[ 閆鳳翥 ]——(2010-11-15) / 已閱13851次
淺談土地征收群體性事件的成因及化解對策
閆鳳翥
【目 錄】
1，土地征收群體性事件的成因
2，預(yù)防土地征收群體性事件的措施
3，化解土地征收群體性事件對策
4，結(jié)論
【關(guān)鍵詞】土地征收 群體性事件 成因 對策
自2002年以來，由于各地政府開發(fā)土地從事房地產(chǎn)、工業(yè)、城市擴(kuò)遷、基礎(chǔ)設(shè)施投入等大量征收農(nóng)民的集體土地，因土地征收引發(fā)的農(nóng)民群體性事件頻頻發(fā)生，轟動全國的“定州事件”將土地征收群體性事件推到頂峰。頻頻發(fā)生的土地群體性事件嚴(yán)重影響了社會秩序穩(wěn)定大局，影響了黨和政府在農(nóng)民階層的形象。因此，正確處理好群體性事件，維護(hù)社會穩(wěn)定，已成為各級黨委、政府一項(xiàng)“重于泰山”的政治任務(wù)。為了有效預(yù)防和化解土地征收群體性事件，筆者提出幾點(diǎn)做法。
一、土地征收群體性事件的成因
1、“土地收益碰撞”是引發(fā)土地征收群體性事件的直接原因。
隨著非農(nóng)業(yè)建設(shè)的不斷擴(kuò)大，土地資源愈發(fā)緊張，市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化，以家庭為主要生產(chǎn)單位的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制強(qiáng)化了農(nóng)戶以及農(nóng)民的土地所有權(quán)及使用權(quán)意識。由于土地征收體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，政府征收土地以后再出讓給使用權(quán)人當(dāng)即產(chǎn)生巨額土地收益，農(nóng)民看到自己的土地被政府征收后產(chǎn)生巨額土地收益，而農(nóng)民所獲得的土地補(bǔ)償無法維持生存。征地后勞動力的就業(yè)和安置等相關(guān)配套政策不落實(shí)，侵害了被征土地農(nóng)民的切身利益。廣州東莞的一個(gè)村土地被征收后每畝補(bǔ)償5萬元，政府出讓價(jià)為251萬元，是農(nóng)民獲得土地補(bǔ)償?shù)?0多倍，農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償太低，全村男女老幼抵制開發(fā)商占地，結(jié)果與政府發(fā)生糾紛，政府調(diào)集200多警力進(jìn)行鎮(zhèn)壓從而引發(fā)了群體性事件。這種典型的“土地利益碰撞”是土地征收群體性事件的直接因素。
2、土地征收制度是引發(fā)土地征收群體性事件的根本原因。
依據(jù)目前執(zhí)行的土地管理法規(guī)定，土地征收是市縣政府的法定職責(zé)，直接操作土地征收、土地補(bǔ)償。單方確定土地征收、土地補(bǔ)償，既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”。這種制度本身就是引發(fā)土地征收群體性事件的根本原因，有的市縣政府在征收土地時(shí)，直接對本地區(qū)征收土地的補(bǔ)償作出低于法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的采用“土地?fù)Q社�！钡姆绞街苯忧趾r(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)，使農(nóng)民老有所養(yǎng)但是失去了當(dāng)前生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)民感到失地后生活無著，紛紛向政府反映，但未能實(shí)現(xiàn)自己的愿望，于是積怨愈來愈重引發(fā)群體上訪、阻工等群體性事件。
3，查處違法土地征收、侵害農(nóng)民權(quán)益訴求案件被“扭曲”是誘發(fā)原因。
上級政府對下級政府違法征地、低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償、補(bǔ)償不到位、社保不落實(shí)等違法行為遷就、不管、不問，農(nóng)民權(quán)益合法訴求長期得不到解決。一些政府打著“維護(hù)穩(wěn)定”“服務(wù)大局”的幌子，指示司法機(jī)關(guān)、律師以及社會其他維權(quán)機(jī)構(gòu)不得介入土地征收案件，有的地方政府甚至動用大批警力追捕維權(quán)農(nóng)民，有的被拘留，有的被判刑。將中央提出的禁止侵害農(nóng)民權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定的方針，扭曲為農(nóng)民維權(quán)行為是破壞穩(wěn)定的違法行為，沒有真正理解中央維護(hù)穩(wěn)定的大政方針。對一些應(yīng)該解決的農(nóng)民長久生計(jì)問題而沒有認(rèn)真貫徹中央指示精神，而是采取變通對策，減少補(bǔ)償費(fèi)財(cái)政支出，降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以社保換取農(nóng)民賴以生存的土地生產(chǎn)資料。長期的扭曲現(xiàn)象導(dǎo)致土地征收矛盾問題越積越多，最后積重難返。最終導(dǎo)致農(nóng)民對地方政府的征地公益目的產(chǎn)生質(zhì)疑，就會采取群體行動尋求保護(hù)，因此，征收土地群體性事件的發(fā)生再所難免，化解不力成為誘發(fā)因素。
