[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱37237次
筆者認(rèn)為《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為的審查不同于對(duì)具體行政行為的審查，嚴(yán)格地講，它不是一種行政復(fù)議活動(dòng)，而是由行政復(fù)議引發(fā)的對(duì)抽象行政行為的審查活動(dòng)。所以，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查抽象行政行為的程序也不同于對(duì)具體行政行為的審查程序。但為了使這種審查活動(dòng)不走過場(chǎng)，還應(yīng)保證當(dāng)事人書面或口頭陳述辯論的權(quán)利，提供證據(jù)的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)要求抽象行政行為的實(shí)施機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，證明其行為的合法性。復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為抽象行政行為違法或不適當(dāng)?shù)�，有�?quán)予以撤銷或改變。如果某項(xiàng)抽象行政行為被撤銷，那么依據(jù)該抽象行政行為作出的具體行政行為也會(huì)因違法而被撤銷，但依據(jù)該抽象行政行為對(duì)其他人所作的具體行政行為并不會(huì)因此而自動(dòng)撤銷，仍需當(dāng)事人通過行政復(fù)議或訴訟方式確認(rèn)具體行為違法，相應(yīng)地，當(dāng)事人因此遭受的損害也不可能自動(dòng)得到賠償，仍需通過國家賠償程序獲得救濟(jì)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的處理結(jié)論不同于普通的行政復(fù)議決定，不能簡單地將其視為具體行政行為，必須視處理的結(jié)論的具體情況而定。如果該處理結(jié)論是維持原抽象行政行為，當(dāng)事人則應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對(duì)依據(jù)該抽象行政行為作出的具體行政行為尋求行政訴訟救濟(jì)，不宜直接對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)抽象行政行為的審查結(jié)論提起訴訟。換句話說，此類處理結(jié)
論不具有可訴性。如果復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷或改變了抽象行政行為，則依據(jù)該抽象行政行為所作的具體行政行為必然被撤銷或改變。通常情況下當(dāng)事人自然不會(huì)對(duì)此結(jié)果再提起訴訟。即使起訴，也只是對(duì)具體行政行為提起訴訟。
（三）受行政復(fù)議制度保護(hù)和救濟(jì)的權(quán)利范圍進(jìn)一步擴(kuò)大
《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，它所保護(hù)的權(quán)利范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。過去《行政復(fù)議條例》所保護(hù)的權(quán)利限于法定的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。該項(xiàng)內(nèi)容體現(xiàn)在《行政復(fù)議條例》第9條第8項(xiàng)規(guī)定中,即公民、法人或者其他組織"認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的"，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利遭受侵害的，《行政復(fù)議條例》沒有明確規(guī)定可以申請(qǐng)復(fù)議，這就意味著此類權(quán)利不受復(fù)議制度的保護(hù)。很顯然，這是《行政復(fù)議條例》與《行政訴訟法》共同的一個(gè)缺陷。這次《行政復(fù)議法》一改《行政復(fù)議條例》的規(guī)定,將"人身權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)"概念擴(kuò)大為"合法權(quán)益"，合法權(quán)益的范圍顯然要比"人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)"范圍大許多，除了人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，還包括其他權(quán)益。
《行政復(fù)議法》第6條第1
款第11款規(guī)定，公民、法人或其他組織"認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，"有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。這是一項(xiàng)概括性條款，也是兜底式條款。這是因?yàn)榍懊?0類復(fù)議事項(xiàng)是采用列舉方式規(guī)定的，這種列舉并不是在同一個(gè)概念層次上的，因而不可能周延，也不可能窮盡，所以必須有一項(xiàng)兜底條款才能夠?qū)⑺星址赶鄬?duì)人合法權(quán)益的具體行政行為納入行政復(fù)議范圍。
該項(xiàng)規(guī)定中的"其他合法權(quán)益"是指除上述10項(xiàng)行為侵犯公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，還包括其他受法律保護(hù)的合法權(quán)益，如勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)、環(huán)境權(quán)、程序權(quán)（聽證權(quán)）。知情權(quán)、出版、言論、集會(huì)、結(jié)社、宗教信仰等政治性權(quán)利。如果行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織受法律保護(hù)的這些合法權(quán)益的，相對(duì)人也有申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)利。與《行政復(fù)議條例》相比，《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍明顯擴(kuò)大。體現(xiàn)在這項(xiàng)概括性條款上的就是用"合法權(quán)益"概念取代了過去"人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)"概念。應(yīng)該說，這是一個(gè)重要的變化，且有相當(dāng)深遠(yuǎn)的意義。
