[ 閆海 ]——(2010-10-14) / 已閱13828次
價(jià)格壟斷、民生價(jià)格與分等定級(jí)——經(jīng)濟(jì)法上的“牛肉面”
閆海
摘 要：2007年蘭州市有關(guān)部門宣布對(duì)牛肉面價(jià)格予以最高限價(jià)，引起社會(huì)廣泛爭(zhēng)議，其中涉及反壟斷法上的串通價(jià)格、牟取暴利，價(jià)格法上政府定價(jià)及標(biāo)準(zhǔn)化法上的標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施等一系列經(jīng)濟(jì)法問(wèn)題。此外，牛肉面限價(jià)事件為民主與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的理論研究提供樣本。
關(guān)鍵詞：串通定價(jià)；牟取暴利；民生價(jià)格；標(biāo)準(zhǔn)化；經(jīng)濟(jì)法
面團(tuán)和得溜溜軟，搓成“劑劑兒”拉扯面，甩開(kāi)膀子忽閃閃，一窩絲細(xì)面像線線。牛肉湯味道鮮，牛肉蛋兒燉得爛，蒜苗香菜蘿卜片，油潑辣子澆上邊。不吃看著嘴也饞，吃了一碗想兩碗！
——蘭州牛肉面的民謠
中國(guó)法學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)2006年年會(huì)暨第十四屆全國(guó)經(jīng)濟(jì)法理論研討會(huì)在中國(guó)大陸蘭州召開(kāi)，除學(xué)術(shù)交流中觀點(diǎn)碰撞出的思想與智慧火花外，令人難以忘懷的，還有幾乎頓頓不少的“一清、二白、三紅、四綠、五黃”的正宗蘭州牛肉面。1孰料尚不足一年，蘭州再次為經(jīng)濟(jì)法學(xué)界獻(xiàn)上一碗“牛肉面”：2007年6月26日，針對(duì)蘭州牛肉面價(jià)格上漲，蘭州市物價(jià)局聯(lián)合工商局、質(zhì)監(jiān)局、衛(wèi)生局和牛肉拉面行業(yè)協(xié)會(huì)等五個(gè)部門共同出臺(tái)文件，將該市的牛肉面館劃分為特級(jí)、一級(jí)、二級(jí)、普通級(jí)等四個(gè)級(jí)別，并規(guī)定，普通級(jí)大碗不得超過(guò)2.50元，小碗不超過(guò)2.30元；二級(jí)可在普通級(jí)的基礎(chǔ)上加價(jià)8%；特級(jí)、一級(jí)由經(jīng)營(yíng)企業(yè)按當(dāng)?shù)夭惋嫎I(yè)關(guān)于毛利率和加價(jià)率的規(guī)定自行確定。2一時(shí)間，蘭州牛肉面限價(jià)事件成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，其中牽涉價(jià)格調(diào)控、反壟斷、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等問(wèn)題的立法及適用，經(jīng)濟(jì)法學(xué)視角的評(píng)判自然不應(yīng)缺席。雖然一度轟轟烈烈的蘭州牛肉面限價(jià)事件已經(jīng)隨著物價(jià)指數(shù)的持續(xù)攀高而銷聲匿跡，但是借助媒體已經(jīng)公布的有關(guān)信息，筆者冀望從串通定價(jià)、牟取暴利、民生價(jià)格及分等定級(jí)等角度，品一品這碗經(jīng)濟(jì)法上的“牛肉面”。
串通定價(jià)、牟取暴利與反壟斷
牛肉面限價(jià)令中，牛肉面經(jīng)營(yíng)者被指控涉嫌兩種價(jià)格壟斷行為，即串通定價(jià)和牟取暴利。有關(guān)部門認(rèn)為，牛肉面漲價(jià)違反1997年《價(jià)格法》第14條第1款第1項(xiàng)：“相互串通，操縱市場(chǎng)價(jià)格，損害其他經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者的合法權(quán)益”。串通定價(jià)屬于反壟斷法上最典型的橫向聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)，又稱為價(jià)格卡特爾，即兩個(gè)或兩個(gè)以上競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中的經(jīng)營(yíng)者為確定商品或服務(wù)的價(jià)格而組成的聯(lián)合。3價(jià)格是經(jīng)濟(jì)資源配置的信號(hào)，價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)機(jī)制的核心，人為操控的價(jià)格不能靈敏地反映供求變化、成本變動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)狀況等市場(chǎng)信息，美國(guó)最高法院就指出，“由于在市場(chǎng)中價(jià)格如此密切地接近競(jìng)爭(zhēng)的心臟，競(jìng)爭(zhēng)者之間束縛定價(jià)自由的協(xié)議……對(duì)經(jīng)濟(jì)的神經(jīng)中樞系統(tǒng)產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的或者潛在的威脅”。4消費(fèi)者高于競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格的支付是對(duì)其利益的直接剝奪，社會(huì)資源被浪費(fèi)又沒(méi)有任何效率的改進(jìn)，創(chuàng)新動(dòng)力的缺乏更產(chǎn)生長(zhǎng)期的社會(huì)福利的減損。