[ 劉國(guó)良 ]——(2010-10-16) / 已閱21558次
文化視角下的涉法涉訴信訪問(wèn)題研究
劉國(guó)良
摘要：從文化的視角對(duì)涉法涉訴信訪問(wèn)題進(jìn)行研究，是從執(zhí)法實(shí)務(wù)中解讀“法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一”。根據(jù)過(guò)去研究現(xiàn)在也意味著根據(jù)現(xiàn)在理解過(guò)去，文化視角的功能就在于通過(guò)過(guò)去與現(xiàn)在之間的相互關(guān)系來(lái)促進(jìn)對(duì)信訪問(wèn)題的進(jìn)一步理解，給予現(xiàn)實(shí)以清醒、理性的解讀，進(jìn)而找到合理的解決路徑，達(dá)到降低社會(huì)運(yùn)行成本，增加公民福祉的目的。通過(guò)對(duì)信訪問(wèn)題的歷史淵源，不同時(shí)期的變動(dòng)狀況研究，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，信訪問(wèn)題的存在，恰如古羅馬的一位皇帝在羅馬帝國(guó)衰落的時(shí)候這樣反思來(lái)安慰自己：“現(xiàn)今一切事情是怎樣正在發(fā)生的，過(guò)去已經(jīng)發(fā)生了，將來(lái)還要發(fā)生”。
關(guān)鍵詞：法律文化視角 執(zhí)法人性化 多邊認(rèn)同 執(zhí)法積極 法制健全
成文時(shí)間：2010-7-19
一、我國(guó)信訪制度的歷史演變
�。ㄒ唬⑿旁L制度的歷史淵源
準(zhǔn)確地講，在古代不存在現(xiàn)在的信訪制度，但在那個(gè)時(shí)期卻存在一種類(lèi)似信訪的“直訴制度”，就是我們通常所說(shuō)的“告御狀”或者“京控”。根據(jù)《大戴禮記*保傅》記載，堯舜執(zhí)政時(shí)期就曾設(shè)有“進(jìn)善之旌”、“誹謗之木”、“敢諫之鼓”，以聽(tīng)取社會(huì)成員議論時(shí)政[1]。而根據(jù)《周禮》的記載，早在西周曾出現(xiàn)過(guò)所謂的“路鼓”和“肺石”制度。《西周*秋官*大司寇》記載：“立于肺石三日，士聽(tīng)其辭，以告于上�！痹跐h代，則出現(xiàn)了“詣闕上書(shū)”這種直訴制度。即老百姓一般應(yīng)按照司法管轄逐級(jí)告劾，但若蒙受重大冤獄，也可越級(jí)上書(shū)中央司法機(jī)關(guān)申冤。這種最早可以追溯到原始社會(huì)的傳達(dá)民愿的形式，與我們今天所要談到的信訪可謂同源。隨著文化、藝術(shù)、宗教和迷信活動(dòng)的不斷形成和演變，原始社會(huì)組織內(nèi)部便孕育和產(chǎn)生了社會(huì)成員通過(guò)寫(xiě)信和走訪等形式向社會(huì)管理組織提出某種愿望和要求的信訪雛形。封建社會(huì)，直訴作為一項(xiàng)正式的制度，確立于魏晉南北朝時(shí)期。晉武帝（公元265-290）時(shí)始設(shè)登聞鼓，懸于朝堂或都城內(nèi)，百姓可擊鼓鳴冤，有司聞聲錄狀上奏，這就是所謂“登聞鼓”直訴制度。之后一直沿用到清朝，成為我國(guó)封建社會(huì)不可或缺的一種司法制度。隨著晚清法律制度改革，民國(guó)時(shí)期引入西方大陸法系模式，中華法系解體之后才出現(xiàn)了類(lèi)似于直訴制度的信訪制度。雖然今日的信訪制度與直訴制度有一定的區(qū)別，但我們?nèi)钥梢悦黠@地看到現(xiàn)行信訪制度與我國(guó)古代的“直訴”制度存在著密切的“血緣”關(guān)系[2]，這在某種程度上不僅體現(xiàn)了法的繼承性和傳統(tǒng)文化發(fā)展的連續(xù)性，而且體現(xiàn)了今天的執(zhí)法機(jī)關(guān)在“化解社會(huì)矛盾”思想上的同源性。
現(xiàn)代信訪制度的確立，最早可以追溯到建國(guó)初期。早在1949年8月就正式成立了中央書(shū)記處政治秘書(shū)室，負(fù)責(zé)處理群眾來(lái)信來(lái)訪[3]。從此以后，信訪狀況雖然經(jīng)歷了“鼓勵(lì)、控制、治理、規(guī)范”的演變過(guò)程，但信訪制度始終圍繞著“關(guān)心群眾”的這個(gè)原則，迄今理念沒(méi)有變。從當(dāng)年毛澤東“必須重視人民的通信，要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑵M(mǎn)足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度……”[4]的批示，以及1951年政務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》中提出“各級(jí)人民政府對(duì)于人民的來(lái)信或要求見(jiàn)面談話(huà)，均應(yīng)熱情接待，負(fù)責(zé)處理�！