[ 王衛(wèi)洲 ]——(2011-8-3) / 已閱11835次
2011年4月，筆者接到江蘇省句容市吳女士的法律咨詢電話，吳女士訴稱自己父親的房屋，在xx鎮(zhèn)政府實施的拆遷過程中，未經(jīng)簽訂協(xié)議、未經(jīng)法定程序的前提下被拆毀，據(jù)吳女士陳述，該案已經(jīng)經(jīng)當?shù)嘏沙鏊{查處理，派出所調查結果為“誤拆”，不屬刑事案件。
筆者屬于一名從事拆遷領域的律師，在接到此電話前，筆者曾陸續(xù)收到來自江蘇、福建等各個省份的當事人來電咨詢，反映自己的房屋被“誤拆”， 從2010年—2011年筆者接到關于“誤拆”現(xiàn)象咨詢電話約為20次左右。而根據(jù)媒體報道：重慶江北區(qū)章先生、福建莆田翁先生、云南昆明普女士、山東劉先生和兩位鄰居、河北張家口市蒙女士等等均曾遭遇過“誤拆”事件，筆者查詢到2009年—2011年7月媒體報道的“誤拆”事件有69起。
據(jù)筆者分析，由于城市范圍內土地資源的稀缺，我國的城市化建設和各類開發(fā)主要涉及的拆遷區(qū)域集中在郊區(qū)，而這些范圍內的居民大多屬于文化水平較低和維權意識相對淡薄的農(nóng)民，事件發(fā)生后尋求媒體幫助的并不多，故經(jīng)媒體報道的事件只占此類事件的一小部分。
在國的房屋拆遷實際操作中，一般都是由政府主導，動員拆遷戶、溝通協(xié)商拆遷補償?shù)纫幌盗行袨榫傻胤秸畞斫M織實施。為何在政府組織和實施的拆遷過程中會頻頻發(fā)生“誤拆”事件？僅僅媒體書面報道的就可以查到69例，不禁讓人不寒而栗，而對于“失誤”的概率亦感覺不可思議。此外在媒體以及筆者法律咨詢中談到的“誤拆事件”，被誤拆者有一共同特征即全部是沒有達成拆遷協(xié)議的“被拆遷戶”，這一點是“誤拆”最明顯、最根本的特征。
一、關于“誤拆”真實性的探析。
為探析這類“誤拆”事件的真實性，我們不妨結合這些誤拆案例來加以分析，以吳女士的父親的房屋為例。
案情回放：案件事實為因句容市xx鎮(zhèn)人民政府實施xxxxx道路工程，吳先生的房屋屬于拆遷范圍內，在2010年xx鎮(zhèn)政府與吳先生多次協(xié)商，均未達成補償協(xié)議，之后吳先生由于身體不好到縣城里的女兒家即吳女士家住下在附近醫(yī)院看病，在2010年11月8日突然有人告知吳先生，家里的房子在凌晨被人拆掉了，吳先生的女兒趕到現(xiàn)場，果然吳先生的房屋已經(jīng)變成一片廢墟。后吳先生的女婿向公安局報案，xx鎮(zhèn)派出所經(jīng)詢問受害人以及施工單位江蘇xx建設有限公司有關人員，并作調查筆錄，后派出所稱：房子是施工單位江蘇xx建設有限公司的一個員工“誤拆”掉的，這不屬于刑事案件。吳先生聽到這個消息氣的差點暈倒，明明是半夜三更偷拆的，怎么變成了誤拆？這么大的房子怎么會誤拆掉呢？
深入調查：經(jīng)過調查取證，筆者看到了xx鎮(zhèn)派出所調查江蘇xx建設有限公司有關人員的詢問筆錄，在這份筆錄上，江蘇xx建設有限公司的陳述內容為“在2010年11月8日早上七點半左右我到公司上班。我公司的施工隊長XXX向我反應2010年11月8日凌晨二點多鐘將XX村一家的房子拆錯掉了，然然后我就問這是誰拆的。施工隊xxx講是一操作工用裝載機拆的，但是不知道是哪個人走掉了，房子是誤拆掉的。但是損失由我們江蘇xx建設有限公司來承擔。情況就是這樣的�！�
筆者經(jīng)過分析認為，從該份筆錄來看公安機關的詢問結果至少存在三個問題：從時間上來講，凌晨兩點屬于休息時間，施工單位的工作人員在休息時間自己起床加班“誤拆”掉吳先生的房屋不合乎邏輯；而作為用人單位，自己的一個員工走掉了，竟然不知道這個人是誰，顯然是在說謊；筆者調查現(xiàn)場時，據(jù)吳女士陳述，房子在被拆掉時，周邊的房子均已全部拆完，只剩下吳先生一家，在周圍沒有任何要拆遷的建筑物的情況下，如果是誤拆，那么這個人本來打算要拆掉的對象是什么？ 顯然亦不合乎邏輯。
據(jù)吳先生的侄子（民間維權人士）調查，房屋被拆毀后，吳先生的侄子打電話要求江蘇xx建設有限公司的經(jīng)理要求一同到派出所處理事情，當吳先生的侄子質問道到“11月8日凌晨拆那個（吳先生）房子是不是你們決定的”，江蘇xx建設有限公司經(jīng)理xxx訴說道“這個都是政府事”，之后談話中xxx說道“他（政府）不講哪個敢動啊，他（政府）不講是不好動的”“都是政府的事”，此后談話中吳先生的侄子說道政府稱全是江蘇xx建設有限公司員工的責任，xxx生氣的說“他們（政府）是瞎扯！”。
對于房屋是否是政府安排偷拆，還是誤拆的，筆者不宜在此文作定論，但是可以肯定的是，句容市公安局xx鎮(zhèn)派出所對于本案的調查結果，很難讓人信服。
筆者認為不論是吳先生，還是在媒體以及法律咨詢中談到的其他“誤拆事件”，者有一共同特征，即全部是沒有達成拆遷協(xié)議的“被拆遷戶”，由此可以說明地方政府和開發(fā)商所誤拆的基本上都是列入拆遷范圍的達不成協(xié)議的“被拆遷戶”，這一奇怪的現(xiàn)象不禁讓人不得不質疑“失誤”的真實性，而房屋被“誤拆”后，地方政府、開發(fā)商的所給的理由亦難以讓人相信。
云南網(wǎng)報道，被拆遷戶葉女士沒達成拆遷協(xié)議，在不知情的前提下房屋被拆毀，而地方政府拆遷負責人周先生給與的理由為:一位拆遷指揮的負責人指揮失誤。
《京華時報》報道：某農(nóng)民工子弟幼兒園在未達成協(xié)議的前提下，業(yè)主毫不知情房屋被拆，地方政府負責拆遷人員給予的理由為:拆遷工作人員不知道該幼兒園未達成拆遷協(xié)議，故一并拆除了。
《江南時報》報道：南京市民張海山房屋被誤拆，拆遷單位給予理由為：因為張海山的房子多次被竊，屋內已被洗劫一空，門窗都已不在了，所以工人誤認為這戶已搬家，造成誤拆。
除此之外，認錯房屋、疲勞過度、疏忽等很多說法都是地方政府和開發(fā)商“誤拆”公民房屋的理由。這些荒誕的理由只要我們不是弱智，稍加分析就可以看出其中的破綻，而專業(yè)負責偵辦刑事調查的公安機關卻對于這類理由絕大部分予以采納，直到今日“誤拆”現(xiàn)象層出不斷，而被警方偵查出屬于“偷拆”沒有一例。但是對于“誤拆”的理由，無論是被拆遷戶還是其他人員均強烈質疑。
《陽城晚報》在《誤拆把戲》評論道“強拆涉嫌違法，后果嚴重的甚至涉嫌犯罪，誤拆卻只是工作中的“小失誤”，面對輿論好交代，對當事人以批評教育為主，大不了寫寫檢討，頂天了也只不過是有高官出來“怒斥”，兩者政治成本判若云泥。有了成功“誤拆”的濟南經(jīng)驗，各地恐將紛紛效尤矣�！�
中國經(jīng)濟網(wǎng)報道：“誤拆”竟成了對付“釘子戶”的絕妙辦法？
《長江網(wǎng)》報道：對于“誤拆”一類的說法，國內民生觀察工作室負責人劉飛躍表示，所謂的誤拆，不能說是誤拆，是故意的行為，這是強制和野蠻拆遷當中的一個現(xiàn)象，是拆遷方玩弄的一個手法，這比強制、暴力拆遷更惡劣。
顯而易見，社會各階層對于地方政府和開發(fā)商所稱的“誤拆”不予認可，筆者作為一名從事拆遷領域律師認為：1、所謂的“誤拆”拆掉的房屋均是拆遷單位千方百計想要拆除的房屋，拆遷單位存在偷拆房屋的故意；2、房屋作為一種固定的財產(chǎn)無論是其體積還是價值，都不可能成為被“認錯”“拆錯”的對象；3、誤拆事件發(fā)生如此之多，而誤拆事件拆錯的對象沒有一例屬于拆遷用地范圍之外的房屋即拆遷紅線周邊的房屋，說明拆遷單位并不是“誤拆”事件中那樣疏忽大意；4、從以上案例拆遷單位給予的“誤拆”的理由來看嚴重違背社會常理，不合乎邏輯。
二、關于誤拆現(xiàn)象根源的探析。
根據(jù)我國《城市房屋拆遷管理條例》（注：2011年1月22日失效）、《國有土地上房屋征收和補償條例》《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，在符合法律條件的前提下，如果被拆遷人無理拒絕政府實施的拆遷行為，可以通過下達行政裁決、責令交出被征土地決定等法律程序處理，在法律文件生效后則可以縣級以上人民政府責成有關部門強制執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。既然有法定程序來保障拆遷單位實施拆遷，為何還會頻頻發(fā)生“誤拆”，而不肯通過合法的強制程序來拆遷呢？筆者認為主要原因為以下幾點：
1、由于地方政府大搞土地財政，部分項目沒有辦理拆遷審批手續(xù)或者審批手續(xù)違法，無法啟動合法程序。
據(jù)悉，不少地方為招商引資、追求政績、擴大財政收入大搞土地財政，正常來講一個縣級行政區(qū)一年的用地指標一般在五百畝左右，而實際上很多縣級政府招商引資的項目用地需求遠遠超過用地指標，所以為使用土地不少地方用地呈報和審批存在違法，更有甚者連征地拆遷的審批手續(xù)不存在的情況便開始實施拆遷，這些違法項目不僅僅是地方房地產(chǎn)開發(fā)，甚至某些國家重點項目如修建鐵路、公路工程都存在非法拆遷。
此外由于開發(fā)用地的郊區(qū)居多，而郊區(qū)的土地屬于集體土地，使用集體土地需要經(jīng)省級人民政府或國務院批準將其轉為國有，部分地方由于不符合征地呈報條件采取了非法征地的方式。
由于審批違法或者非法的情形，很多項目由于不具備通過司法、行政等法律程序強制拆遷的法定條件，故無法啟動合法的強制執(zhí)行程序。
2、非法強拆將承擔刑事責任，為規(guī)避刑罰，制造“誤拆”。
根據(jù)《中華人民共和國刑法》的規(guī)定，故意毀壞公私財物，數(shù)額較大或者有其他嚴重情節(jié)的，判處3年以下有期徒刑、拘役或者罰金。故意毀壞公私財物，數(shù)額巨大或者有其他特別嚴重情節(jié)的，判處3年以上7年以下有期徒刑。
