[ 王衛(wèi)洲 ]——(2011-3-7) / 已閱11908次
王衛(wèi)洲律師以案說法系列之
承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶對于征地批復(fù)是否可以申請行政復(fù)議
案情：原告李xx系xx市xx區(qū)農(nóng)戶，張xx系李xx的妻子，后李xx去世，李xx這一家庭承包的土地由張xx繼續(xù)耕種，2003年xx市xx區(qū)國體資源和規(guī)劃管理局以《關(guān)于xx區(qū)2003年度第十四批城鎮(zhèn)（村莊）建設(shè)用地的批復(fù)》將這塊土地征收，張xx于2010年11月9日知道該批復(fù)的存在，便向xx市國土資源和規(guī)劃管理局申請行政復(fù)議，xx市國土資源和規(guī)劃管理局收到材料后向張xx發(fā)出通知,認(rèn)為“對于《關(guān)于xx區(qū)2003年度第十四批城鎮(zhèn)（村莊）建設(shè)用地的批復(fù)》不服，因當(dāng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織提出，張xx無權(quán)提出”并將張xx申請行政復(fù)議的材料予以寄回，張xx不服向人民法院起訴xx市國土資源和規(guī)劃管理局行政不作為違法。
原告張xx認(rèn)為：自己作為承包權(quán)人，對于政府征收自己承包土地的行為可以申請行政復(fù)議。
被告xx市國土資源和規(guī)劃管理局認(rèn)為：農(nóng)村集體土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理，原告張xx不是集體經(jīng)濟(jì)組織，無權(quán)申請行政復(fù)議。
律師觀點：
一、 原告張xx作為家庭成員享有對土地的承包經(jīng)營權(quán)利。
《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第一條為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法。
《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三條 國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。
《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十一條 承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。
我國農(nóng)村土地承包法確定了農(nóng)村集體土地承包是以家庭承包為基礎(chǔ)，那么原告張xx、李學(xué)成這一家庭承包的土地，原告張xx作為家庭成員依法享有與自己丈夫李學(xué)成同等份額的承包經(jīng)營土地。
同時本案中原告張xx家庭承包的土地是果田，李學(xué)成去世后，李學(xué)成承包的份額土地，由原告張xx繼承并繼續(xù)承包經(jīng)營。
二、土地承包經(jīng)營權(quán)受到侵犯的可以申請行政復(fù)議。
《中華人民共和國行政復(fù)議法》 第六條 有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議：…… （四）對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的； （五）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯合法的經(jīng)營自主權(quán)的；（六）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的；……（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。
《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。
行政復(fù)議法第六條明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的屬于可以申請行政復(fù)議的范圍，那么可見法律承認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)這種權(quán)利受到侵犯的，可以申請行政復(fù)議。
同時行政復(fù)議法第三十條，明確要求土地使用權(quán)受到侵犯的應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議，那么既然是法律規(guī)定是先申請行政復(fù)議，那么當(dāng)然是土地使用權(quán)受到侵犯時是可以申請行政復(fù)議的。張xx對涉案土地享有承包經(jīng)營權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)按照物權(quán)法等法律規(guī)定屬于土地使用權(quán)，本案中張xx的土地承包經(jīng)營權(quán)這種使用權(quán)受到了侵犯，張xx當(dāng)然具有申請行政復(fù)議的權(quán)利。
行政復(fù)議法的規(guī)定已經(jīng)明顯確定了侵犯農(nóng)戶對于行政行為侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)可以申請行政復(fù)議。如果說行政復(fù)議法沒有非常明確的規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)人對于侵犯其承包經(jīng)營權(quán)的行政行為可以以自己的名義申請行政復(fù)議，提起行政訴訟，那么《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》對此應(yīng)當(dāng)是更加明確詳細(xì)、具體的規(guī)定。