钡囊�，以及國(guó)務(wù)院兩次頒行的《信訪條例》中關(guān)于“人民政府同人民群眾”的關(guān)系始終應(yīng)是“密切聯(lián)系”的規(guī)定，無(wú)不昭示著對(duì)現(xiàn)今“和諧社會(huì)，化解社會(huì)矛盾”構(gòu)建的思想內(nèi)涵不斷在豐富，具體內(nèi)容不斷在充實(shí)，相關(guān)要求不斷在明確，宗旨原則不斷在堅(jiān)持。因此，要建設(shè)一個(gè)“政府與群眾”關(guān)系融洽的“和諧社會(huì)”，則化解社會(huì)矛盾便成為順理成章的事情。
�。ǘ�、當(dāng)代信訪制度
當(dāng)代信訪制度是我黨治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，其雛形出現(xiàn)于上世紀(jì)50年代初，一般認(rèn)為始于1951年6月7日政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》。從那時(shí)起，它作為表達(dá)民愿、參與政治和解決糾紛的一種特殊手段，在化解社會(huì)矛盾、穩(wěn)定社會(huì)秩序方面曾發(fā)揮了重要的作用。“涉法涉訴信訪”是“涉法信訪”和“涉訴信訪”的并稱(chēng)。“涉法信訪”始稱(chēng)于2004年2月中央政法委召開(kāi)的全國(guó)集中處理涉法上訪問(wèn)題電視電話(huà)會(huì)議�！吧嬖V信訪”始稱(chēng)于2004年4月最高人民法院在長(zhǎng)沙召開(kāi)的全國(guó)涉訴信訪工作會(huì)議�！吧娣ㄉ嬖V信訪”最早出現(xiàn)在2005年2月中央政法委下發(fā)的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》文件中。
雖然涉法涉訴信訪這一名稱(chēng)出現(xiàn)于2004年，但到政法機(jī)關(guān)信訪的現(xiàn)象，早在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)信訪的主要內(nèi)容是平反冤假錯(cuò)案、落實(shí)政策等歷史遺留的問(wèn)題，不同于現(xiàn)在所稱(chēng)涉法涉訴信訪的問(wèn)題。對(duì)于涉法涉訴信訪的定義，不妨依據(jù)中央政法委《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》第2條：“涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門(mén)和司法行政部門(mén)處理的信訪案件”。由此看來(lái)，目前所指的涉法涉訴信訪起始于20世紀(jì)90年代初，同時(shí)，由于政法各部門(mén)的情況不同，對(duì)涉法涉訴信訪案件的認(rèn)識(shí)也不同，譬如執(zhí)法實(shí)務(wù)中有的將法律咨詢(xún)、舉報(bào)、建議等都作為信訪案件統(tǒng)計(jì)，有的只對(duì)受理登記的信訪案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)字不準(zhǔn)確，但毋庸置疑的是，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾的突出，涉法涉訴信訪案件居高不下已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。
二、我國(guó)信訪制度的人文視角
信訪作為較為普遍的一種社會(huì)活動(dòng)，其制度則是特有的一種人權(quán)救濟(jì)方式——一種非訴救濟(jì)方式。這種救濟(jì)方式曾因體制不順、機(jī)構(gòu)龐雜、功能錯(cuò)位、責(zé)重權(quán)輕、程序缺失、立案不規(guī)范以及信訪人的法律救濟(jì)意識(shí)淡薄等諸多原因，致使公民權(quán)利救濟(jì)的重要渠道不斷發(fā)生阻遏，個(gè)別地方還引發(fā)了比較嚴(yán)重的沖突事件，導(dǎo)致各種問(wèn)題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失。從實(shí)踐的效果看，信訪制度的確承擔(dān)了大量的公民權(quán)利受到損害的救濟(jì)工作，它是在行政體系內(nèi)部，信訪機(jī)關(guān)通過(guò)監(jiān)督等方式監(jiān)督辦理信訪事件的行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行好相關(guān)責(zé)任、補(bǔ)償公民受到侵害的權(quán)利的重要制度。