[ 雷友孝 ]——(2011-4-23) / 已閱13302次
淺談人民調(diào)解的司法確認
人民調(diào)解制度一直被西方譽為“ 東方經(jīng)驗”，但自20世紀80年代初開始,卻逐漸受到冷落甚至誤解, 致人民調(diào)解制度的功能逐步弱化。盡管這幾年對人民調(diào)解工作很重視，但成效不是很明顯。重要原因之一, 就是以人民調(diào)解為代表的非訴調(diào)解組織調(diào)解達成的協(xié)議缺乏法律強制力。因此推進調(diào)解工作, 關鍵要在肯定人民調(diào)解等非訴調(diào)解合法性和正當性的前提下, 通過制度設計, 使訴訟程序和非訴調(diào)解程序直接對接，從而有效提高司法效率，緩解案多人少矛盾。溫嶺法院推行的“ 司法確認機制”，正是從制度構(gòu)建上成功地實現(xiàn)了這種對接,對完善我國非訴糾紛解決機制無疑是一個突破性的探索。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展和完善，農(nóng)村常見的一些新矛盾糾紛，呈現(xiàn)出了復雜化、多樣化的特點。其中，以農(nóng)村山林、土地、輕微人身傷害、鄰里糾紛、贍養(yǎng)糾紛、家庭糾紛、城鎮(zhèn)征地拆遷、重點項目建設等問題引發(fā)的矛盾糾紛，更是日益增多，造成集體上訪、涉法上訪時有發(fā)生，有的甚至還到黨政機關和重要場所聚集滋事，嚴重影響正常的工作、生產(chǎn)、生活和社會秩序。如不及時有效調(diào)處，很容易激化為群體性事件、治安案件，甚至刑事案件。因此，加強人民調(diào)解工作，把矛盾化解在激化之前，顯得尤為重要�？捎捎谝恍┲贫润w制方面的原因，該項工作在實際開展的過程中，卻出現(xiàn)了一系列的問題。筆者認為：探索一條高效、優(yōu)質(zhì)、合法的調(diào)解機制，加強對人民調(diào)解協(xié)議進行司法確認，成為了農(nóng)村調(diào)解工作的當務之急。
一、人民調(diào)解工作面臨的現(xiàn)狀和存在的實際問題
人民調(diào)解工作是我國《憲法》、《民事訴訟法》、《人民調(diào)解委員會組織條例》確立的司法救濟制度，是正確處理矛盾和問題，化解各類糾紛，維護轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定大局的調(diào)解制度。該制度的發(fā)展和完善，事關人民群眾的切身利益，事關和諧社會建設目標的實現(xiàn)，對發(fā)展和繁榮地方市場非常重要。
2002年11月1日，最高人民法院出臺了《關于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議民事案件的若干規(guī)定》，以司法解釋的形式明確規(guī)定了，對于村組人民調(diào)解委員會受理的調(diào)解案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理辦公室及鎮(zhèn)司法所應提前介入，組織進行調(diào)解，對經(jīng)調(diào)解雙方自愿達成的調(diào)解協(xié)議，雙方均應遵守。同時，該司法解釋還規(guī)定，對雙方達成調(diào)解協(xié)議后又反悔的，應按照訴訟程序進行審理。對雙方當事人達成的協(xié)議內(nèi)容，依法下達民事調(diào)解書，進行司法確認。以便進一步明確雙方當事人的權利和義務，將雙方當事人達成的調(diào)解協(xié)議，通過法院以訴訟的形式合法固定下來，一旦履行義務方拒不履行義務是，權利人則可直接向人民法院申請強制執(zhí)行。該解釋的出臺，對預防和調(diào)處城鎮(zhèn)矛盾糾紛，尤其是農(nóng)村人民群眾之間發(fā)生的相鄰糾紛、贍養(yǎng)糾紛、土地使用權糾紛等取得了很好的社會效果。
但是，筆者通過對桐梓縣人民法院新站法庭近年來審理的一些農(nóng)村常見糾紛類型進行調(diào)查分析后發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村發(fā)生的大部分群眾糾紛中，經(jīng)村組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治部門調(diào)解達成人民調(diào)解協(xié)議后，當事人又違反調(diào)解協(xié)議或拒不履行調(diào)解協(xié)議，到法院起訴的現(xiàn)像廣泛存在。致使一個糾紛往往要經(jīng)過多次反復處理，最終才能徹底解決，造成很多群眾都認為村組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)解最終不能解決問題，很多糾紛最終還是需要通過法院訴訟才能徹底解決，這無疑就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組的人民調(diào)解和行政調(diào)解工作開展帶來了一定的難度，因此，筆者認為：探索一條高效、優(yōu)質(zhì)、合法的調(diào)解機制，對人民調(diào)解組織達成的協(xié)議內(nèi)容進行司法確認，相對固定當事人雙方的權利義務成為當務之急。
二、對人民調(diào)解協(xié)議進行司法確認的意義和作用
對人民調(diào)解組織達成的協(xié)議進行司法確認，必須確保人民調(diào)解組織在調(diào)解過程中達成的協(xié)議在程序上合法，其內(nèi)容不違反相應法律法規(guī)的強制性規(guī)定。同時，人民調(diào)解協(xié)議因具有民事合同的性質(zhì)，這無疑對調(diào)解組織及調(diào)解人員的素質(zhì)提出了新的、更高的要求。
