[ 張在禎 ]——(2011-1-24) / 已閱25635次
關(guān)于建立商業(yè)銀行授信監(jiān)察制度的思考
張在禎
【特別說明】本文曾發(fā)表于中共上海市紀(jì)律檢查委員會、上海市監(jiān)察委員會、上海市監(jiān)察學(xué)會編《新形勢下企業(yè)監(jiān)察工作的地位作用和監(jiān)察方式》論文集，上海教育出版社，2005年版，第213－222頁。
【內(nèi)容概要】本文從考察建立企業(yè)監(jiān)督監(jiān)察制度出發(fā)，分析了商業(yè)銀行授信業(yè)務(wù)的特點，指出了加強商業(yè)銀行授信業(yè)務(wù)監(jiān)管的必要性，列舉了商業(yè)銀行現(xiàn)行授信業(yè)務(wù)監(jiān)管存在的問題，提出了商業(yè)銀行授信監(jiān)察制度的模式，總結(jié)了商業(yè)銀行授信監(jiān)察的具體內(nèi)容。
一、商業(yè)銀行授信監(jiān)察問題的提出
自從我國建立現(xiàn)代企業(yè)制度以來，國家有關(guān)部門不斷構(gòu)建并完善對國有企業(yè)的監(jiān)督機制。早在1994年國務(wù)院就專門制定了《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》；1998年國務(wù)院又出臺了《國務(wù)院稽查特派員條例》；而2000年發(fā)布的《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》將稽查特派員制度演進為國有企業(yè)監(jiān)事會制度；2004年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會又公布了《中央企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計管理暫行辦法》，提出建立定期經(jīng)濟責(zé)任審計制度�？偠灾�，國家非常重視對國有資產(chǎn)的監(jiān)管。
近年來，一些中央企業(yè)開展效能監(jiān)察工作取得了明顯成效，也積累了寶貴的經(jīng)驗，有力地促進了企業(yè)加強和改善管理，推進了企業(yè)黨風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉工作。為進一步加強和規(guī)范中央企業(yè)效能監(jiān)察工作，2004年國資委辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強中央企業(yè)效能監(jiān)察工作的意見》（國資廳發(fā)紀(jì)委[2004]12號）指出，企業(yè)效能監(jiān)察是企業(yè)內(nèi)部綜合性的監(jiān)督，是推進企業(yè)強化管理的重要手段，也是企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察工作融入企業(yè)管理和服從服務(wù)于企業(yè)改革發(fā)展大局，實現(xiàn)國有資本保值增值的有效途徑。企業(yè)效能監(jiān)察作為一種特殊的管理和監(jiān)督形式，愈來愈受到各企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視，在企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和管理工作中越來越顯示出獨有的魅力，成為國有企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和管理工作中一項重要工作。
《中華人民共和國商業(yè)銀行法》規(guī)定，商業(yè)銀行是指依照該法和《中華人民共和國公司法》設(shè)立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算等業(yè)務(wù)的企業(yè)法人。我們在考慮對國有企業(yè)加強監(jiān)管監(jiān)察的同時，是否考慮到商業(yè)銀行作為企業(yè)，特別是國有商業(yè)銀行作為國有企業(yè)，更有必要開展企業(yè)效能監(jiān)察工作呢？
二、商業(yè)銀行企業(yè)經(jīng)營的特殊性
金融是經(jīng)濟的命脈。1991年鄧小平同志在滬視察時曾經(jīng)講過：“金融很重要，是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。金融搞好了，一著棋活，全盤皆活�！苯�(jīng)濟決定金融，但是，金融在服務(wù)于經(jīng)濟的過程中，又反作用于經(jīng)濟。一個國家的金融是否安全，直接關(guān)系到該國的經(jīng)濟是否安全。即使從世界范圍來講，防范金融風(fēng)險的重要性，無論怎樣強調(diào)都不為過。對金融體系比較脆弱的我國而言，可以用江澤民同志在滬工作時關(guān)于消防工作的一句名言來概括防范金融風(fēng)險的重要性：隱患險于明火，防范勝于救災(zāi)，責(zé)任重于泰山。