因此，串通定價(jià)的禁限是各國(guó)反壟斷立法的重點(diǎn)，例如，美國(guó)《謝爾曼法》第1條、德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》第1條、《歐共體條約》第81條第1款、日本《禁止私人壟斷及確保公正交易法》第2條及英國(guó)《競(jìng)爭(zhēng)法》第2條等。大陸《價(jià)格法》第14條第1款第1項(xiàng)也將相互串通、操縱價(jià)格列為不正當(dāng)價(jià)格行為之一。2003年，大陸地區(qū)發(fā)展與改革委員會(huì)制定《制止價(jià)格壟斷行為暫行規(guī)定》，對(duì)上述條款予以細(xì)化，第4條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者之間不得通過(guò)協(xié)議、決議或者協(xié)調(diào)等串通方式實(shí)行下列價(jià)格壟斷行為：統(tǒng)一確定、維持或變更價(jià)格；通過(guò)限制產(chǎn)量或者供應(yīng)量，操縱價(jià)格；在招投標(biāo)或者拍賣活動(dòng)中操縱價(jià)格；其他操縱價(jià)格的行為。52007年8月30日通過(guò)的《反壟斷法》第3條明確指出，本法規(guī)定的壟斷行為包括經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議，并專設(shè)第二章壟斷協(xié)議予以規(guī)制，其中第13條規(guī)定禁止具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成固定或者變更商品價(jià)格的壟斷協(xié)議。6
鑒于串通定價(jià)行為的反競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)明顯、危害極大，各國(guó)反壟斷立法對(duì)該行為普遍采取嚴(yán)厲態(tài)度，例如美國(guó)適用“本身違法原則”（Illegal Per Se），即不考慮行為的目的、背景及實(shí)際效果，不容許合理性抗辯，直接根據(jù)行為本身斷定違法，這樣消除法律適用中的不確定性，形成有效地威懾與遏制，提高反壟斷執(zhí)法與司法的效率。7因此，認(rèn)定串通定價(jià)的關(guān)鍵是客觀行為判定，綜合各國(guó)反壟斷立法及實(shí)踐，主要有協(xié)議、決議和協(xié)同行為三種方式。8協(xié)議方式是兩個(gè)或兩個(gè)以上的經(jīng)營(yíng)者之間就直接或間接固定價(jià)格達(dá)成一致意見(jiàn)的意思表示。蘭州牛肉面限價(jià)事件中，有關(guān)部門始終無(wú)法提供串通定價(jià)的書(shū)面或口頭協(xié)議存在的證據(jù)，猜測(cè)也不能成為執(zhí)法的依據(jù)。決議方式是指行業(yè)協(xié)會(huì)等企業(yè)聯(lián)合組織形成的關(guān)于固定、維持或變更價(jià)格的章程、決定及建議。串通定價(jià)的經(jīng)營(yíng)者既是共謀者又是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，自利動(dòng)機(jī)驅(qū)使他們彼此欺詐、背叛價(jià)格限制以攫取更多利潤(rùn)。相對(duì)于一般協(xié)議而言，擁有的內(nèi)部懲戒權(quán)等職能的行業(yè)協(xié)會(huì)能及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)并懲罰參與者的作弊行為，所形成的串通定價(jià)更具效力。弗拉斯與格里爾對(duì)美國(guó)反壟斷實(shí)踐的研究表明，“所有價(jià)格操縱案件中36%涉及商會(huì)”。9但是，蘭州牛肉面限價(jià)事件中，蘭州牛肉拉面行業(yè)協(xié)會(huì)是限價(jià)令的積極參與者，證明該協(xié)會(huì)沒(méi)有決議牛肉面漲價(jià)。10隨著各國(guó)反壟斷立法的建立、健全，協(xié)議、決議等公開(kāi)形式的串通定價(jià)難以存在，波斯納就指出，“因?yàn)槿娴目ㄌ貭柡茈y隱藏，所以，盡管謝爾曼法最初在制裁方面虛弱無(wú)力，實(shí)施也乏善可陳，但它顯然實(shí)質(zhì)性地消除了相關(guān)產(chǎn)業(yè)中的卡特爾。這些卡特爾的消除是美國(guó)反托拉斯法給人印象深刻的成就，也一直是其主要的成就”。11但是為規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)獲取高額壟斷利潤(rùn)，經(jīng)營(yíng)者的串通定價(jià)沒(méi)有消亡，而是由公開(kāi)轉(zhuǎn)入地下采取更為靈活、隱蔽的形式。相應(yīng)地，反壟斷立法與執(zhí)法力度必須加大，除擴(kuò)大執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查權(quán)和實(shí)施寬恕政策（Leniency Policy）12以外，通常將經(jīng)營(yíng)者之間以某種默契協(xié)調(diào)彼此行動(dòng)的協(xié)同行為納入反壟斷法的規(guī)制范圍。蘭州牛肉面限價(jià)事件中，首先是6月16日上午蘭州市西固區(qū)部分面館將牛肉面大碗由每碗2.5元漲到3元、小碗由每碗2.3元漲到2.8元，一周后，波及安寧區(qū)、七里河區(qū)、城關(guān)區(qū)等地，從漲價(jià)幅度和時(shí)間上分析，符合同步提價(jià)現(xiàn)象。