除了這項(xiàng)概括性條款外，《行政復(fù)議法》列舉的關(guān)于申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為的規(guī)定也體現(xiàn)了權(quán)利擴(kuò)大的特點(diǎn)。例如，《行政復(fù)議法》第6條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，公司、法人或者其他組織"對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，"有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。由于許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書不僅涉及到公民法人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，還可能涉及公民法人的其他合法權(quán)益，如出版權(quán)、受教育權(quán)，所以允許對(duì)于此類行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議還可以保護(hù)人身權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益，《行政復(fù)議法》第6條第1款第9項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織"申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。也就是說，受教育權(quán)也在行政復(fù)議制度保護(hù)范圍之內(nèi)。
三、行政復(fù)議程序更加理民、公正、合理
《行政復(fù)議法》不同于《行政復(fù)議條例》的另一個(gè)重要方面就是行政復(fù)議程序的變化。具體表現(xiàn)在：
（一）申請(qǐng)行政復(fù)議的期限延長
《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議的期限為60日，自知道該具體行政行為之日起算。如遇有不可抗力或其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。這與《行政復(fù)議條例》規(guī)定的15日相比，延長了45日。而且申請(qǐng)時(shí)效中斷后繼續(xù)計(jì)算的規(guī)定取消了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的決定權(quán)，使得復(fù)議申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議的期限更加合理。
尤其值得注意的是，行政復(fù)議法不僅對(duì)法律未規(guī)定申請(qǐng)復(fù)議期限時(shí)情況作了規(guī)定，而且對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定短于60日期限的情況作了新的規(guī)定，即行政復(fù)議申請(qǐng)期限短于60日的按60日計(jì)算。如《治安管理處罰條例》規(guī)定的原申請(qǐng)期限是5日，按照《行政復(fù)議法》今后要按60日計(jì)算。
（二）申請(qǐng)行政復(fù)議的方式增加了口頭申請(qǐng)
《行政復(fù)議法》第11條規(guī)定，"申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議，可以書面
申請(qǐng)，也可以口頭申請(qǐng)；口頭申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況。行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間。"允許申請(qǐng)人口頭申請(qǐng)行政復(fù)議是《行政復(fù)議法》新增加的，體現(xiàn)了行政復(fù)議的民主、公開
、便于原則。
（三）行政復(fù)議的管轄規(guī)定更加全面和靈活
《行政復(fù)議法》取消了《行政復(fù)議條例》復(fù)議管轄一章，本著便民、公正的原則對(duì)原來比較復(fù)雜的管轄規(guī)定作了修改和調(diào)整。第一，確定了選擇申請(qǐng)復(fù)議的管轄原則，即允許申請(qǐng)人選擇復(fù)議機(jī)關(guān)。對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的，可向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。第二，確立了垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)及國家安全機(jī)關(guān)行政復(fù)議實(shí)行"條條復(fù)議"的原則，即對(duì)海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)及安全機(jī)關(guān)具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。第三，明確了行署的復(fù)議機(jī)關(guān)地位，規(guī)定對(duì)省，自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)所屬的縣級(jí)地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。第四。增加規(guī)定了國務(wù)院在行政復(fù)議中的最終裁決權(quán)�！缎姓䦶�(fù)議條例》規(guī)定對(duì)省級(jí)政府及國務(wù)院部委具體行政行為不服的向原機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。