[ 高軍 ]——(2010-4-15) / 已閱25899次
“語同音”與人權(quán)保障——對憲法“國家推廣全國通用的普通話”條款的法理思考
高軍
【摘要】語言權(quán)是一項基本的人權(quán)。我國憲法中“國家推廣全國通用的普通話”條款蘊(yùn)含著我國不存在法定的官方語言，各民族語言一律平等；該條款屬于政策性條款，國家采取鼓勵的手段，以達(dá)到推廣普通話，便利經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展及人們相互之間交流的目的；學(xué)習(xí)和使用普通話是公民的一項權(quán)利而非義務(wù)等極為豐富的內(nèi)容。實踐中對普通話作強(qiáng)制性要求的某些做法，有侵犯公民語言權(quán)、工作權(quán)等權(quán)利之嫌。因此，有必要對普通話作強(qiáng)制性要求的做法確立違憲審查的標(biāo)準(zhǔn)。
【關(guān)鍵詞】普通話；語言權(quán)；文化權(quán)；人權(quán)保障；違憲審查
我國通用語言為普通話，《憲法》第19條第5款規(guī)定了“國家推廣全國通用的普通話”。但是，憲法作為“高級法”的特點決定了其條款必然具有高度的概括性、抽象性和政策性的特征，該普通話條款亦然。如何理解該普通話條款，實踐中出現(xiàn)的一些對普通話作強(qiáng)制性要求的做法是否合憲等等，這些問題關(guān)系到公權(quán)力行使的合法性、以及對文化多樣性、公民語言權(quán)、工作權(quán)等基本權(quán)的保護(hù)等諸多問題，故有必要對之進(jìn)行學(xué)術(shù)上的探討。
一、語言與人權(quán)
自二十世紀(jì)后半葉以來，隨著可持續(xù)發(fā)展問題成為國際社會關(guān)注的焦點，文化多樣性的保護(hù)與傳承問題逐漸進(jìn)入人們的視野，人們認(rèn)識到人類建立在文化多樣性共存的基礎(chǔ)之上，文化的多樣性則以語言的多樣性為依托，因此，語言的多樣性、語言權(quán)的保護(hù)漸為國際社會所關(guān)注。
1、國際人權(quán)公約、國際組織的努力及其聲明。早在1815年，維也納會議就提出了保護(hù)少數(shù)群體語言的條款。在當(dāng)代著名的國際人權(quán)文獻(xiàn)中，《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》雖然未明文提及語言權(quán)的概念，但《世界人權(quán)宣言》第27條和《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》第13條、第15條所規(guī)定的文化權(quán)利實包含了語言權(quán)在內(nèi)，并成為聯(lián)合國及其他國際組織語言權(quán)立法的基礎(chǔ)。在區(qū)域性人權(quán)公約方面，《美洲人權(quán)公約·經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)補(bǔ)充議定書》第16條規(guī)定的文化利益權(quán)利以及《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》第17條第2款 “人人可以自由地參與社會的文化生活” 的規(guī)定亦包含著語言權(quán)的內(nèi)容。
為了強(qiáng)調(diào)語言多樣性的重要，從2000年起，聯(lián)合國教科文組織把每年的2月21日定為“世界母語日”。2001年在《實施教科文組織<世界文化多樣性宣言>的行動計劃要點》中，第6項明文規(guī)定了“提倡在尊重母語的情況下，在所有可能的地方實現(xiàn)各級教育中的語言多樣化，鼓勵自幼學(xué)習(xí)多種語言。”自1971年以來，聯(lián)合國和有關(guān)部門先后發(fā)布了20多個包含語言權(quán)的法律和宣言，其中《基本語言權(quán)普遍章程》和《塔林國際語言權(quán)會議宣言》最為著名。
語言教師國際協(xié)會草擬的《基本語言權(quán)普遍章程》中詳細(xì)地規(guī)定了個人在語言方面享有的基本權(quán)利：“（1）所有人都有學(xué)習(xí)自己母語的權(quán)利；（2）所有人都有學(xué)習(xí)國家規(guī)定作為正式教育語言的官方語言（至少一種）的權(quán)利；（3）為消除文盲或克服語言殘障，任何人都有權(quán)得到特殊援助；（4）所有人都有學(xué)習(xí)自己選擇的語言的權(quán)利；（5）所有人都有用任何語言自由表達(dá)的權(quán)利；（6）所有年輕人都有被教本人或家庭成員最容易理解的語言權(quán)利；（7）所有人都有被教所在國官方語言（至少一種）的一權(quán)利；（8）為了提高社會、文化、教育和知識水平，促進(jìn)不同國家間和不同文化的互相理解，所有人都有被教至少一種外國語言的權(quán)利；（9）使用語言的權(quán)利，說、讀、寫一種語言，學(xué)習(xí)、教授或接觸某種語言的權(quán)利不可受到有意壓制或禁止。”[1]