但是，正如法國(guó)競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)在輪胎養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)一案的法律見(jiàn)解，“價(jià)格同時(shí)上漲，且漲幅相近之單一事實(shí)，不足因此認(rèn)定事先有明示的或默示的合意存在”，13司法實(shí)踐中，同步提價(jià)加上諸如信息交換、數(shù)據(jù)發(fā)布、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、基點(diǎn)定價(jià)等輔助性做法存在的間接證據(jù)才構(gòu)成證明協(xié)同行為的完整證據(jù)鏈條，14但是蘭州有關(guān)部門沒(méi)能提供這些間接證據(jù)。此外，只有符合特定的市場(chǎng)條件，協(xié)同行為才能維持并產(chǎn)生市場(chǎng)壟斷力，例如波斯納運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)路提出有利于共謀的市場(chǎng)條件就包括：1.市場(chǎng)上賣方集中；2.沒(méi)有外圍小企業(yè)存在；3.需求缺乏彈性；4.進(jìn)入需要很長(zhǎng)時(shí)間；5.市場(chǎng)上買方不集中；6.標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品；7.非耐用品；8.主要企業(yè)在分銷鏈上的同一層次進(jìn)行銷售；9.價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)比其他形式競(jìng)爭(zhēng)更重要；10.固定成本對(duì)可變成本比率較高；11.相似的成本結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)過(guò)程；12.需求不變或隨著時(shí)間流逝不斷下降；13.秘密投標(biāo)；14.市場(chǎng)是地方性的；15.合作行動(dòng)；16.過(guò)去的反托拉斯記錄，15雖然缺乏相關(guān)的數(shù)據(jù)，但是基本可以判斷蘭州牛肉面市場(chǎng)僅勉強(qiáng)符合第5、7、8、9、11等條件，換言之，蘭州牛肉面即使有協(xié)同行為也是不可維持的。
牛肉面限價(jià)事件中，有關(guān)部門指稱，通過(guò)對(duì)12 家牛肉面館普通牛肉面加工成本的調(diào)查，牛肉面加工成本為每大碗2.19元，牛肉面漲價(jià)后利潤(rùn)過(guò)高，16且限價(jià)執(zhí)法依據(jù)還包括《蘭州市制止牟取暴利的實(shí)施細(xì)則》，因此暗含對(duì)牛肉面經(jīng)營(yíng)者涉嫌牟取暴利的指控。中國(guó)大陸現(xiàn)行禁止牟取暴利的法律規(guī)范有兩個(gè)體系：其一來(lái)自1997年《價(jià)格法》第14條第1款第7項(xiàng)，即經(jīng)營(yíng)者不得有違反法律、法規(guī)的規(guī)定牟取暴利的不正當(dāng)價(jià)格行為，但是該法以及2003年發(fā)展與改革為會(huì)員制定的《制止價(jià)格壟斷行為暫行規(guī)定》、2006年國(guó)務(wù)院修正的《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》17都沒(méi)有進(jìn)一步界定牟取暴利行為；其二來(lái)自1995年國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布的《制止牟取暴利的暫行規(guī)定》及各省市先后制定的具體規(guī)章，例如1995年甘肅省政府《甘肅省制止牟取暴利實(shí)施辦法》和1995年蘭州市政府《蘭州市制止牟取暴利的實(shí)施細(xì)則》�！吨浦鼓踩”├臅盒幸�(guī)定》規(guī)定牟取暴利行為的“四同三平一幅度”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即某一商品或者服務(wù)的價(jià)格水平、差價(jià)率、利潤(rùn)率，不得超過(guò)同一地區(qū)、同一期間、同一檔次、同種商品或者服務(wù)的市場(chǎng)平均價(jià)格、平均差價(jià)率、平均利潤(rùn)率的合理幅度，此外，還列舉違法牟利的五種具體行為，即不按照規(guī)定明碼標(biāo)價(jià)或者在明碼標(biāo)示的價(jià)格之外索要高價(jià)；謊稱削價(jià)讓利，或者以虛假的優(yōu)惠價(jià)、折扣價(jià)、處理價(jià)、最低價(jià)以及其他虛假的價(jià)格信息，進(jìn)行價(jià)格欺詐；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間或者行業(yè)組織之間相互串通，哄抬價(jià)格；違反公平、自愿原則，強(qiáng)迫交易對(duì)方接受高價(jià)；采取其他價(jià)格欺詐手段等。18《蘭州市制止牟取暴利的實(shí)施細(xì)則》的附件二具體規(guī)定，飲食業(yè)劃分五個(gè)等級(jí)，不同等級(jí)的毛利率和加價(jià)率控制水平，這就是蘭州牛肉面限價(jià)的主要依據(jù)。但是1997年《價(jià)格法》的出臺(tái)動(dòng)搖《制止牟取暴利的暫行規(guī)定》的法律效力，至少后者與前者相沖突的規(guī)定應(yīng)無(wú)效，2002年甘肅省人大常委會(huì)修改依據(jù)《價(jià)格法》制定的《甘肅省價(jià)格管理?xiàng)l例》，明確刪去市、州（地區(qū)）、縣（市、區(qū)）價(jià)格主管部門必要時(shí)，可對(duì)部分與居民生活密切相關(guān)的商品和服務(wù)實(shí)行差價(jià)率、利潤(rùn)率和限價(jià)管理的規(guī)定。換言之，《蘭州市制止牟取暴利的實(shí)施細(xì)則》雖然沒(méi)有被明令廢止，但是其中飲食業(yè)毛利率和加價(jià)率應(yīng)屬無(wú)效，不能作為限價(jià)的法律依據(jù)。此外，從國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)及學(xué)理考察，牟取暴利又稱為超高定價(jià)或壟斷價(jià)格，屬于剝削型濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷行為，經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位是構(gòu)成牟取暴利的前提，19蘭州牛肉面經(jīng)營(yíng)者顯然不具備市場(chǎng)支配地位的基本要求。