信訪機(jī)關(guān)根據(jù)“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，將受到侵害的信訪人及時(shí)反饋到辦理機(jī)關(guān)，通過(guò)督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)履行其職責(zé)，就地依法解決相關(guān)問(wèn)題，既做到對(duì)信訪人權(quán)利的救濟(jì)，又實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)依法管理的基本職能。信訪制度的本質(zhì)并非是信訪機(jī)關(guān)代替行使相關(guān)的行政機(jī)關(guān)職能，而是通過(guò)信訪機(jī)關(guān)分轉(zhuǎn)信訪事項(xiàng)并督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)解決相關(guān)問(wèn)題的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信訪制度的功能。信訪制度的這個(gè)特點(diǎn)，是其歷史沿革過(guò)程中自然形成的，它表明信訪制度本質(zhì)上根植于政府的公信力。正是因?yàn)樾旁L人對(duì)政府有著相當(dāng)程度的信任，才以信訪的方式要求國(guó)家信訪機(jī)關(guān)督促相關(guān)辦理機(jī)關(guān)來(lái)解決各種信訪問(wèn)題。同時(shí)，也正是由于信訪制度本身隸屬于行政制度，才使得信訪制度在督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)辦理信訪事項(xiàng)、解決相關(guān)問(wèn)題的時(shí)候，顯得迅速、有效、及時(shí)。信訪制度的這一特征，充分表明了信訪制度不能離開(kāi)政府的公信力。但是，信訪制度匯總了各種行政矛盾問(wèn)題的特性，使得信訪機(jī)關(guān)成為國(guó)家行政領(lǐng)域內(nèi)方方面面問(wèn)題的焦點(diǎn)。一方面，信訪機(jī)關(guān)要妥善對(duì)待信訪人對(duì)政府的信心，督促辦理機(jī)關(guān)及時(shí)、切實(shí)地完成相關(guān)事項(xiàng)，從而最終維護(hù)國(guó)家的公信力；另一方面，信訪工作的妥善完成最終要依靠辦理機(jī)關(guān)的職能，只有每一個(gè)辦理機(jī)關(guān)在日常工作中切實(shí)依法履行好它們的職能，信訪機(jī)關(guān)才能真正消化信訪事項(xiàng)，真正保有信訪人對(duì)政府的公信力，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的最大和諧。
�。ㄒ唬┬旁L制度的積極意義以及現(xiàn)實(shí)比照中的一廂情愿、盲目樂(lè)觀
信訪制度是公民參與政治、表達(dá)權(quán)益和實(shí)行監(jiān)督的制度化途徑�！懊裰髦贫茸鳛橐豁�(xiàng)決策制度是效率不高的，但是，它的非政治性的副作用足以證明它是合理的。如果我們想要社會(huì)充滿(mǎn)活力和興旺發(fā)達(dá)，普遍參與政治生活是我們必須支付的代價(jià)；除此之外，別無(wú)選擇�！盵5]信訪作為一種公民普遍參與政治生活的途徑，它同時(shí)承載著百姓的利益表達(dá)和對(duì)公權(quán)力機(jī)構(gòu)及其人員的監(jiān)督職能。對(duì)此1945年夏毛澤東在延安會(huì)見(jiàn)民主同盟和民主建國(guó)會(huì)的創(chuàng)始人黃炎培時(shí)，他用“民主”的方式破解了黃炎培所說(shuō)的歷史周期律，同時(shí)的方法就是通過(guò)信訪來(lái)監(jiān)督政府，來(lái)監(jiān)督政府的工作人員。在實(shí)務(wù)中，信訪制度作為國(guó)家機(jī)器中的一種權(quán)力技術(shù)裝置，具有許多突出的功能，表現(xiàn)在：（1）提升政治合法性。通過(guò)信訪解決群眾反映的問(wèn)題，傾聽(tīng)群眾呼聲，密切黨群關(guān)系，增加信任感。信訪群眾與各級(jí)官員們的“水火不相容”，但實(shí)際上他們都分享著共同的政治文化——對(duì)執(zhí)政黨和國(guó)家的信任和依戀，群眾對(duì)公平的傳統(tǒng)訴求在使社會(huì)利益平衡得以暫時(shí)維系的同時(shí)，也使權(quán)力機(jī)制的合法性得到再生產(chǎn)，進(jìn)一步鞏固執(zhí)政黨及政權(quán)的合法性地位 [6] 。