銀行在市場經(jīng)濟中具有獨特作用。銀行在資金需求者和資金富裕者之間調(diào)劑余缺，是貨幣的管理者，擔(dān)當(dāng)借貸雙方的中介。存款人將錢借給銀行以賺取利息；而銀行將存款人的錢貸給需要額外資金的借款人，保留貸款利息予存款利息的差額，來支付經(jīng)營開支并為股東贏得回報。存款人向銀行提供資金，銀行通過信貸或經(jīng)營有價證券管理這些資金的投資，為存款人管理風(fēng)險。股東向銀行提供資本，如果銀行過于冒險出現(xiàn)失誤，股東就要以其股本來消化損失。如果股東投入的資本不足以彌補管理層的失誤，銀行就會倒閉，股東和存款人都要遭受全部或部分損失。
商業(yè)銀行是典型的高負(fù)債經(jīng)營行業(yè)。按照國際上的通行標(biāo)準(zhǔn)，健康的工商企業(yè)自由資本比率一般不會低于40％－50％。而商業(yè)銀行的資本金占總資產(chǎn)的比重很小，《中華人民共和國商業(yè)銀行法》規(guī)定，資本充足率不得低于8％�！渡虡I(yè)銀行資本充足率管理辦法》規(guī)定，商業(yè)銀行資本充足率不得低于8％，核心資本充足率不得低于4％�？梢�，銀行所用的錢是別人的。銀行業(yè)高度依賴負(fù)債即客戶存款來經(jīng)營的特點，自有資本少，一旦遭受損失，容易導(dǎo)致流動性不足的風(fēng)險，就可能發(fā)生償債危機。如果由于銀行倒閉，存款人和股東遭受全部或大部分損失，那他們購買商品和服務(wù)以及向其他企業(yè)投資的錢就少了。如果許多銀行同時倒閉，就可能破壞整個經(jīng)濟的運行。
商業(yè)銀行是經(jīng)營風(fēng)險的行業(yè)。大部分行業(yè)規(guī)避風(fēng)險，他們設(shè)法將金融風(fēng)險轉(zhuǎn)移給其他商業(yè)機構(gòu)，從而集中精力進行它們自己產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售。但是，金融機構(gòu)為了獲得成功必須尋找風(fēng)險。在它們幾乎所有的業(yè)務(wù)中，如果有能力分別低價和高價的風(fēng)險，它們就能獲得成功。如果它們逃避風(fēng)險，那么它們就不再是金融機構(gòu)而逐漸消亡。如果風(fēng)險過大就用股東的錢填補損失。國外有人形象所言“將資本投入銀行就像把一桶啤酒給了一個醉鬼。你知道這意味著什么，但是你卻無法知道他爛醉如泥之后會撞向哪堵墻�！鄙虡I(yè)銀行作為主要的金融行業(yè)，是經(jīng)營風(fēng)險的行業(yè)。商業(yè)銀行的風(fēng)險主要分為信用風(fēng)險、操作風(fēng)險和市場風(fēng)險。信用風(fēng)險是指銀行的借款人不履行債務(wù)或投資交易對手不做交割等情況導(dǎo)致本行遭受經(jīng)濟損失的風(fēng)險。操作風(fēng)險是指銀行在日常經(jīng)營中因各種人為的失誤、欺詐引起的遭受損失的可能性。控制操作風(fēng)險需要有嚴(yán)格的制度體系來保證。銀行最大的操作風(fēng)險就在于內(nèi)控及治理機制的失效。操作風(fēng)險的其他方面還表現(xiàn)在內(nèi)部程序、信息系統(tǒng)的不完善或失誤，或外部事件造成銀行直接或間接經(jīng)濟損失的風(fēng)險。市場風(fēng)險是指由于市場價格的變動變動，銀行資金面臨遭受損失的風(fēng)險。
三、加強商業(yè)銀行授信業(yè)務(wù)監(jiān)管的必要性
商業(yè)銀行的風(fēng)險狀況一再表明，信用風(fēng)險和市場風(fēng)險往往通過操作風(fēng)險而發(fā)生。因此，如何防范操作風(fēng)險就成為銀行的關(guān)鍵。為此，銀行大都通過制定和實施一系列制度、程序和方法，對風(fēng)險進行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動態(tài)過程和機制，實行前臺、中臺、后臺分離和扁平化管理，明晰各業(yè)務(wù)單位的崗位職責(zé)，以防范各種風(fēng)險，特別是操作風(fēng)險。
授信（如貸款）、受信（如存款）、代理（如結(jié)算）是商業(yè)銀行的三大主要業(yè)務(wù)。其中，授信業(yè)務(wù)或者稱為信貸業(yè)務(wù)，是指銀行從事的本外幣綜合授信、專項授信、貸款、拆借、透支、保理、貿(mào)易融資、票據(jù)承兌和貼現(xiàn)、開立信用證、出具保函、接受擔(dān)�；蚍磽�(dān)保、貸款承諾等，是商業(yè)銀行的主要業(yè)務(wù)。授信業(yè)務(wù)要求本行對借款人的信用水平做出判斷，但因為信息不對稱等情況的影響，這些判斷并非完全準(zhǔn)確，而且借款人的信用水平也可能在借款后會因各種原因而發(fā)生變化。商業(yè)銀行主要業(yè)務(wù)的風(fēng)險，就是銀行的主要風(fēng)險�，F(xiàn)在，擺在我國所有商業(yè)銀行面前最大的風(fēng)險就是“烈火燒不盡，歪風(fēng)吹又生”的信貸不良資產(chǎn)。正如上海商業(yè)儲蓄銀行創(chuàng)始人陳光甫曾言“商業(yè)銀行最大之困難即為放款，呆帳為銀行之所最忌�！惫P者深切體會到人類抗擊非典的戰(zhàn)役是短暫的，而抗擊信貸不良資產(chǎn)的戰(zhàn)爭是永恒的。