即使串通定價(jià)、牟取暴利能夠成立，依據(jù)《價(jià)格法》第40條及《制止價(jià)格壟斷行為暫行規(guī)定》、《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》等規(guī)定，可以對(duì)有關(guān)經(jīng)營(yíng)者責(zé)令改正、沒(méi)收違法所得、罰款、警告、退還多付價(jià)款及情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓或者由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，20而蘭州有關(guān)部門針對(duì)全市牛肉面經(jīng)營(yíng)者實(shí)施限價(jià)的方式超越法定的處罰類型。
民生價(jià)格與政府定價(jià)
“牛肉面的價(jià)格是典型的民生價(jià)格，不亞于水、電、氣和公交票價(jià)，有著進(jìn)行指導(dǎo)的必要性”，這是蘭州有關(guān)部門對(duì)于限價(jià)令又一項(xiàng)解釋。21“民生價(jià)格”是2004年以來(lái)隨著科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)構(gòu)建中逐漸形成的政策語(yǔ)言，其內(nèi)涵、外延并缺乏具有法律效力的界定，大致是指關(guān)系人民生活的價(jià)格。222007年甘肅省政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民生價(jià)格監(jiān)管工作的通知》——也是牛肉面限價(jià)令的重要政策依據(jù)——所列舉的民生價(jià)格有涉農(nóng)價(jià)格和收費(fèi)、教育收費(fèi)、醫(yī)療藥品價(jià)格、住房?jī)r(jià)格、亂收費(fèi)及低收入群體的價(jià)格利益等，而嚴(yán)厲打擊各種不正當(dāng)?shù)膬r(jià)格行為中包括規(guī)范餐飲、娛樂(lè)、修理等服務(wù)行業(yè)的價(jià)格行為，牛肉面經(jīng)營(yíng)屬于餐飲行業(yè)，牛肉面價(jià)格因此可稱為民生價(jià)格。但是，當(dāng)民生價(jià)格被如此寬泛地界定時(shí)，民生價(jià)格的管理就不應(yīng)局限為限價(jià)一種形式。
價(jià)格反映資源的稀缺程度，是一種激勵(lì)因素，并作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者相互溝通信息的方式而內(nèi)在與市場(chǎng)中。但是，由于市場(chǎng)的不完全性，諸如壟斷、外部性、信息偏在等，使得價(jià)格不能準(zhǔn)確反映市場(chǎng)供求關(guān)系，不能真實(shí)反映供求雙方的利益和意志，從而違背價(jià)格的本性。同時(shí)，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，市場(chǎng)力量的放任將造成整個(gè)經(jīng)濟(jì)的痙攣，需要政府對(duì)市場(chǎng)予以干預(yù)。政府干預(yù)也有失靈的問(wèn)題，加之政府權(quán)力具有侵略性，有形之手往往越界進(jìn)入市場(chǎng)有效運(yùn)作的領(lǐng)域，因此政府干預(yù)應(yīng)受到約束。價(jià)格是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心，政府干預(yù)應(yīng)首先避免直接的價(jià)格管理，優(yōu)先使用諸如反壟斷等針對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與行為的間接的微觀規(guī)制及財(cái)政政策、貨幣政策等宏觀調(diào)控。即使不得已使用價(jià)格管理的手段，價(jià)格宏觀調(diào)控也是優(yōu)先選擇，只有少數(shù)商品或服務(wù)的價(jià)格才需要直接的微觀規(guī)制——政府定價(jià)。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，我國(guó)價(jià)格管理呈現(xiàn)由微觀趨向宏觀、由直接規(guī)制轉(zhuǎn)入間接調(diào)控、由全面管制改為重點(diǎn)控制的發(fā)展趨勢(shì)，蘭州牛肉面價(jià)格管理沿革就具有一定代表性：1992年大陸調(diào)整糧食統(tǒng)銷價(jià)格，經(jīng)蘭州市政府批準(zhǔn)，三兩一碗的牛肉面價(jià)格由每碗0.60元調(diào)整為0.67元；1992年7月1日牛肉面開(kāi)始實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理，價(jià)格先后調(diào)整為0.90元、1.20元、1.50元，1997年4月價(jià)格主管部門最后一次出臺(tái)牛肉面價(jià)格每碗1.70元；2001年12月牛肉面由政府指導(dǎo)價(jià)改為市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。本次牛肉面限價(jià)則是逆改革潮流而動(dòng)，將牛肉面價(jià)格由市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)改回政府指導(dǎo)價(jià)。