4、司法不作為是土地征收群體性事件錯誤導(dǎo)向因素。
大量土地征收個(gè)別案件均是物權(quán)、侵權(quán)、行政權(quán)爭議，依據(jù)現(xiàn)行法律、司法解釋。這些爭議均屬于法院管轄案件，最高人民法院多次發(fā)布司法解釋規(guī)定法院的受理范圍，但是地方法院由于受到地方政府的干預(yù)，由立案到難立案，由難立案到不立案，由不立案到不歸法院管轄�，F(xiàn)在全國地方法院普遍執(zhí)行“土地案件屬于敏感案件一律不予受理”的地方司法意見。有的地方法院法官竟然明目張膽的與農(nóng)民說：“最高院規(guī)定可以立案你就直接到最高院立案好了”。將土地征收引發(fā)的糾紛全部排除在司法審查體系之外。行政行為司法審查制度成為一張空紙，地方政府便更加有恃無恐，部分官員在征收土地工作中與農(nóng)民高聲說：“你們隨便告，民告官你不用想贏！”。隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深化，一些法官工作作風(fēng)不實(shí)，脫離被征土地農(nóng)民實(shí)際。甚至腐化變質(zhì)，濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，違法亂紀(jì)。有案不立，立案不審，審案不結(jié)，結(jié)案不結(jié)爭議的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生；一些法院門還存在著利益驅(qū)動充當(dāng)違法占地、非法征地的保護(hù)傘問題，司法不公和司法不作為的現(xiàn)象的普遍發(fā)生。使農(nóng)民叫天不應(yīng)叫地不語，只有采取最后的拼搏群體上訪，引發(fā)群體性事件。
5、農(nóng)民民主意識增強(qiáng)和法制觀念淡薄之間的矛盾是征收土地群體性事件產(chǎn)生的必然原因。
當(dāng)前，農(nóng)民民主意識不斷增強(qiáng)，參政議政愿望越來越強(qiáng)烈，但參政能力低，法制觀念淡薄。當(dāng)農(nóng)民與政府之間出現(xiàn)利益糾紛時(shí)，一些農(nóng)民誤認(rèn)為聚眾鬧事能使問題得到較快解決，使本來能通過正常法律程序得到解決的矛盾，最后演變成群體性事件。
二、預(yù)防土地征收群體性事件的措施
1，地方政府依法實(shí)施土地征收是預(yù)防土地征收群體性事件的根本措施。
依法行政是貫穿我國行政法律體系的靈魂，各級政府應(yīng)把依法征收土地作為履行征收土地法定職責(zé)的根本義務(wù)，不僅在土地征收程序上要保證公開，保障被征土地農(nóng)民的知情權(quán)和簽字確認(rèn)權(quán)，還要保證土地補(bǔ)償公平、公正，保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。政府要在土地征收過程中嚴(yán)格按照法定條件、程序進(jìn)行，禁止擅自擴(kuò)大征地范圍，謀取農(nóng)民的土地利益，官商勾結(jié)等違法行為。轉(zhuǎn)變對農(nóng)民提出訴求就是與政府對抗；農(nóng)民不同意征地就是不顧全大局；農(nóng)民不領(lǐng)取土地補(bǔ)償費(fèi)就是訛詐政府；農(nóng)民阻止施工就是擾亂社會秩序；農(nóng)民上訪就是非法上訪破壞和諧的錯誤執(zhí)政理念。樹立認(rèn)真聽取農(nóng)民的意見和建議；把農(nóng)民的利益放在第一位；把農(nóng)民的訴求當(dāng)作政府的應(yīng)盡義務(wù)；把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益當(dāng)作政府的第一要務(wù)；將農(nóng)民群體性意見當(dāng)作維護(hù)穩(wěn)定的根本性問題的正確的執(zhí)法理念。
2、構(gòu)筑多層次的土地征收群體性事件預(yù)防體系。
