[ 王敬文 ]——(2010-6-22) / 已閱13128次
關(guān)于大中型水庫農(nóng)村移民安置山林土地所有權(quán)問題初探
王敬文
摘要
在我國大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，大中型水庫建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要內(nèi)容之一，而其中涉及安置農(nóng)村移民的山林土地所有權(quán)性質(zhì)問題，現(xiàn)行法律規(guī)定比較模糊，不利于權(quán)利人行使權(quán)利，也不利于政府對(duì)這些山林土地實(shí)施行政管理。筆者從以下幾方面對(duì)此作出分析，并提出相應(yīng)的建議。
主題詞：移民安置；山林土地；權(quán)屬
一、我國的土地所有權(quán)制度及用于大中型水庫農(nóng)村移民安置的山林土地所有權(quán)性質(zhì)的規(guī)定
1、我國的土地所有權(quán)制度。我國的土地所有權(quán)制度分為國家所有和農(nóng)民集體所有兩種形式。我國憲法第十條第一款、第二款、第三款規(guī)定：“ 城市的土地屬于國家所有。 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。 我國土地管理法第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。由此可見，我國的土地所有制分兩種，一為國家所有，一為農(nóng)民集體所有。城市居民集體不享有土地所有權(quán)。土地管理法第四十三條第一款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第四十三條第二款規(guī)定：“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。由此可見，如國家建設(shè)所需土地原屬農(nóng)民集體所有的話，則需通過征收轉(zhuǎn)為國家所有之后，才可使用（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施及公益事業(yè)占地除外）。即國家可以通過征收將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有，但不能將已是國有的土地轉(zhuǎn)化為農(nóng)民集體所有，即土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)化是不可逆轉(zhuǎn)的。
2、用于農(nóng)村移民安置的山林土地所有權(quán)性質(zhì)的規(guī)定。國家大中型水利水電工程建設(shè)占用的山林土地的所有權(quán)屬國家。其農(nóng)村移民外遷，國家在安置地征收給遷入地移民使用的山林土地（以下簡稱遷入地移民使用的山林土地）的所有權(quán)屬國家還是屬農(nóng)民集體，法律規(guī)定不明確�！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國務(wù)院令第471號(hào)）第四十三條規(guī)定：“大中型水利水電工程建成后形成的水面和水庫消落區(qū)土地屬于國家所有，由該工程管理單位負(fù)責(zé)管理，并可以在服從水庫統(tǒng)一調(diào)度和保證工程安全、符合水土保持和水質(zhì)保護(hù)要求的前提下，通過當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府優(yōu)先安排給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村移民使用”。第三十六條規(guī)定：“農(nóng)村移民安置用地應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦理有關(guān)手續(xù)”。由此可見，大中型水利水電工程建成后形成的水面、水庫消落區(qū)及水利水電工程設(shè)施所占用的山林土地當(dāng)然屬于國有。農(nóng)村移民安置用地依土地管理法和農(nóng)村土地承包法辦理有關(guān)手續(xù)，相對(duì)于遷入地農(nóng)村移民而言，其含義主要包括兩個(gè)方面：一是指國家按土地管理法的規(guī)定，向安置區(qū)農(nóng)民集體征收山林土地交由遷入的農(nóng)村移民集體管理使用；二是指遷入的農(nóng)村移民集體將國家征收并交給其管理使用的山林土地，依農(nóng)村土地承包法的規(guī)定發(fā)包給集體內(nèi)的移民經(jīng)營管理并受益。這些山林土地的使用權(quán)已明確，是屬于農(nóng)村移民集體或移民戶。但這些山林土地的所有權(quán)屬于國家還是屬于農(nóng)村移民集體，尚不明確。
二、遷入地移民使用的山林土地所有權(quán)不明所帶來的困惑
由于遷入地移民使用的山林土地所有權(quán)不明，至少帶來如下困惑：