《價(jià)格法》第3條，“國(guó)家實(shí)行并逐步完善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控下主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制。價(jià)格的制定應(yīng)當(dāng)符合價(jià)值規(guī)律，大多數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，極少數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)”，所謂實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)的“極少數(shù)商品和服務(wù)”應(yīng)從實(shí)體和程序兩個(gè)方面予以界定�！秲r(jià)格法》第18條是實(shí)體要件規(guī)定，即實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)商品和服務(wù)是：與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格；資源稀缺的少數(shù)商品價(jià)格；自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格；重要的公用事業(yè)價(jià)格；重要的公益性服務(wù)價(jià)格�！芭Ｈ饷孀鳛樘m州市民日常生活所必需的食品，價(jià)格漲幅與民生息息相關(guān)”，23蘭州有關(guān)部門試圖通過(guò)“地方性知識(shí)”描述，利用第18條“和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格”立法語(yǔ)言上的模糊。但是除實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)外，政府定價(jià)行為還應(yīng)通過(guò)程序?qū)彶�。依�?jù)《價(jià)格法》第19、20條政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的定價(jià)權(quán)限和具體適用范圍應(yīng)以定價(jià)目錄為依據(jù)，定價(jià)目錄分為中央與地方兩種。地方定價(jià)目錄由省級(jí)政府價(jià)格主管部門按照中央定價(jià)目錄規(guī)定制定，經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意，報(bào)國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門審定后公布，省級(jí)以下政府無(wú)權(quán)制定地方定價(jià)目錄，市、縣政府可以根據(jù)省級(jí)政府的授權(quán)，按照地方定價(jià)目錄規(guī)定的定價(jià)權(quán)限和具體適用范圍制定在本地區(qū)執(zhí)行的政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，而甘肅省定價(jià)目錄上沒(méi)有列牛肉面一項(xiàng)。依據(jù)《價(jià)格法》第22條，政府價(jià)格主管部門和其他有關(guān)部門制定政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展價(jià)格、成本調(diào)查，聽(tīng)取消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，蘭州牛肉面限價(jià)也缺少相關(guān)調(diào)查。
牛肉面限價(jià)令的另一個(gè)重要依據(jù)《甘肅省物價(jià)局關(guān)于對(duì)蘭州市物價(jià)局請(qǐng)求對(duì)牛肉面實(shí)施價(jià)格干預(yù)措施的緊急請(qǐng)示的復(fù)函》，則又是對(duì)《價(jià)格法》條文的混淆使用。盡管筆者未能查閱到復(fù)函具體內(nèi)容，但是復(fù)函的法律依據(jù)無(wú)外乎《價(jià)格法》第30條，即當(dāng)重要商品和服務(wù)價(jià)格顯著上漲或者有可能顯著上漲，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對(duì)部分價(jià)格采取限定差價(jià)率或者利潤(rùn)率、規(guī)定限價(jià)、實(shí)行提價(jià)申報(bào)制度和調(diào)價(jià)備案制度等干預(yù)措施。省、自治區(qū)、直轄市人民政府采取前款規(guī)定的干預(yù)措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院備案。24但是第30條政府調(diào)控價(jià)格干預(yù)措施規(guī)定不應(yīng)成為第20條政府定價(jià)行為的授權(quán)依據(jù)，而且第30條行政主體是國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府，蘭州市政府及所屬部門無(wú)行使干預(yù)措施的權(quán)力。依據(jù)第32條規(guī)定，干預(yù)措施是臨時(shí)性的，情形消除后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除，而牛肉面限價(jià)令卻是具有長(zhǎng)期性效力的規(guī)范文件。因此蘭州物價(jià)局以民生價(jià)格為限價(jià)令的借口是不能成立的。