這次《行政復(fù)議法》規(guī)定，對(duì)省級(jí)政府及部委行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請(qǐng)裁決，國務(wù)院作出的裁決為最終裁決。在這次《行政復(fù)議法》的審議中，"有些常委委員和部門、地方、專家提出，由本機(jī)關(guān)復(fù)議自己作出的具體行政行為，從法律制度上說不夠合理，也不利于充分保護(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，主張可以考慮，申請(qǐng)人對(duì)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級(jí)人民政府的具體行政行為不服的，可以向人民法院提起訴訟，也可以向國務(wù)院申請(qǐng)行政復(fù)議。如果向國務(wù)院申請(qǐng)行政復(fù)議，國務(wù)院作出的行政復(fù)議決定為終局決定，不再向人民法院提起訴訟"。③最終立法機(jī)關(guān)采納了上述意見，確立了國務(wù)院受理對(duì)省部級(jí)行政復(fù)議決定的裁決申請(qǐng)?bào)w制，強(qiáng)化了國務(wù)院對(duì)國務(wù)院各部委及省級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。第五，增加了縣級(jí)地方人民政府在受理復(fù)議申請(qǐng)時(shí)的轉(zhuǎn)送義務(wù)。由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置較復(fù)雜，復(fù)議權(quán)限不盡一致，容易出現(xiàn)復(fù)議申請(qǐng)人投訴無門或找不到相應(yīng)復(fù)議機(jī)關(guān)的情形，為方便復(fù)議申請(qǐng)人，《行政復(fù)議法》專門規(guī)定了縣級(jí)地方人民政府接受復(fù)議申請(qǐng)并轉(zhuǎn)送有關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)，告知申請(qǐng)人的義務(wù)。這是《行政復(fù)議條例》所沒有的�！缎姓䦶�(fù)議法》第15條第2款規(guī)定"有前款所列情
形之一的，（即遇有派出機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)、授權(quán)組織作出具體行政行為或共同作出具體行政行為，或作出行政行為的機(jī)關(guān)被撤銷的情形）申請(qǐng)人也可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級(jí)地方人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，由接受申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定辦理。"第18條規(guī)定"依照本法第十五條第二款的規(guī)定接受行政復(fù)議申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府，……應(yīng)當(dāng)自接到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起七日內(nèi)，轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，并告知申請(qǐng)人。接受轉(zhuǎn)送的行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法第十六條的規(guī)定辦理。"
（四）縮短了行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理案件時(shí)的審查期限
《行政復(fù)議法》規(guī)定："行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理，并書面告知申請(qǐng)人；對(duì)符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。"該規(guī)定與《行政復(fù)議條例》相比，將原來復(fù)議機(jī)關(guān)在受理階段進(jìn)行的形式要件審查期限，由10天縮短為5天。增加了復(fù)議機(jī)關(guān)書面告知申請(qǐng)人審查結(jié)果的義務(wù)。由于提出復(fù)議申請(qǐng)的方式由過去的書面式改為書面、口頭均可，所以在受理階段，取消了復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)不符合形式要件申請(qǐng)書發(fā)還申請(qǐng)人要求限期補(bǔ)正的一系列規(guī)定，增加了行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請(qǐng)的法定義務(wù)，方便了復(fù)議申請(qǐng)人。
（五）解決了復(fù)議機(jī)關(guān)不受理或不答復(fù)的情況下，申請(qǐng)人的訴權(quán)問題
按照《行政復(fù)議條例》及實(shí)踐中的做法，法律要求訴訟前必須先申請(qǐng)復(fù)議的，申請(qǐng)人必須先提出復(fù)議申請(qǐng)，而復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議期限不復(fù)議或不予答復(fù)的，申請(qǐng)人只能要求上級(jí)機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的機(jī)關(guān)責(zé)令其受理或答復(fù)，如復(fù)議機(jī)關(guān)拒不受理或不答復(fù)，上級(jí)機(jī)關(guān)能否直接受理，或在復(fù)議期滿后能否直接起訴？是針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為起訴？還是針對(duì)原具體行政行為起訴？這些問題在實(shí)踐中都不甚明了，有時(shí)甚至出現(xiàn)爭議�！缎姓䦶�(fù)議法》規(guī)定，對(duì)于上述幾種情況，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由不予受理的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理，必要時(shí)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以直接受理。公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日或者行政復(fù)議期滿之日起15日內(nèi)，依法向人民法院起訴。這一規(guī)定對(duì)于防止復(fù)議機(jī)關(guān)或法院規(guī)避法律，保障公民訴權(quán)，都具有重要作用。