征收土地群體性事件的發(fā)生有一個(gè)醞釀、產(chǎn)生和激化的發(fā)展過程，因而具有可預(yù)防性。構(gòu)筑多層次的防控體系，可以有效地防止和減少因征收土地引發(fā)群體性事件。依據(jù)土地管理法規(guī)定市縣級政府有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的協(xié)調(diào)職責(zé)，應(yīng)明確職責(zé)單位，及時(shí)收集農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的信息，及時(shí)協(xié)調(diào)爭議。縣級以下政府要建立健全土地征收引發(fā)爭議的調(diào)解體系，堅(jiān)持排查調(diào)處制度，構(gòu)筑化解矛盾糾紛的第一道防線。針對大多數(shù)征收土地群體性事件一般發(fā)生在農(nóng)村基層的特點(diǎn)，在鄉(xiāng)級政府建立人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解聯(lián)動體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極配合市縣政府實(shí)施土地征收，堅(jiān)持一宗征地一宗排查、一件糾紛一件分析，對排查出來的問題和隱患，市縣政府要按照職責(zé)分工，逐一分解到相關(guān)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門和責(zé)任人。對重大的矛盾糾紛問題，要堅(jiān)持掛牌督辦，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包案制度。
3，是解決被征土地農(nóng)民反映的困難和問題，把不穩(wěn)定因素化解在始發(fā)階段。
切實(shí)解決被征土地農(nóng)民反映的實(shí)際困難和問題，是預(yù)防群體性事件的治本之策。各級各部門要帶著感情做好被征土地農(nóng)民工作，積極引導(dǎo)被征土地農(nóng)民按照程序，依據(jù)法律、政策辦事和維權(quán)。同時(shí)，注重把解決被征土地農(nóng)民的實(shí)際困難同思想政治工作結(jié)合起來。對被征土地農(nóng)民的合理要求，盡快解決；一時(shí)解決不了的，要解釋清楚，爭取被征土地農(nóng)民的理解和支持；對侵犯被征土地農(nóng)民利益的案件，要及時(shí)糾正。
4，是加強(qiáng)法制宣傳教育，全面提高被征土地農(nóng)民的法律維權(quán)意識。
政府在實(shí)施土地征收過程中，特別是大面積征收土地項(xiàng)目、重點(diǎn)工程項(xiàng)目在征地前后的普法工作中，要將重點(diǎn)放在土地法律、法規(guī)、政策的宣傳上，正確理解宣傳，切莫斷章取義宣傳法律，教育被征土地農(nóng)民不僅要遵守法律和社會公德，而且要善于運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。依法表達(dá)合法訴求，提倡農(nóng)民聘請自己信任的律師代理維護(hù)權(quán)益，有律師代理的案件政府要積極與代理律師溝通案件情況，充分聽取代理律師的代理意見，共同尋找合理合法的和解方案，及時(shí)化解矛盾。政府及其部門要轉(zhuǎn)變對律師介入土地征收案件的錯誤觀念，協(xié)調(diào)法院積極立案，暢通司法救濟(jì)通道將矛盾和糾紛引入法律途徑。
三、化解土地征收群體性事件的對策
1，及時(shí)修改和制定土地征收相關(guān)規(guī)章和政策化解社會矛盾。
土地征收群體性事件的發(fā)生與我國目前與市場經(jīng)濟(jì)條件不和諧的土地征收制度有直接引因素，國家立法成本、速度等滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。土地征收相關(guān)規(guī)章和政策又關(guān)乎農(nóng)民群體的切身利益。為此，國務(wù)院在新的形勢下于2004年就做出了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，該《決定》不僅從土地征收程序、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上做了明確的規(guī)定，還從解決土地征收糾紛機(jī)制、群體性事件處置上做出了嚴(yán)格的規(guī)定。是各級地方政府化解土地征收群體性事件的法律依據(jù)，是地方政府解決“土地收益碰撞”的有效法寶。各地方政府嚴(yán)格執(zhí)行該《決定》結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實(shí)際積極制定地方配套政策。發(fā)生群體性上訪或訴求以后，在聽取農(nóng)民群眾意見的基礎(chǔ)上及時(shí)修正不合理、不現(xiàn)實(shí)、不合法的規(guī)定，將農(nóng)民的利益放到第一位，將農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展大局利益統(tǒng)一起來。
2，建立健全快速聯(lián)動機(jī)制盡快控制群體性事件升級和蔓延。