分等定級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)化法
牛肉面限價(jià)令的另一個(gè)重要內(nèi)容是分等定級(jí)。蘭州有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，“此次政府干預(yù)不是單純的限價(jià)，而是重在分等定級(jí)，目的在于促進(jìn)蘭州牛肉面的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)發(fā)展”�？疾焯m州牛肉面發(fā)展史，分等定級(jí)并不是一個(gè)新鮮事物，2003年甘肅省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局出臺(tái)《蘭州牛肉拉面館（店）分等定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》（DB62/T1031—2003），適用于以經(jīng)營(yíng)蘭州牛肉拉面為主要品種的餐飲企業(yè)，規(guī)定分等定級(jí)的總則、衛(wèi)生要求、等級(jí)劃分的依據(jù)和評(píng)定方式、等級(jí)劃分要求，依據(jù)蘭州牛肉拉面館（店）的物質(zhì)因素、管理因素、技術(shù)因素、服務(wù)因素、安全衛(wèi)生和環(huán)保因素，將牛肉拉面館（店）劃分為特級(jí)、一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)四個(gè)等級(jí)，在建筑與設(shè)備設(shè)施基本條件、環(huán)保和安全衛(wèi)生條件、前廳、餐廳、廚房、公共區(qū)域的設(shè)備設(shè)施條件、應(yīng)提供的服務(wù)以及服務(wù)質(zhì)量等方面予以詳盡要求。有關(guān)部門認(rèn)為，該標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施有利于改變蘭州牛肉拉面低層次、低水平、小規(guī)模、不規(guī)范的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，有效地促進(jìn)蘭州牛肉拉面館優(yōu)勝劣汰，推動(dòng)牛肉面經(jīng)營(yíng)秩序化、規(guī)�；彤a(chǎn)業(yè)化，創(chuàng)建、保護(hù)地方馳名餐飲品牌。蘭州市商貿(mào)委等9部門還展開(kāi)為期一年的整頓和規(guī)范蘭州牛肉拉面市場(chǎng)的活動(dòng)，以推動(dòng)牛肉拉面館（店）分等定級(jí)工作。但是，有關(guān)部門的美夢(mèng)成空，截至2003年底蘭州市區(qū)內(nèi)牛肉拉面館（店）共有789戶，其中2004年蘭州牛肉拉面館（店）等級(jí)評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行首批分等定級(jí)，只有金鼎牛肉面連鎖有限公司鴻賓樓餐飲部和馬子祿牛肉面有限責(zé)任公司大眾巷店被評(píng)為特級(jí)店，其他16家被評(píng)為一級(jí)店，10家被評(píng)為二級(jí)店，之后，分等定級(jí)工作基本處于停滯狀態(tài)。筆者認(rèn)為，是次分等定級(jí)失敗，主要有三個(gè)原因：第一，《蘭州牛肉拉面館（店）分等定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》只是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不具有法律強(qiáng)制力。依據(jù)大陸1988年《標(biāo)準(zhǔn)化法》第7條，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)，保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其他標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定的工業(yè)產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生要求的地方標(biāo)準(zhǔn)，在本行政區(qū)域內(nèi)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，25盡管有關(guān)文件及宣傳中一再掩飾，但是《蘭州牛肉拉面館（店）分等定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》標(biāo)準(zhǔn)代號(hào)中“T”已經(jīng)說(shuō)明該標(biāo)準(zhǔn)只是推薦性地方標(biāo)準(zhǔn)。26第二，該標(biāo)準(zhǔn)的一些內(nèi)容脫離現(xiàn)實(shí)，不符合市場(chǎng)規(guī)律，例如營(yíng)業(yè)面積上，四個(gè)級(jí)別從400平方米、150平方米、100平方米到80平方米不等，而當(dāng)時(shí)經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到80平方米的僅182戶，占總數(shù)23%， 439戶只有不到60平方米的經(jīng)營(yíng)面積，占總數(shù)56％，換言之，70%以上牛肉拉面館（店）不具備資格。第三，標(biāo)準(zhǔn)化意義并不明顯，作為面向當(dāng)?shù)鼐用竦拇蟊姴惋�，市�?chǎng)中的口碑遠(yuǎn)勝于有關(guān)部門的等級(jí)劃分。