1、困惑之一：如國家建設(shè)需要使用遷入地移民使用的山林土地，其用地手續(xù)如何辦理？有關(guān)費(fèi)用向誰支付？如這些山林土地的所有權(quán)已屬國有，則依《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定，“建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（一）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地”，的規(guī)定，建設(shè)單位通過出讓等有償使用方式或劃撥方式取得土地使用權(quán)，土地出讓金交國家；如這些山林土地的所有權(quán)仍屬遷入地移民集體，則依《中華人民共和國土地管理法》第四十七條的規(guī)定，由國家向被征地的農(nóng)村移民集體或個(gè)人補(bǔ)償土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有之后，再依《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定辦理用地手續(xù)。
2、困惑之二：遷入地移民再建房使用山林土地，是按使用國有土地的規(guī)定辦理用手續(xù)？還是按使用農(nóng)村集體土地的規(guī)定辦理用地手續(xù)？農(nóng)村移民遷入到新的居住地安置之后，因改善移民居住條件的需要，極有可能需在本移民集體使用的土地上建造住房。如這些土地的所有權(quán)已屬國有，則建房的移民需依《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定辦理用地手續(xù)，費(fèi)用是會(huì)比較高的。如這些土地的所有權(quán)屬移民集體，則《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條（屬于農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)定）的規(guī)定辦理審批手續(xù)”的規(guī)定辦理用地手續(xù)。
3、困惑之三：新林權(quán)證如何填發(fā)？這次集體林權(quán)制度改革，要對(duì)遷入地移民使用的山林換發(fā)新林權(quán)證，其林地所有權(quán)是填國有？還是填該農(nóng)村移民集體所有？這涉及到新林權(quán)證如何填發(fā)的問題。如這些林地的所有權(quán)屬于國家，則證中“林地所有權(quán)”一欄應(yīng)填“國有”，如屬于遷入地移民集體所有，則應(yīng)填該移民集體的名稱。
三、明確遷入地移民使用的山林土地所有權(quán)
為解決困惑，也為給移民一個(gè)公平、明確的待遇，必須明確遷入地移民使用的山林土地的所有權(quán)。因國家建設(shè)而移民，移民對(duì)象為國家作出了貢獻(xiàn)。移民集體在移民之前，一般在原居住地有自己享有所有權(quán)的山林土地，這種所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是一種完全物權(quán)。如果遷入地農(nóng)村移民使用的山林土地的所有權(quán)屬國有的話，他們對(duì)這些山林土地所享有的只是占有、使用、收益的權(quán)利，不享有處分權(quán)，即所享有的是一種不完全物權(quán)。失去的是完全物權(quán)，得到的是不完全物權(quán)，這對(duì)遷入地農(nóng)村移民來說，是不公平的。為體現(xiàn)公平原則，改善移民生活，發(fā)展農(nóng)村移民經(jīng)濟(jì)，這類遷入地移民使用的山林土地的所有權(quán)應(yīng)屬遷入地農(nóng)村移民集體。目前，個(gè)別省市已有這樣的規(guī)定。如《廣東省維護(hù)水庫移民土地山林房產(chǎn)權(quán)屬的若干規(guī)定》（ 廣東省人民政府 1989年6月6日頒布，1989年7月1日實(shí)施）第二條規(guī)定：“水庫移民是指因國家水利水電建設(shè)需要被遷離原居住地而重建家園者。 水庫移民安置時(shí)，由當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澖o移民的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體所有的土地，包括宅基地、水田、菜地、旱地、園地、水塘、山林地和荒山荒地（含‘四固定’后劃給的土地），在交接時(shí)無論手續(xù)是否完備，其土地的所有權(quán)和使用權(quán)一律歸移民集體所有。經(jīng)移民整治增加、使用達(dá)五年以上的土地或移民開墾使用五年以上的其他土地，已經(jīng)形成使用權(quán)的，除國有土地外，其土地所有權(quán)歸移民集體所有；開墾使用不滿五年但權(quán)屬無爭議的也歸移民繼續(xù)使用”。為此，建議通過國家立法，明確規(guī)定政府向安置地農(nóng)民集體征收后交給遷入地農(nóng)村移民使用的山林土地的所有權(quán)屬于遷入地農(nóng)村移民集體。
作者單位：湖南省資興市人民政府山林權(quán)屬糾紛調(diào)處辦公室
聯(lián)系地址：湖南省資興市林業(yè)局院內(nèi)。郵編：423400