（2）對(duì)官僚體制進(jìn)行監(jiān)控，防止腐化墮落。在建國(guó)初期，領(lǐng)導(dǎo)人非常注意反腐敗問(wèn)題。隨著政治運(yùn)動(dòng)的結(jié)束，信訪作為對(duì)官僚體制的非常規(guī)監(jiān)控功能體現(xiàn)出來(lái)。信訪制度成為上級(jí)官員了解下級(jí)官員的非常規(guī)窗口。對(duì)信訪涉及案件的調(diào)查，中央和上級(jí)官員可以繞過(guò)官僚階層直接到基層調(diào)查，實(shí)現(xiàn)了中央和上級(jí)對(duì)基層的監(jiān)督控制。（3）緩解激烈的社會(huì)沖突。通過(guò)信訪實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正，實(shí)際上發(fā)揮了社會(huì)穩(wěn)定的作用。信訪為民怨的排泄、社會(huì)沖突的化解提供了一個(gè)通道，譬如滿(mǎn)足了信訪者傾訴的需要，精神上的撫慰，正義的伸張，從而避免信訪人采取激進(jìn)的手段對(duì)抗社會(huì)。在不知不覺(jué)中維護(hù)了社會(huì)秩序和法律信仰。
《信訪條例》第十四條明確規(guī)定了信訪人有五大權(quán)利，即：批評(píng)建議權(quán)、申訴權(quán)、檢舉控告權(quán)、了解權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從而表明，信訪人行使其權(quán)利的范圍不僅包括對(duì)自身權(quán)利的救濟(jì)，信訪人還可以通過(guò)信訪方式對(duì)損害其他人的利益及社會(huì)公共利益等的行為提出批評(píng)建議、檢舉等，充分發(fā)表自己對(duì)國(guó)家與社會(huì)生活各方面事項(xiàng)的主張，這就使得信訪制度成了社會(huì)主義民主的重要實(shí)現(xiàn)途徑。
信訪制度是各級(jí)政府行政決策民主化、科學(xué)化的重要保障，是政府進(jìn)行社會(huì)調(diào)控、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有效協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)信息社會(huì)。信息是一種資源，也是政府行政決策民主化、科學(xué)化的重要保障，有了客觀全面的信息作為參考，決策才能保證它的準(zhǔn)確性和及時(shí)應(yīng)變性。建國(guó)后，采取科層制進(jìn)行國(guó)家事務(wù)管理，“科層內(nèi)部的信息流動(dòng)并不通暢，所以，上級(jí)政府只有（通過(guò)‘上訪’才能）打破科層制中養(yǎng)成的下級(jí)對(duì)上級(jí)報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)的默契，把政府逼到再也無(wú)法推說(shuō)‘不清楚’的地步”[7]。信訪要處理大量的糾紛，這些糾紛如果長(zhǎng)期得不到解決，堆積起來(lái)勢(shì)必影響社會(huì)的穩(wěn)定。如果及時(shí)化解，則會(huì)消除觸發(fā)惡性事件的隱患，防患于未然。而要很好地做到這一點(diǎn)，離不開(kāi)信訪主體之間的良性互動(dòng)，離不開(kāi)廣泛性信訪內(nèi)容之間的獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，離不開(kāi)靈活性信訪形式之間的信息反饋，離不開(kāi)直接性信訪效力之間的意愿表達(dá)。
信訪制度是貫徹群眾路線(xiàn)的具體實(shí)踐�！皬娜罕娭衼�(lái)，到群眾中去”是我們黨的群眾路線(xiàn)，它同馬克思主義的認(rèn)識(shí)路線(xiàn)是一致的�！皬娜罕娭衼�(lái)”就是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，“到群眾中去”是為了解決問(wèn)題。信訪就是這一路線(xiàn)的具體實(shí)踐形式。“從群眾中來(lái)”就是通過(guò)信訪了解社情民意，“到群眾中去”就是根據(jù)信訪采集的信息完成決策，服務(wù)社會(huì)。任何制度的設(shè)計(jì)，都是為了特定的目的，達(dá)到它的“有用性”[8]。信訪制度的地位確立，信訪制度功能的發(fā)揮，既體現(xiàn)了信訪制度在實(shí)踐上規(guī)范化的意義和價(jià)值，也是為了追求信訪制度的法制統(tǒng)一、秩序井然所進(jìn)行的探索和努力。信訪制度的確立正是信訪制度存在的實(shí)踐價(jià)值之所在。信訪制度的功能效用性，使得信訪制度的規(guī)范化才具有實(shí)質(zhì)意義。