牛肉面限價(jià)令將1995年《蘭州市制止牟取暴利的實(shí)施細(xì)則》第8條飲食業(yè)“分等定級(jí)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的原則與《蘭州牛肉拉面館（店）分等定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行嫁接，即依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分為特級(jí)、一級(jí)、二級(jí)、普通級(jí)等四個(gè)級(jí)別，再根據(jù)不同等級(jí)實(shí)行不同的毛利率和加價(jià)率，確定每個(gè)等級(jí)的最高限價(jià)。筆者認(rèn)為，該做法主要有以下弊害：第一，“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”導(dǎo)致“分等定級(jí)”由推薦性標(biāo)準(zhǔn)變相成為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)限價(jià)令，牛肉面價(jià)格不得超過(guò)最高限價(jià)要求，而確定限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就必須參加原本應(yīng)自愿的分等定級(jí)，這是失敗的分等定級(jí)借尸還魂。第二，分等定級(jí)成為尋租的工具。當(dāng)價(jià)格不取決于牛肉面經(jīng)營(yíng)者所提供的產(chǎn)品與服務(wù)，而是依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)所劃分的等級(jí)，經(jīng)營(yíng)者便投身“尋求非生產(chǎn)性利潤(rùn)（Directly Unproductive Profit-seeking, DUP）”，27其中公開(kāi)的法定租是參加分等定級(jí)而被收取的各種行政事業(yè)收費(fèi)，升級(jí)或定期復(fù)檢導(dǎo)致租金的長(zhǎng)期化，如果評(píng)定程序不能夠確保公平、公正、公開(kāi)，還將產(chǎn)生地下的腐敗租。第三，劃分等級(jí)、限制價(jià)格反而成為牛肉面價(jià)格上漲的助推器。主要原因包括經(jīng)營(yíng)成本因?qū)ぷ馔度爰斑m應(yīng)不合理標(biāo)準(zhǔn)而增加，門檻提高形成限制競(jìng)爭(zhēng)效果，以及經(jīng)營(yíng)者可能俘虜定價(jià)者，沆瀣一氣提升價(jià)格。
余論：民主與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)
總而言之，蘭州牛肉面限價(jià)令在實(shí)體法與程序法上可謂破綻百出，但是不容忽視的是限價(jià)令背后來(lái)自當(dāng)?shù)孛褚獾膹?qiáng)大支持，28如果將這種民意理解為民主力量，那么事件引申出 “民主與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”一個(gè)重要的理論問(wèn)題。民主與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系缺乏權(quán)威的經(jīng)驗(yàn)證明，盡管當(dāng)下二者同體為大多數(shù)國(guó)家的常態(tài)，但是也存在反例，有的民主國(guó)家實(shí)行非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家是非民主政治，可能人類社會(huì)發(fā)展史有限，還要更長(zhǎng)遠(yuǎn)、宏觀的觀察。民主與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論分析可分為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之于民主、民主之于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩個(gè)視角。羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是羅馬神話中門神雅努斯的徽章，有兩張截然不同的面孔：一張是友善的，它朝向民主，即長(zhǎng)期來(lái)看市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以消除極度貧困、改善生活水平、減少社會(huì)和政治沖突及教育獲得更多資源，從而培養(yǎng)一個(gè)有修養(yǎng)的、有知識(shí)的市民階層，一個(gè)龐大的追求教育、自治權(quán)、個(gè)人自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)、法治和參與政府事務(wù)的中產(chǎn)階級(jí)構(gòu)成民主的基礎(chǔ)條件；另一張是敵意的面孔，它朝向另一個(gè)方向，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可避免地產(chǎn)生不平等，它將對(duì)政治資源的不平等的分配而限制多元民主的民主潛力。