近年來，我國商業(yè)銀行等金融機構(gòu)暴露出來的一些支付風(fēng)險、重大違法違規(guī)案件和系列企業(yè)大額不良貸款案件，反映了我國金融體制和運行機制尚不健全，特別是金融機構(gòu)缺乏有效的內(nèi)在約束機制。2004年國家審計署開展的“審計風(fēng)暴”席卷全國，已經(jīng)查處的商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)違規(guī)問題，觸目驚心。觀察一下，近幾年發(fā)生的重大腐敗案件，很多與金融機構(gòu)特別是商業(yè)銀行的信貸業(yè)務(wù)牽連。為什么？因為金融市場，就是第一戰(zhàn)場。如果腐敗分子要獲得錢，而且又要具有合法外衣的話，可以說，最近的路徑就是向銀行“貸款”。經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，人有天然的趨利動機，而且個體的行為差距很大。難怪案發(fā)以后，有些“敗家賊、國家敗類”還請求領(lǐng)導(dǎo)再給他一個機會。我們應(yīng)當(dāng)建立起一套使信貸崗位的人員“不想犯、不敢犯、不能犯”的監(jiān)管機制。沒有科學(xué)的制約機制和制度，必然害死商業(yè)銀行的信貸人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。法院在近年審理的大量金融詐騙案件中發(fā)現(xiàn)，缺乏有效內(nèi)控機制是金融犯罪大量發(fā)生的重要原因。
四、商業(yè)銀行現(xiàn)行授信業(yè)務(wù)監(jiān)管存在的問題
大多數(shù)人可能認(rèn)為，我國的商業(yè)銀行已經(jīng)受到有國家關(guān)機構(gòu)監(jiān)管了，內(nèi)部也建立了一系列機構(gòu)進行管理，還談什么授信監(jiān)察呢？讓我們觀察一下商業(yè)銀行現(xiàn)行授信業(yè)務(wù)監(jiān)管存在的問題。
行業(yè)監(jiān)管情況。我國不僅頒布了《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，而且還成立了專門的監(jiān)管機構(gòu)——中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)（即中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會）負(fù)責(zé)對全國銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理的工作，對銀行業(yè)金融機構(gòu)實行現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管，依法對違法違規(guī)行為進行查處。這里的問題是，銀監(jiān)會及其派出機構(gòu)有無足夠的監(jiān)管力量，事實證明難度很大，銀監(jiān)會也提出了“管法人、管風(fēng)險、管內(nèi)控、提高透明度”的監(jiān)管理念�？梢哉f，銀監(jiān)會的監(jiān)管對象主要商業(yè)銀行的法人，其力度再大，也是外部的、非全面的、有一定限度的，很難對商業(yè)銀行的分支機構(gòu)及其信貸人員進行深入、持久的監(jiān)督檢查。
信貸管理情況。商業(yè)銀行授信風(fēng)險管理部門的主要職責(zé)是：實行統(tǒng)一授信管理，健全客戶信用風(fēng)險識別與監(jiān)測體系，完善授信決策與審批機制，防止對單一客戶、關(guān)聯(lián)企業(yè)客戶和集團客戶風(fēng)險的高度集中，防止違反信貸原則發(fā)放關(guān)系人貸款和人情貸款，防止信貸資金違規(guī)投向高風(fēng)險領(lǐng)域和用于違法活動。一般情況下，商業(yè)銀行的信貸管理部也進行信貸檢查或風(fēng)險監(jiān)控檢查，但是存在著人員不足、顧及營銷、威懾力不夠等問題。