上述是信訪制度的存在的積極意義，但反觀現(xiàn)實(shí)涉法涉訴信訪問(wèn)題發(fā)生的數(shù)量、性質(zhì)以及每年的數(shù)字對(duì)比，會(huì)發(fā)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾以及人之本性，使信訪問(wèn)題的解決非信訪機(jī)制本身力所能及之事。
�。ǘ┛茖又婆c涉法涉訴信訪問(wèn)題
“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，任何完備的法律、制度都需要專(zhuān)業(yè)、綜合素養(yǎng)高的人，佐以現(xiàn)實(shí)人文環(huán)境，方得以準(zhǔn)確運(yùn)行，惟如此，才能最大限度地消解、避免涉法涉訴信訪問(wèn)題，從而使社會(huì)成本降低。筆者總結(jié)當(dāng)前的執(zhí)法制度環(huán)境，涉法涉訴信訪問(wèn)題處理機(jī)制，乃至國(guó)家事務(wù)管理，科層制管理與涉法涉訴問(wèn)題信訪問(wèn)題內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系。
科層制又稱(chēng)理性官僚制或官僚制，是由德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯*韋伯提出，其主要特征是：①內(nèi)部分工，且每一成員的權(quán)力和責(zé)任都有明確規(guī)定；②職位分等，下級(jí)接受上級(jí)指揮；③組織成員都具備各專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格而被選中；④管理人員是專(zhuān)職的公職人員，而不是該組織的所有者；⑤組織內(nèi)部有嚴(yán)格的規(guī)定、紀(jì)律，并毫無(wú)例外地普遍適用；⑥組織內(nèi)部排除私人感情，成員間關(guān)系只是工作關(guān)系。
從以上可以看出，科層制表現(xiàn)出明確的技術(shù)化、理性化和非人格化，進(jìn)而表現(xiàn)出它的合理性。第一，科層制表現(xiàn)為一整套持續(xù)一致的程序化命令-服從關(guān)系。各級(jí)官員的管理，下級(jí)必須依靠其上級(jí)的首創(chuàng)精神和解決問(wèn)題的能力�？茖芋w制是法律化的等級(jí)制度，任何官員的行動(dòng)方向是由處在更高一級(jí)的官員決定的。第二，上述從屬關(guān)系一般是由嚴(yán)格的職務(wù)或任務(wù)等級(jí)序列先在地安排的。在這里，權(quán)力矩陣并不反映權(quán)力的個(gè)性特點(diǎn)方面，而是基于職務(wù)本身的組織構(gòu)造。在科層體制內(nèi)部，每一個(gè)個(gè)體單元被分割成各自獨(dú)立的部分，并且要求完全排除個(gè)人的情感糾葛。對(duì)權(quán)力義務(wù)體系的規(guī)定細(xì)致而明晰，使得每個(gè)個(gè)人都能夠照章辦事而不致越出權(quán)力義務(wù)體系范圍。在此種情況下，不允許科層中個(gè)人隨意擴(kuò)大其行動(dòng)的閾值并表現(xiàn)出所謂的“能動(dòng)性”。這就是說(shuō)，個(gè)人在科層體制中已經(jīng)被物化。官僚制度就像一部運(yùn)轉(zhuǎn)良好的行政機(jī)器，它要求其成員只是做好自己份內(nèi)的事，即使在一些情況下過(guò)分的程序化可能導(dǎo)致效率的低下也在所不惜。第三，現(xiàn)代科層的非人格傾向。由于權(quán)力來(lái)源不是出自血統(tǒng)的或世襲的因素，而是源于建立在實(shí)踐理性基礎(chǔ)上的形式法學(xué)理論和形式法律規(guī)定的制度，科層運(yùn)作的主要指標(biāo)是可操作性與效率，實(shí)證有時(shí)甚至是功利主義就大占上風(fēng)，個(gè)人的性格和意志在這里難以有所作為，因?yàn)槿松硪栏疥P(guān)系，使科層內(nèi)部流動(dòng)的物化標(biāo)準(zhǔn)與程序化而弱化乃至消失。
從以上分析不難看出，科層制實(shí)施的前提是以人的理性為土壤的，而傳統(tǒng)國(guó)民的感性思維方式往往對(duì)科層制的理性進(jìn)行左右，實(shí)務(wù)中，即使是糾紛雙方均不滿(mǎn)意的現(xiàn)象比比皆是。更何況人性的劣根性、認(rèn)知的局限性也是執(zhí)法過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題。
�。ㄈ┥娣ㄉ嬖V信訪問(wèn)題的情勢(shì)與信訪問(wèn)題形成