《最高人民法院關(guān)于中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第十六條 農(nóng)村土地承包人等土地使用權(quán)人對行政機(jī)關(guān)處分其使用的農(nóng)村集體所有土地的行為不服，可以自己的名義提起訴訟。
行政訴訟法和行政復(fù)議法關(guān)于主張權(quán)利、提起法律程序的資格應(yīng)當(dāng)是一致的，承包經(jīng)營權(quán)人既然可以以自己的名義起訴，可見法律是認(rèn)可處分集體土地的行政行為與承包經(jīng)營權(quán)人之間的利害關(guān)系，張xx也當(dāng)然具有對于（濱規(guī)國字【2004】19號）批復(fù)，這一將自己承包經(jīng)營的集體土地征為國有并轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的行政行為申請行政復(fù)議的權(quán)利。
三、被告給張xx郵寄的“應(yīng)當(dāng)由你所在的農(nóng)民集體組織提出，現(xiàn)將你提交的行政復(fù)議申請書及相關(guān)材料寄回”的不予受理通知書行為明顯屬于行政不作為。
《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十七條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。
《行政復(fù)議法實施條例》第二十七條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益提出行政復(fù)議申請，除不符合行政復(fù)議法和本條例規(guī)定的申請條件的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須受理。
《行政復(fù)議法實施條例》第二十八條 行政復(fù)議申請符合下列規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理：（一）有明確的申請人和符合規(guī)定的被申請人；（二）申請人與具體行政行為有利害關(guān)系；（三）有具體的行政復(fù)議請求和理由；（四）在法定申請期限內(nèi)提出；（五）屬于行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍；（六）屬于收到行政復(fù)議申請的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍；（七）其他行政復(fù)議機(jī)關(guān)尚未受理同一行政復(fù)議申請，人民法院尚未受理同一主體就同一事實提起的行政訴訟。
本案中，行政復(fù)議申請人為張xx原告張xx，被申請人為xx新區(qū)規(guī)劃和國土資源管理局，申請人與被申請人明確；被申請人實施的行為以征收申請人的承包土地為后果，與申請人有直接的利害關(guān)系；行政復(fù)議申請事項為“撤銷被申請人作出的濱規(guī)國字【2004】19號《關(guān)于xx區(qū)2003年度第十四批城鎮(zhèn)（村莊）建設(shè)用地的批復(fù)》的具體行政行為”行政復(fù)議請求明確；申請人于2010年11月9日知悉xx新區(qū)規(guī)劃和國土資源管理局作出該行為。隨后于12月21日向被告申請行政復(fù)議，這完全符合行政復(fù)議法第九條規(guī)定的60天的期限；按照復(fù)議法第十三條的規(guī)定張xx不服xx新區(qū)規(guī)劃和國土資源管理局的行為應(yīng)當(dāng)向被告申請行政復(fù)議，這屬于被告的職責(zé)范圍；張xx向被告申請行政復(fù)議之前也從未向被告以外的其他單位申請行政復(fù)議或者起訴。
以上事實明確的可以清楚的證明和說明，張xx向被告申請的行政復(fù)議完全符合行政復(fù)議法及復(fù)議法實施條例規(guī)定的受理條件，被告依法必須受理。
為分析案件，我們做退一步的假設(shè)，即使被告不予受理的，也應(yīng)當(dāng)依法作出不予受理行政復(fù)議申請的決定。而不是隨便出一個告知書，該告知書也沒有明確表明不予受理張xx行政復(fù)議申請，也沒有受理張xx的復(fù)議申請，實際上屬于對于張xx的復(fù)議申請拒絕審理。即既沒有受理也沒有決定不予受理，屬于典型的行政不作為。
綜上所述，被告作出的告知書，實際上拒絕了對張xx行政申請的審理，已經(jīng)構(gòu)成了不履行法定職責(zé)，屬于行政不作為。這種行為直接剝奪了張xx申請行政復(fù)議的法定權(quán)利，是對張xx權(quán)利的侵犯，張xx對于被告這種拒絕審理并將申請行政復(fù)議的材料予以寄回的行為具有起訴的權(quán)利。
《行政訴訟法》 第五十四條第三款明確規(guī)定“（三）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。”，故人民法院應(yīng)當(dāng)依法判決被告限期受理張xx的行政復(fù)議申請。
綜上，本案中事實清楚、證據(jù)確鑿，張xx作為一承包經(jīng)營權(quán)人對于侵犯其承包經(jīng)營權(quán)的行政行為具有申請行政復(fù)議的權(quán)利。被告的依法應(yīng)當(dāng)受理張xx的行政復(fù)議申請，被告拒絕審理張xx的復(fù)議申請事項屬于行政不作為。承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶不服征地批復(fù)的可以對其申請行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟。