市、縣政府要建立健全黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任明確、協(xié)調(diào)一致、動轉(zhuǎn)高效的土地征收群體性事件聯(lián)動處置機(jī)制，是及時(shí)妥善處置土地征收群體性事件的組織保障。土地征收群體性事件與其他社會問題有教大區(qū)別，需要土地專業(yè)法律人員、農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)豐富的干部、能果斷作出決定的領(lǐng)導(dǎo)組成，形成長期解決矛盾的機(jī)制。針對可能發(fā)生的土地征收群體性事件，要制定和完善相應(yīng)的處置工作預(yù)案，明確各有關(guān)部門在情報(bào)信息、思想教育、對話協(xié)商、解決問題、現(xiàn)場處置、調(diào)查取證以及后勤保障等方面的職責(zé)，做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一調(diào)度、處亂不驚、及時(shí)果斷有效處置。有效防止事件升級和蔓延。同時(shí)，建立健全預(yù)防征地農(nóng)民群體性事件反復(fù)發(fā)生的防范機(jī)制。妥善處置群體性事件善后工作，是杜絕群體性事件再次發(fā)生的有效措施。群體性事件平息后，在處置工作中對被征土地農(nóng)民作出的承諾要盡快向被征土地農(nóng)民兌現(xiàn)，取信于民，鞏固成果；對在群體性事件中實(shí)施打、砸、搶、燒的違法犯罪人員，堅(jiān)決依法打擊，懲處到位；對有違法違紀(jì)行為，直接導(dǎo)致群體性事件發(fā)生的干部，也要處理到位，彰顯公平。
3、切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，防止群體性事件無人過問。
一是落實(shí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)是本地化解土地征收群體性事件的第一責(zé)任人，對本地區(qū)土地征收群體性事件負(fù)總責(zé)。要層層簽訂領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任狀，把預(yù)防和處置土地征收群體性事件作為干部政績考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，逐級抓好。出現(xiàn)土地征收群體性事件后要依據(jù)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》啟動問責(zé)程序，及時(shí)處理責(zé)任人。
二是堅(jiān)持“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的部門責(zé)任制。按照“屬地管理、歸口管理、誰主管、誰負(fù)責(zé)的原則”，認(rèn)真研究和分析存在的問題，采取得力的措施，把土地征收群體性事件解決在萌芽狀態(tài)，有效防止重大矛盾沖突的發(fā)生。
三是實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)一線查辦制度。征地農(nóng)民群體性事件發(fā)生地的黨政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部負(fù)責(zé)人要親自到現(xiàn)場做工作，落實(shí)責(zé)任，做好被征土地農(nóng)民的穩(wěn)控、疏導(dǎo)工作，切實(shí)把問題解決在當(dāng)?shù)�，�?yán)防事態(tài)擴(kuò)大化。
四是嚴(yán)格責(zé)任追究制度。對緩解和化解土地征收群體性事件工作做得扎實(shí)、處置群體性事件到位的地方黨委、政府和單位給予一定的表彰獎勵；對發(fā)生嚴(yán)重問題的地方黨委、政府和單位一把手給予相應(yīng)的通報(bào)批評、黃牌警告甚至實(shí)行“一票否決”。
【結(jié)論】土地征收群體性事件成因復(fù)雜，屬于典型的“多因一果”法律關(guān)系，要針對當(dāng)?shù)匕l(fā)生原因有效的制定預(yù)防、化解方案。本著執(zhí)政為民、執(zhí)法為公的執(zhí)政理念，最大限度的維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益。要認(rèn)真領(lǐng)會《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出的“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”一樣，將農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)奉為“安天”之本，治國之術(shù)。
【參考文獻(xiàn)】
①《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》
②《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》
③《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》
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