信訪制度是以信訪問(wèn)題的產(chǎn)生、發(fā)展逐步形成為前提，是法治社會(huì)的應(yīng)然要求，并在依法治國(guó)的大環(huán)境下出現(xiàn)的。而涉法涉訴信訪問(wèn)題本身亦是在執(zhí)法過(guò)程中形成并惡化的。1999年“依法治國(guó)、依法行政”寫(xiě)入了國(guó)家憲法，2004年3月22日發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確立了推進(jìn)依法行政，用十年左右的時(shí)間建設(shè)法治政府的目標(biāo)。憲法應(yīng)該神圣，但更應(yīng)該實(shí)用和好用。法律、法規(guī)應(yīng)該適用，但更應(yīng)該正當(dāng)、切實(shí)地適用。
筆者根據(jù)執(zhí)法實(shí)踐中的有關(guān)數(shù)據(jù)以及工作情況，將信訪情勢(shì)總結(jié)如下：
情勢(shì)一：信訪問(wèn)題，上訪高峰-影響社會(huì)和諧-預(yù)防和處理信訪的能力成為考核政績(jī)的重要指標(biāo)-投入信訪機(jī)構(gòu)的人力、物力增加、信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力增強(qiáng)-民眾上訪成功幾率加大-成功上訪刺激更多民眾的上訪熱情、上訪繼續(xù)增多-對(duì)上訪的投入繼續(xù)加大-上訪更有實(shí)效-更多的上訪-最終形成上訪洪流。
情勢(shì)二：一次次、一層層上訪，一次次、一層批轉(zhuǎn)，周而復(fù)始，無(wú)限循環(huán)。例行公事，八股文章，衙門(mén)作風(fēng)，終點(diǎn)即原點(diǎn)。
情勢(shì)三：上訪，再上訪，不斷上訪，終于幸運(yùn)得到某位高層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，哪怕是只言片語(yǔ)，雷厲風(fēng)行下來(lái)，甚至欽差大臣出動(dòng)，一切問(wèn)題似乎迎刃而解。一些領(lǐng)導(dǎo)人似乎逐漸陶醉于這種貌似立竿見(jiàn)影的施政風(fēng)格，實(shí)則是傳統(tǒng)新官上任三把火的思維外在表現(xiàn)。
情勢(shì)四：實(shí)務(wù)中不排除少數(shù)上訪訴求是過(guò)分的、無(wú)理取鬧的，或者是職責(zé)以外的。極個(gè)別上訪人員甚至由于自身原因或者長(zhǎng)期壓力，具有偏執(zhí)傾向，不可理喻（從人性角度講是令人同情的）。但現(xiàn)實(shí)中人們的定勢(shì)思維，哪個(gè)地方頻頻出現(xiàn)上訪、特別是進(jìn)京上訪，這個(gè)地方就被認(rèn)定為“社會(huì)不穩(wěn)定”，有關(guān)官員將會(huì)面臨“一票否決”。于是出現(xiàn)無(wú)原則地屈從于上訪壓力，圖個(gè)暫時(shí)息事寧人，促成眾多上訪誘因。
筆者在執(zhí)法一線(xiàn)，從辦案民警的視角，擬既從傳統(tǒng)文化的視角，又從執(zhí)法實(shí)務(wù)的角度，對(duì)涉法涉訴上訪案件的成因作一探討。
1、對(duì)實(shí)質(zhì)公正的追求是涉法涉訴信訪的內(nèi)在精神動(dòng)力
按馬斯洛的理論，個(gè)體成長(zhǎng)發(fā)展的內(nèi)在力量是動(dòng)機(jī)。而動(dòng)機(jī)是由多種不同性質(zhì)的需要所組成，各種需要之間，有先后順序與高低層次之分；每一層次的需要與滿(mǎn)足，將決定個(gè)體人格發(fā)展的境界或程序。他認(rèn)為，人類(lèi)的需要是分層次的，由低到高，它們是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，傳統(tǒng)儒家是一道德、人情社會(huì)，骨子里渴望被尊重的信仰根深蒂固，亦即是馬斯洛的尊重需求。實(shí)務(wù)而言，法律規(guī)則從根本上不是司法判斷活動(dòng)決定的、根本性的標(biāo)準(zhǔn)，而是必須與“天理”、“人情”這樣的非實(shí)定性標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來(lái)，客觀上為執(zhí)法人員提供了一個(gè)非理性的判斷標(biāo)準(zhǔn)體系。爾后執(zhí)法人員根據(jù)自己的道德觀念和個(gè)案的實(shí)際情況確定“天理”、“國(guó)法”、“人情”這三項(xiàng)模糊標(biāo)準(zhǔn)在整個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)體系中的位階次序，進(jìn)而對(duì)案件作出裁決[9]。