29同樣，民主之于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是正負(fù)兩個(gè)方面：一方面民主有助于約束權(quán)力，遏制腐敗，構(gòu)建廉潔高效的政府，權(quán)力的和平更迭是穩(wěn)定社會(huì)秩序形成的保障，這些都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的重要環(huán)境，民主政治對(duì)公民個(gè)性、尊嚴(yán)、能力的尊重更為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供高素質(zhì)的主體；另一方面，民主為權(quán)力提供合法性基礎(chǔ)，導(dǎo)致政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的控制不斷擴(kuò)張。正如哈耶克所指出的，“在一個(gè)社會(huì)中，人民大眾贊成市場(chǎng)秩序，反對(duì)政府指令，但通常總會(huì)發(fā)生大多數(shù)群體都想得到對(duì)自己有利的例外”，30“例外”將限制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的范圍乃至摧毀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
筆者認(rèn)為，民主與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各擅所長(zhǎng)，分別是公共選擇與私人選擇領(lǐng)域的基本制度，并有著各自的運(yùn)行規(guī)律，但是二者都不是完美無(wú)缺的，需要相互補(bǔ)遺，二者交叉重疊之處也是民主與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)矛盾沖突之所在。民主與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能相互替代，尤其當(dāng)市場(chǎng)主體不遵循市場(chǎng)規(guī)律而是訴諸民主邏輯以追求利益，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不復(fù)存在，“具有安全的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、法治和競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能維護(hù)足夠多的人的自由與獨(dú)立，這些人是保持民主制所必需的”，31所以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沒(méi)了，民主也就完了。因此，必須建立對(duì)干預(yù)市場(chǎng)的民主機(jī)制的約束制度，主要有以下：第一，以協(xié)商為中心的民主過(guò)程，民主可以視為民意的匯集程序，各方主體應(yīng)當(dāng)以自由溝通和平等對(duì)話方式表達(dá)利益，形成理性共識(shí)，避免多數(shù)者的武斷專橫，例如，牛肉面限價(jià)事件中，應(yīng)構(gòu)建經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者的交流平臺(tái)，相互體認(rèn)民生的艱辛，以協(xié)商代替仇視；第二，以法治約束民主，民主是法治的根基，立法過(guò)程應(yīng)充分反映民主的要求，但是法律出臺(tái)而未經(jīng)民主程序修改之前又構(gòu)成對(duì)民主的制約，以防止民意的短視性，例如，牛肉面限價(jià)事件中，有關(guān)部門以民意為依托，為自身違法行為進(jìn)行辯護(hù)，就是蔑視法治的表現(xiàn)；第三，以基本權(quán)利限制民主，市場(chǎng)主體所擁有的經(jīng)濟(jì)自由，應(yīng)當(dāng)為民主所尊重。例如，牛肉面限價(jià)事件中，有關(guān)部門以促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者提高牛肉面質(zhì)量、改善經(jīng)營(yíng)環(huán)境、提高服務(wù)水平等為借口，將推薦性標(biāo)準(zhǔn)予以強(qiáng)制實(shí)施，反映有關(guān)部門漠視對(duì)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)自由，習(xí)慣于越俎代庖的干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)�？傊挥忻裰髋c市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)彼此尊重，才能相得益彰。
1 蘭州牛肉面，又稱蘭州拉面，“一清、二白、三紅、四綠、五黃”為湯面的主要特點(diǎn)，即牛肉湯味香而色清，蘿卜片鮮嫩而潔白，辣椒油純正而鮮紅，香菜蒜苗新鮮而翠綠，面1條則柔滑而透黃。
2 韓紅新：《我市出臺(tái)新規(guī)定規(guī)范牛肉面價(jià)格 普通級(jí)“牛大碗”不得超過(guò)2.5元》，載《蘭州日?qǐng)?bào)》2007年6月27日第2版。
3 游鈺：《論價(jià)格卡特爾的界定》，載《法學(xué)評(píng)論》2001年第4期。
4U. S. v. Socony- Vacuum Oil Co., 310 U.S. 150 (1940).
5 “在招投標(biāo)或者拍賣活動(dòng)中操縱價(jià)格”上位法依據(jù)包括1993年《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第15條、2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》第32條第1、2款和第53條、2004年修正《拍賣法》第37條和第65條。
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