑞士民法、聯(lián)邦責(zé)任法也作了相似規(guī)定，當(dāng)然，法國(guó)行政法院起初只對(duì)能以金錢(qián)計(jì)算的物質(zhì)損害判決行政主體賠償。對(duì)名譽(yù)感情等不能用金錢(qián)計(jì)算的，不負(fù)賠償責(zé)任。1964年最高行政法院在一個(gè)案例中改變了原來(lái)的態(tài)度，開(kāi)始判決賠償死者近親情感上的損害，包括名譽(yù)、尊嚴(yán)、宗教信仰等損害的也都可以獲得賠償。歐洲共同體雇員被非法解雇或受到不公正的待遇時(shí)，歐共體法院也會(huì)判決給予痛苦和精神損害的賠償，然而賠償額很少。
（二）損害的對(duì)象
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