在這樣的標(biāo)準(zhǔn)體系中，人情往往被置放于首要地位。在糾紛解決中，首先依據(jù)的是情，其次是理，最后才是法，這是國(guó)人自古以來(lái)的傳統(tǒng)[10]。在歷史上，哪怕蒙受冤屈的人死亡，也要還其后人以清白。譬如岳飛死后多年，南宋王朝方給以中肯的評(píng)價(jià)，秋菊打官司只為說(shuō)清一個(gè)“理”，近的如1979年1月至1982年2月的撥亂反正型信訪。由此傳統(tǒng)立法追求的是實(shí)質(zhì)公道，司法停留在非理性狀態(tài)，依賴(lài)一種實(shí)在的個(gè)體化與恣意專(zhuān)斷，缺乏一種形式上受到保證的理性法律與司法。正是因?yàn)閷?duì)實(shí)質(zhì)公正的追求，才使民眾在訴訟時(shí)有濃重的清官意識(shí)和清官情結(jié)。被尊重、渴望得到被尊重是普通民眾其他層次需要和滿(mǎn)足的前提。在他們感性的認(rèn)知里，抽象的存在于人們生活當(dāng)中，清官代表著公正，能為民“作主”，即所謂“天佑下民，作之君”[11]，“明君”們也樂(lè)意實(shí)行直訴制度，讓小民有條件地進(jìn)京告御狀，以便民間的冤情和疾苦能上達(dá)天聽(tīng)。
2、對(duì)法律作用的期盼穿行于傳統(tǒng)與現(xiàn)代、理想和現(xiàn)實(shí)之間，求索平衡
當(dāng)前，法律可以被理解為一種運(yùn)用規(guī)則和使人類(lèi)行為受到規(guī)則治理的事業(yè)。嚴(yán)格來(lái)講，現(xiàn)代意義上的法制是舶來(lái)品，并非本土意義上的原生態(tài)，在嫁接過(guò)程中不可避免會(huì)出現(xiàn)水土不服，具體到執(zhí)法環(huán)節(jié)，驢唇不對(duì)馬嘴的現(xiàn)象比比皆是。法律傳統(tǒng)并不僅僅是書(shū)本上的法律或紙面上的規(guī)則，而是對(duì)法律的行為、觀念、態(tài)度，是一種具有豐富內(nèi)涵的生活實(shí)踐。就本土而言，自古至今，并不缺乏形式化的法律，傳統(tǒng)的法律既是“道德之器械”，也是“行政上的一個(gè)環(huán)節(jié)”。就其規(guī)范性質(zhì)而言，法律與其他社會(huì)規(guī)范沒(méi)有明確的界分，就其活動(dòng)方式而言，法律不具有自治性，法律始終被認(rèn)為是“帝王之具”。在古代社會(huì)，法律并非沒(méi)有形而上的根據(jù)，但是這種形而上層面不具有超驗(yàn)意義。古代君主的合法性源于“天”或“天道”，法律的合法性則源于“天理”和“人情”。天道無(wú)形，天理無(wú)言。這種天理-國(guó)法-人情的結(jié)構(gòu)，在賦予法律權(quán)威性的同時(shí)，也限制了它的權(quán)威性[12]。法律本身就是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活進(jìn)行規(guī)范，二者相輔相成，水乳交融，無(wú)法也沒(méi)有明確的區(qū)分，但“刑不上大夫”的傳統(tǒng)理念，親疏遠(yuǎn)近的差異性觀念并沒(méi)有相應(yīng)的減弱，人情社會(huì)的固有積弊，本身與法治社會(huì)水火不容，導(dǎo)致人們對(duì)法律的不信任，從而尋求法律之外的救濟(jì)手段。
3、實(shí)用理性主義的價(jià)值取向是涉法涉訴信訪問(wèn)題的價(jià)值基礎(chǔ)
實(shí)用理性是儒家思想的傳統(tǒng)的一個(gè)特征[13]。所謂實(shí)用理性是指普通民眾當(dāng)中一種基于日常生活經(jīng)驗(yàn)的、實(shí)用的，并根據(jù)環(huán)境變化而調(diào)整其目標(biāo)和行為的理性取向。人們對(duì)信訪制度的依賴(lài)從某種程度上體現(xiàn)出實(shí)用理性主義的價(jià)值觀念。歷來(lái)法治社會(huì)的建構(gòu)需要法治的實(shí)踐來(lái)支撐，法治也是一種生活經(jīng)驗(yàn)，它像任何其他生活經(jīng)驗(yàn)一樣可以在實(shí)踐中逐漸獲得、積累和改變。但民眾之所以?xún)A向于法律之外尋求公道，是因?yàn)榉芍贫鹊膬?nèi)在缺陷使其難以滿(mǎn)足民眾的正當(dāng)需求。譬如法律設(shè)施不足、司法腐敗常常妨礙實(shí)現(xiàn)公正、沒(méi)有實(shí)際意義的司法獨(dú)立、法律本身缺乏權(quán)威等等。根據(jù)成本與收益核算，當(dāng)事人想當(dāng)然地可能通過(guò)信訪來(lái)達(dá)成心理欲求。
4、各色人等人性本身固有的貪婪、自私、虛榮、權(quán)力欲等劣根性是造成涉法涉訴信訪問(wèn)題的心理淵源