故若不經(jīng)過合法程序故意強拆房屋，將涉嫌犯罪，對于刑法的嚴厲處理，任何人不敢輕易觸犯，但是如果是由于過失造成財物損失，并不承擔刑事責任。所以為了躲避嚴厲的刑事處罰，很多拆遷單位利用“失誤”“過失”等理由，拆毀公民房屋，這樣即達到了目的又不用承擔刑事責任，頂多是賠點錢而已。
3、由于司法機關對于“誤拆”事件，從不深入調查，導致實施“誤拆”的單位有恃無恐。
拆遷，是一個非常敏感的名詞，它與地方政府存在千絲萬縷的關系，可以說絕大多數(shù)的拆遷都是由政府來動員、實施。由于牽涉政府，公安部門接到群眾關于拆遷過程中拆遷單位存在的暴力、野蠻的行為的舉報，一般不會予以回應，就是肯到現(xiàn)場調查也很少深入調查、公正辦理。
所以實施“誤拆”的人，由于知道自己的行為有地方政府的保護故有恃無恐，而如果被拆遷人追究民事、行政責任，則需要漫長的法律程序，而且開發(fā)商往往財力雄厚，根本不在乎賠償?shù)臄?shù)額。加之司法程序受到地方政府的干預，人民法院未必會立案受理或者依法審判，故被拆遷人一旦房屋被拆毀，將很難來維護自己的合法權益。
綜上所述，地方保護、土地財政、司法不公等一系列原因導致了“誤拆”事件的泛濫，也使“誤拆”成為對付“被拆遷戶”的絕招。
三、解決問題的關鍵在于改革監(jiān)督司法機關的體制。
筆者以為，我國各地方違法拆遷顯現(xiàn)頻頻發(fā)生其根源是，由于地方保護的干涉，違法行為發(fā)生后幾乎不會承擔應有的法律責任，很多被拆遷人多次尋求警方以及其他司法、監(jiān)督機關的幫助都得不到解決，這屬于“誤拆”現(xiàn)象愈演愈烈的關鍵所在。
目前違法拆遷如火如荼，由于拆遷引發(fā)的社會矛盾已經(jīng)相當激烈，為此黨中央、國務院采取了一系列措施，國務院、國土資源部，中央紀委、監(jiān)察部從2010年到2011年一年時間連續(xù)下達四次緊急通知，而且2011年1月22日改革拆遷法律，出臺新拆遷法。據(jù)悉，針對集體土地上的拆遷問題，不久將再次修訂《土地管理法》，但是新拆遷法出臺后，拆遷中存在的“誤拆”現(xiàn)象和其他違法現(xiàn)象并沒有得到較大的改善，原因何在？
從目前我國的法律規(guī)定來看，對于各類違法現(xiàn)象均有相對應的規(guī)定，可以說不管是新拆遷法還是舊拆遷法，只要能夠完全按照其執(zhí)行，就足夠了，就完全可以保障被拆遷人的合法權益，而問題的關鍵是有法不依、執(zhí)法不嚴，所以如果沒有一個有效的監(jiān)督體制，再完善的法律也只能相當于給老百姓打“白條”。筆者認為，依法治國重點在于治理司法機關，對司法機關的不作為應當建立行之有效的監(jiān)督體制。
1、必須修改對拆遷案件的信訪屬地管轄原則。
絕大多數(shù)被拆遷人，在房屋“誤拆”以后，選擇上訪，而不遠萬里來到首都北京，國家信訪局能作的僅僅是開一張信函“回當?shù)亟鉀Q處理”，而拆遷案件不同于其他案件，其他信訪案件僅僅是針對某個人、某個部門，而拆遷用地往往是地方政府全力推進的，拆遷項目的推進都是政府及其各個部門共同的行為。如：各地拆遷中，往往由區(qū)縣委、區(qū)縣級政府成立指揮部，區(qū)縣政府領導任總指揮，抽調各部門領導擔任成員，即使不成立指揮部，拆遷用地也是地方政府的頭等大事，甚至某些拆遷項目，不僅僅是縣級政府主導，連市級政府都是非常支持的。在這種客觀環(huán)境下，由地方政府自己來處理違法拆遷事件，簡直是“與虎謀皮”，所以在市縣政府信訪局，違法拆遷的問題是不可能解決的。