（六）進(jìn)一步明確了行政復(fù)議案件的審理方式
《行政復(fù)議法》將行政復(fù)議審理方式明確為兩大類：一是書面審，二是言詞審理。前一種是《行政復(fù)議條例》已經(jīng)規(guī)定了的，而后一種則是《行政復(fù)議法》進(jìn)一步明確的�！缎姓䦶�(fù)議條例》規(guī)定"行政復(fù)議實(shí)行書面復(fù)議制度，但復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)，可以采取其他方式審理復(fù)議案件。"至于何種方式，條例未曾明確。實(shí)踐中通常采用庭審方式，由"雙方當(dāng)事人到場(chǎng)說明問題，表達(dá)各自意見。"④行政復(fù)議將原來不甚明確的復(fù)議審查方式界定為，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)"可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)和第三人的意見。"也就是說，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)人的要求或認(rèn)為有必要時(shí)，必須組織類似《行政處罰法》規(guī)定的聽證會(huì),調(diào)查情況,聽取各方當(dāng)事人的意見.這一方式不同于書面審查,它允許當(dāng)事人通過言詞辯論的方式直接陳述自己的意見和理由,提供有關(guān)證據(jù),促使行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出更為公正的決定。有趣的是,我國臺(tái)灣省新修改的《訴愿法》也在書面
審理言詞審理,說明該種審理方式的重要性。⑤
（七）行政復(fù)議的證據(jù)制度也有所變化
《行政復(fù)議法》針對(duì)復(fù)議實(shí)踐中舉證責(zé)任不明確，復(fù)議機(jī)關(guān)剝奪或忽視申請(qǐng)人查閱證據(jù)權(quán)利，被申請(qǐng)人違法補(bǔ)正等現(xiàn)象，對(duì)行政復(fù)議的證據(jù)制度做了更明確的規(guī)定。
首先，重申行政復(fù)議中的舉證責(zé)任由被申請(qǐng)人承擔(dān)。明確被申請(qǐng)人的舉證范圍和舉證責(zé)任，規(guī)定"被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。"被申請(qǐng)人不提出書面答復(fù)，提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)、和其他有關(guān)材料的視為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，可予撤銷。而《行政復(fù)議條例》沒有要求被申請(qǐng)人提交作出具體行政行為的"依據(jù)"，也沒有不舉證承擔(dān)敗訴責(zé)任的條款。
其次，增加了申請(qǐng)人第三人的在復(fù)議過程中的查征權(quán)�！缎姓䦶�(fù)議法》第23條第2款規(guī)定："申請(qǐng)人、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提出的書面答復(fù)，作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕。"也就是說，遇有申請(qǐng)人或第三人向復(fù)議機(jī)關(guān)查閱有關(guān)證據(jù)材料情形的，復(fù)議機(jī)關(guān)必須保障這項(xiàng)權(quán)利，不得拒絕。
最后，增加了被申請(qǐng)人不得在復(fù)議時(shí)取證的義務(wù)�！缎姓䦶�(fù)議法》第24條明確規(guī)定："行政復(fù)議過程中，被申請(qǐng)人不得自行向申請(qǐng)人和其他有關(guān)組織或者個(gè)人收集證據(jù)。"原來《行政復(fù)議條例》沒有此限制，但實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生被申請(qǐng)人違反"先取證，后裁決"原則，在復(fù)議過程中向申請(qǐng)人或其他人收集證據(jù)的現(xiàn)象，這種做法不僅給申請(qǐng)人造成了壓力，也不利于復(fù)議機(jī)關(guān)判斷具體行政行為的合法性，是一種典型的程序違法行為�！缎姓䦶�(fù)議法》借鑒了《行政訴訟法》關(guān)于被告不得在訴訟期間自行向證人或原告取證的規(guī)定，對(duì)被申請(qǐng)人在復(fù)議期間的收集證據(jù)行為作出了限制，明確了用此類方法取得的證據(jù)無效的證據(jù)原則。
（八）增加規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)和有權(quán)機(jī)關(guān)審查抽象行政行為的程序
在程序上，《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》另一個(gè)重要的不同之處在于：規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)和有權(quán)機(jī)關(guān)審查抽象行政行為的程序。盡管這一程序是簡單的期限規(guī)定，但仍不失為一項(xiàng)重要變化�！缎姓䦶�(fù)議法》第26條，第27條規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議，一并提出對(duì)抽象行政行為的審查申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理，無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查。如復(fù)議機(jī)關(guān)審查具體行政行為時(shí)認(rèn)為具體行政行為依據(jù)不合法的，也照此程序處理。
（九）增加了行政復(fù)議最終裁決的規(guī)定
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