稽核監(jiān)督情況。商業(yè)銀行稽核監(jiān)督機構(gòu)稽核監(jiān)督的主要內(nèi)容是：各項資產(chǎn)；各項負(fù)債；所有者權(quán)益；中間業(yè)務(wù)；資金清算、結(jié)算業(yè)務(wù)；其他業(yè)務(wù)；計算機信息系統(tǒng)管理；風(fēng)險及內(nèi)控管理；經(jīng)營效益；其他應(yīng)予稽核監(jiān)督的事項。商業(yè)銀行的稽核監(jiān)督是全面的、獨立的、有時也相當(dāng)深入。但是，筆者感到，稽核監(jiān)督往往事后多、事前少，重經(jīng)濟責(zé)任審計，輕具體違規(guī)行為監(jiān)控。當(dāng)然，這種情況是由稽核監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)決定的。
外部審計情況。一是商業(yè)銀行內(nèi)部審計力量不足的，應(yīng)當(dāng)將審計任務(wù)委托社會中介機構(gòu)進行；二是政府審計機構(gòu)對銀行進行審計；三是有些銀行的大股東或特殊股東（如外資股東）也委托審計師事務(wù)所進行審計；四是其他審計情況。筆者感到，這些審計中，最有力的還是政府審計，特別是震驚全國的2004年國家審計署開展的“審計風(fēng)暴”，這也使我們不得不反思為什么外部的銀監(jiān)會（局）、內(nèi)部的稽核監(jiān)督和信貸管理（風(fēng)險管理）部門就沒有及早發(fā)現(xiàn)呢？
監(jiān)事會監(jiān)管情況。《中華人民共和國公司法》規(guī)定，監(jiān)事會行使下列職權(quán)：檢查公司的財務(wù)；對董事、經(jīng)理執(zhí)行公司職務(wù)時違反法律、法規(guī)或者公司章程的行為進行監(jiān)督；當(dāng)董事和經(jīng)理的行為損害公司的利益時，要求董事和經(jīng)理予以糾正；提議召開臨時股東大會；公司章程規(guī)定的其他職權(quán)�！豆煞葜粕虡I(yè)銀行法人治理辦法》規(guī)定，監(jiān)事會是商業(yè)銀行的監(jiān)督機構(gòu)，對股東大會負(fù)責(zé)，行使下列職權(quán)：監(jiān)督董事會、高級管理層履行職責(zé)的情況；監(jiān)督董事、董事長及高級管理層成員的盡職情況；要求董事、董事長及高級管理層成員糾正其損害銀行利益的行為；對董事和高級管理層成員進行離任審計；檢查、監(jiān)督商業(yè)銀行的財務(wù)活動；對商業(yè)銀行的經(jīng)營決策、風(fēng)險管理和內(nèi)部控制等進行審計并指導(dǎo)商業(yè)銀行內(nèi)部稽核部門的工作；對董事、董事長及高級管理層成員進行質(zhì)詢；其他法律、法規(guī)、規(guī)章及商業(yè)銀行章程規(guī)定應(yīng)當(dāng)由監(jiān)事會行使的職權(quán)�！渡虡I(yè)銀行內(nèi)部控制指引》規(guī)定，監(jiān)事會在實施財務(wù)監(jiān)督的同時，負(fù)責(zé)對商業(yè)銀行遵守法律規(guī)定的情況以及董事會、管理層履行職責(zé)的情況進行監(jiān)督，要求董事會、管理層糾正損害銀行利益的行為�？梢姡虡I(yè)銀行的監(jiān)事會主要是從公司治理結(jié)構(gòu)層面上對董事會和經(jīng)營層進行監(jiān)督，無法做到對商業(yè)銀行信貸違規(guī)行為的日常監(jiān)管。
法務(wù)機構(gòu)管理情況。法律事務(wù)機構(gòu)的主要職責(zé)：歸口管理、組織、協(xié)調(diào)全行的法律事務(wù)工作；提出或匯總、整理我行對金融法律、法規(guī)、規(guī)章及其解釋草案征求意見稿的修改意見；參與起草、制定、審查我行各項規(guī)章制度和規(guī)范性文件；會同有關(guān)部室開展法制宣傳和普法教育；為我行重大業(yè)務(wù)活動和經(jīng)營決策提供法律意見；協(xié)助有關(guān)部室檢查、監(jiān)督法律、法規(guī)、規(guī)章在我行的執(zhí)行情況；對銀行向外界提供的具有法律意義或者可能產(chǎn)生法律后果的證明、鑒定、公函、文件資料或涉及本行業(yè)務(wù)的解釋、解答等進行審查；建立、管理銀行法律資料庫，解答全行各單位提出的法律咨詢；負(fù)責(zé)與總行銀外聘律師的聯(lián)系、溝通工作；根據(jù)行領(lǐng)導(dǎo)的授權(quán)和所屬各單位的委托，代理各類案件的訴訟和非訴訟活動；研究有關(guān)金融法律、法規(guī)、規(guī)章，調(diào)研全行的法律問題，及時向行領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部室提供法制信息；完成行領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他法律事務(wù)。可見，銀行法律事務(wù)機構(gòu)沒有積極主動對信貸業(yè)務(wù)進行管理的職責(zé)。
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