故為解決拆遷這類敏感、阻力大的案件，必須將改革信訪管轄，即將拆遷中涉及的違法問題重大問題應提升到省級人民政府信訪部門，如省級政府信訪結果不服，可以向國家信訪局申請復核，而國家信訪局應當加大對于地方信訪案件的人力、物力等各方面的投入。
此外建立異地管轄也是可行的制度，但是異地選擇至少應該不屬于同一個地級市。
2、針對司法機關的不作為應加強監(jiān)管，建立有效的監(jiān)督體系。
“誤拆”現(xiàn)象之所以如此嚴重，拆遷單位固然難逃其咎，但筆者以為關鍵問題在于司法機關的不作為。可以試想一下如果違法犯罪行為沒有人監(jiān)管，僅僅受到道德和輿論這些不可執(zhí)行的因素的約束，是多么的可怕，在利益的驅動下，有多少人能夠恪守道德的底線?相反如果司法機關有案必查、從不姑息，又有誰敢以身試刑法嗎？在筆者接觸的“誤拆”事件中，幾乎沒有一起經(jīng)過警方的深入細致調查；《刑法》的保護對于被拆遷戶來講相當于一紙“白條”；不僅如此，在個別地方甚至連人民法院都不會受理有關拆遷的行政案件。
按照目前的法律，對于行政機關不作為可向法院起訴，但是對于司法機關的不作為我們能向誰起訴？筆者認為由于司法機關的不作為，導致“誤拆”事件頻繁發(fā)生；而由于缺乏對司法機關有效的監(jiān)督制度，司法機關不作為無人問津，如此形成了一個惡性循環(huán)，故治理違法拆遷的關鍵在于監(jiān)督司法機關。
雖然人民代表大會是司法機關的監(jiān)督部門，但是人大的監(jiān)督不像法院審判或者行政復議那樣，能夠作出有效的、直接處理問題的判決、決定，對于這類地方保護嚴重的事件，光靠人大監(jiān)督還遠遠不夠。筆者認為針對以上現(xiàn)象應建立由上級司法機關管轄的針對司法不作為的裁決制度：即建立一個由上級司法機關針對下級司法機關的有案不辦、壓案不查等行為，通過聽證、開庭等方式進行審理，由裁決機關根據(jù)雙方舉證、質證、意見進行裁決，裁決之后下級司法機關必須執(zhí)行。針對上級司法機關袒護下級，不肯做出裁決的應當規(guī)定，可以向上上級司法機關裁決，以此類推，而訴至最高級別的機關時，必須作出處理決定，以此成立一個真正的行之有效的、有別于人大監(jiān)督的有法律程序保的障剛性監(jiān)督制度，只有這樣才能使對司法機關的監(jiān)督落實到實處。
此外，筆者認為除健全司法機關的監(jiān)督外，通過適當?shù)姆绞阶尞斒氯擞心軌蛄私馐聦嵳嫦嘁彩欠浅Ｓ斜匾模瑸榻鉀Q這一問題可以將民間司法機構律師的調查取證權予以加強，要求各單位、個人從以前的可以配合、改為應當配合，這樣當事人可以通過委托律師調查真相，其他監(jiān)督力量如記者，如果也可以享有對所承辦事件調查取證的權利也是非常必要的，這樣一方面對拆遷單位是一種約束，而且有效避免司法機關的不作為，促進司法監(jiān)督體系的良性循環(huán)。