桐梓縣人民法院新站法庭自開展人民調(diào)解協(xié)議司法確認工作以來，通過組織審判人員對轄區(qū)小水鄉(xiāng)、新站鎮(zhèn)、夜郎鎮(zhèn)的人民調(diào)解員進行不定時業(yè)務培訓、指導，并通過個案參與及司法確認等方式，組織人民調(diào)解組織全程參與調(diào)處，使村級調(diào)解工作獲得了一定的完善和發(fā)展，在預防和化解人民內(nèi)部矛盾、規(guī)范社區(qū)管理、維護社會穩(wěn)定等方面，發(fā)揮了重要作用。如2009年在辦理的新站鎮(zhèn)舊城村的王某某訴殷某某生命權、健康權、身體權糾紛案，該案經(jīng)過村、鎮(zhèn)兩及組織調(diào)解達成意見后，原告因?qū)φ{(diào)解協(xié)議不服，向法庭起訴，要求推翻其雙方所簽定的協(xié)議。法庭在受理該案后，經(jīng)審理認定，該調(diào)解協(xié)議因不違反法律的禁止性規(guī)定，且系雙方真實意思的表示，故判決駁回了原告的訴訟請求，并確認了雙方所簽的協(xié)議為合法有效的協(xié)議。又如，2010年3月，法庭在辦理夜郎鎮(zhèn)夜郎村王某某訴趙某某買賣合同糾紛案中，該案在糾紛發(fā)生之處，當?shù)卮逭{(diào)委會就按法庭的要求和程序，組織雙方進行調(diào)解，并最終對調(diào)解協(xié)議進行了司法確認，維護了當事人的合法權利和人民調(diào)解協(xié)議的嚴肅性。而且，對上述兩件事情的處理，當事人事后均表示滿意、反映良好，收到良好的社會效果。
同時，筆者經(jīng)過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，對人民調(diào)解的協(xié)議進行司法確認，還可以起到以下作用：
1、達到巡回審理，便民利民的目的，相當一部份村民可以達到不出村寨就能享受到司法救助化解矛盾糾紛，做到小事不出村，大事不出鎮(zhèn)。
2、可以提升法官形像，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級調(diào)解組織的公信度，從而使很多案件和糾紛在村一級可以得到解決，減少訴訟案件，增加法院訴前調(diào)解的功能，達到未立案而化解矛盾糾紛的目的，將矛盾糾紛化解在基層，減少當事人的訟累和經(jīng)濟支出。
3、減少了涉法涉訴上訪的發(fā)生率，村（居）民的矛盾糾紛在村、組及社區(qū)居委會一級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法綜治及法庭的參與下、調(diào)解平息，從而減少了群眾因糾紛長期得不到解決或因不愿訴訟而直接采取上訪的途徑。
4、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、交警隊等行政部門調(diào)解成功的案件，為防止當事人事后反悔，對他們的調(diào)解協(xié)議進行司法確認，以減少人身損害和道路交通事故方面案件的裁判率。
三、對調(diào)解工作進行司法確認的初步設想
加強對人民調(diào)解協(xié)議進行司法確認，發(fā)展和完善人民調(diào)解機制，探索高效、優(yōu)質(zhì)、合法的制度體制，應做好以下幾方面的工作。
1、加強調(diào)解網(wǎng)絡建設。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對人民調(diào)解工作，要切實加強領導，建立健全以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治調(diào)解中心為重點的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡，抓好規(guī)范化建設，創(chuàng)造必要的工作條件，落實目標考核任務，組織協(xié)調(diào)重大、疑難矛盾糾紛的調(diào)解，推動調(diào)解工作有效開展。
2、建立高效的調(diào)解隊伍。由于新時期人民調(diào)解工作的范圍不斷擴大，矛盾糾紛的性質(zhì)也較以前更具有復雜性和多樣性。人民調(diào)解協(xié)議因具有民事合同的性質(zhì)，需要調(diào)解員具有較高的業(yè)務素質(zhì)和水平。只有大力不斷提高人民調(diào)解員素質(zhì)，培養(yǎng)懂法律、懂政策、熱愛人民調(diào)解工作、熟悉人民調(diào)解工作程序和方法的人民調(diào)解員隊伍，人民調(diào)解工作的質(zhì)量和社會公信力才有保證。
3、規(guī)范調(diào)解形式。建立相應的調(diào)解工作制度和調(diào)解回避制度，增強人民調(diào)解程序的公正性，從各形式要件上確保調(diào)解協(xié)議的法律效力，提高人民調(diào)解在人民群眾中的公信力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理辦公室要組織對鎮(zhèn)、村兩級的人民調(diào)解組織進行調(diào)解卷宗文書的指導、培訓、檢查和督促，積極參與村級調(diào)解組織的調(diào)解活動及現(xiàn)場指導，對達成的調(diào)解協(xié)議中，具有支付內(nèi)容的民事權利、義務，必須形成書面協(xié)議，完善調(diào)解卷宗。同時，還要加強人民調(diào)解檔案管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理辦公室組織對村級調(diào)解組織的考評，對調(diào)解卷宗文書中的當事人申請、立案情況、登記、調(diào)查筆錄（其他證據(jù)）、調(diào)解協(xié)議的規(guī)范性量化打分，符合要求的按件計付相應的配套經(jīng)費。
4、構(gòu)建“三調(diào)聯(lián)動”調(diào)解機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、司法所、法庭、綜合治理辦公室搞好協(xié)作,要進一步完善人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動”機制，強化人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解的對接，構(gòu)建社會各方面“大調(diào)解”工作格局，真正使人民調(diào)工作成為維護社會和諧穩(wěn)定的有力措施。
（作者單位：貴州省桐梓縣人民法院新站法庭，雷友孝，563200）