上述三點(diǎn)的成因均側(cè)重于涉法涉訴信訪問(wèn)題人來(lái)講的，本點(diǎn)想說(shuō)明的是造成的信訪問(wèn)題，至少不能完全歸咎于信訪人。信訪問(wèn)題本身的形成，恰如一場(chǎng)話(huà)劇，里面要摻入多少演員呢？單純從信訪人本身角度看，要經(jīng)歷：政府部門(mén)及其工作人員若干；不同職能部門(mén)及其工作人員若干；社會(huì)救濟(jì)部門(mén)人員若干（如律師、好心人等）；問(wèn)題相對(duì)人員若干（糾紛雙方或多方）。在社會(huì)發(fā)展歷程中，尤其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的錘煉，利益最大化在不知不覺(jué)中滲透到人們的心靈，成為了人們行事的規(guī)則，國(guó)家利益部門(mén)化、部門(mén)利益集團(tuán)化、集團(tuán)利益?zhèn)�人化的現(xiàn)象實(shí)務(wù)中不鮮見(jiàn)。這里面又有多少的超人，不食人間煙火的精英在里面發(fā)展呢，更何況不僅僅為了吃米而活著的精英現(xiàn)實(shí)難覓，而被打入另類(lèi)的還能成為精英嗎？在制造涉法涉訴信訪問(wèn)題過(guò)程中，還有兩種角度，實(shí)踐危害頗大。一是不學(xué)無(wú)術(shù)，卻掌握著程度不等的決策權(quán)、話(huà)語(yǔ)權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法混亂；二是學(xué)有術(shù)，但理解，處理問(wèn)題層面不同，別有用心，曲解法律。但行為內(nèi)在萬(wàn)變不離其宗的是滿(mǎn)足其權(quán)力欲、虛榮心、自私、貪婪，不一而足，從而導(dǎo)致法律被扭曲，進(jìn)而形成涉法涉訴信訪問(wèn)題。
現(xiàn)代社會(huì)不僅是一個(gè)倫理共同體，同時(shí)更是一個(gè)利益共同體。利益在分化基礎(chǔ)上形成多元結(jié)構(gòu)，而多元結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性恰恰在于不同社會(huì)群體的利益均衡，這種均衡的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)權(quán)利資源的平等分配。只有利益分配公正，多元利益得以協(xié)調(diào)共存，社會(huì)得以穩(wěn)定運(yùn)行。然而在目前涉法涉訴信訪問(wèn)題的存在及數(shù)量表明，執(zhí)法的利益多元尚無(wú)充分把握達(dá)到和諧高效運(yùn)轉(zhuǎn)，更何況目前社會(huì)現(xiàn)存的貧富懸殊、失業(yè)率高、三農(nóng)問(wèn)題、腐敗、教育不公、社會(huì)保障體系缺位等問(wèn)題表明：利益協(xié)調(diào)機(jī)制并未完善，弱勢(shì)群體利益依然被忽視和剝削，社會(huì)利益分配格局失衡。
三、涉法涉訴信訪問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)思路，解決機(jī)制探析
單純信訪制度本身并不能夠解決涉法涉訴信訪問(wèn)題，信訪機(jī)制本身只是對(duì)涉法涉訴信訪問(wèn)題的批露，其上傳下達(dá)速度僅能對(duì)當(dāng)事人心理上起一個(gè)緩沖作用，而問(wèn)題的徹底解決，解鈴還需系鈴人。像我們這樣一個(gè)大國(guó)，究竟以何種資源為主來(lái)建設(shè)法制，實(shí)在不是什么人可以主張和預(yù)測(cè)的事，而只能通過(guò)其法治、實(shí)踐博弈而決的事。一方面，我們必須運(yùn)用人類(lèi)業(yè)已選擇并遵守的規(guī)則來(lái)解決我們所面臨的法治難題；另一方面，我國(guó)自身構(gòu)成一個(gè)文化共同體，它永遠(yuǎn)不可能撇開(kāi)自身的文化積淀和現(xiàn)實(shí)關(guān)切而棲身于任何意義上的異文化的“卵翼”中，否則易出現(xiàn)水土不服，發(fā)生橘南北枳的狀況。反觀目前對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究、探討，付出與收益的極大反差，居高不下的成本亦是對(duì)社會(huì)前進(jìn)與發(fā)展的阻礙，千孔一面、千篇一律的相同、相似問(wèn)題，解決方法的雷同，但矛與盾的對(duì)話(huà)至今尚未見(jiàn)休。
筆者試從執(zhí)法人性化、多邊認(rèn)同、執(zhí)法積極、法制健全角度對(duì)涉法涉訴信訪問(wèn)題進(jìn)行探析
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