1991年在愛沙尼亞首都塔林召開的“語言權(quán)國際會議”發(fā)表了《塔林國際語言權(quán)會議宣言》，對語言權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行了充分的概括，其主要內(nèi)容有：“（1）我們承認(rèn)，個體語言權(quán)和群體語言權(quán)都天生是人權(quán)的一部分；（2）我們知道，語言是世界上許多沖突的一個關(guān)鍵因素，并不斷意識到語言權(quán)對于原住民和移民少數(shù)群體的重要性；（3）我們相信，個人生活中的語言使用不會受到政府的限制，語言權(quán)在諸如教育、行政、司法、政治生活、社會事務(wù)、商業(yè)和傳媒等關(guān)鍵領(lǐng)域中也應(yīng)該得到尊重；（4）我們表明維護(hù)和發(fā)展所有語言及其文化的愿望，為達(dá)此目的，通過母語教育可以發(fā)揮其重要作用；（5）我們相信，促進(jìn)少數(shù)群體語言的語言權(quán)絕對不會有損于官方語言；（6）我們確信，每一個人都有權(quán)利保證其語言在國家生活中的合法地位，尊重別人的語言權(quán)，尤其是當(dāng)他們的語言邊緣化或瀕危時；（7）語言權(quán)應(yīng)該受到所有人關(guān)注，尤其是教育工作者、知識分子、文化工作者、政策制訂者；開發(fā)語言資源迫在眉睫；（8）我們鼓勵聯(lián)合國、聯(lián)合國教科文、國際語言組織、各級政府和非政府組織承擔(dān)和支持推進(jìn)語言權(quán)的研究和采取其他措施的工作；（9）我們敦促學(xué)者承擔(dān)以下關(guān)鍵領(lǐng)域的語言權(quán)和科學(xué)研究工作：語言權(quán)同其他權(quán)利義務(wù)的關(guān)系；社會和語言對語言權(quán)的制約和影響；語言權(quán)的可接受性與實施；（10）我們鼓勵有關(guān)當(dāng)局采取有力的步驟實施語言權(quán)”。[2]
2、世界上一些主要國家和地區(qū)的語言人權(quán)狀況。
當(dāng)代世界，語言權(quán)已發(fā)展成為一種憲法性權(quán)利。加拿大的語言法律專家圖里研究了147個國家的憲法，發(fā)現(xiàn)其中110個國家設(shè)有語言權(quán)條款。[3]在實踐中，世界上一些主要國家和地區(qū)高度重視對語言權(quán)的保障。
�。�1）歐盟。尊重多樣性是歐盟基本原則之一，在歐洲一體化漫長的歷史進(jìn)程中，始終存在著這樣一個耐人尋味的現(xiàn)象：不管是昔日的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體，還是今天的歐洲聯(lián)盟，都不遺余力地在經(jīng)濟(jì)、貨幣、法律和政治等領(lǐng)域推動歐洲由協(xié)調(diào)走向趨同，最終實現(xiàn)一體化，如關(guān)稅同盟、內(nèi)部大市場、歐元等。而與此同時，對語言和文化則實行多元主義。[4]早期，歐共體成立條約中只是在第149和151條中提及文化和語言多樣性的原則。1958年頒布的歐共體一號語言章程是針對歐盟語言問題正式、明確訂立的法規(guī)，其中的第一條即明文規(guī)定歐盟所有語言都是相互平等的官方語和工作語。此后，歐共體在文化和語言政策上正式確立了語言平等和多樣性的基本原則。
（2）歐盟成員國。“幾乎所有的歐洲國家都有語言少數(shù)群體。群體中的人說著他們自己的語言，而這種語言與他們所居住的國家官方認(rèn)可的、權(quán)威的、占主導(dǎo)地位的語言是不同的。在某些情形下，當(dāng)這些語言少數(shù)群體的量相對大的時候，國家就會有一個以上的官方語言”。[5]事實上，歐盟的很多成員國都有不止一個官方語言，這些語言享有相等或基本相等的權(quán)利。此外，不少成員國還承認(rèn)一個或數(shù)個地區(qū)性方言有限的官方語言的地位。[6]尤其值得一提的是瑞士，從1848年成為統(tǒng)一的聯(lián)邦制國家以來，由于聯(lián)邦憲法對各州的自治權(quán)給予了充分的保證，對于居住在各州的不同語言集團(tuán)，不論他們操何種語言、有多少人口都一視同仁。瑞士的立法機(jī)構(gòu)、政府和司法部門的組成也都充分體現(xiàn)了各語言集團(tuán)自主平等的原則。此外，瑞士一直實行著一種獨特的直接民主制度，即“公民表決”和“人民倡議”制度，它為瑞士各族人民一體性的社會聯(lián)系和國家認(rèn)同提供了政治保證，也為解決多元語言矛盾沖突提供了成功范例。[7]
�。�3）北美地區(qū)。加拿大是一個多民族多語言的國家，在語言政策上，它采取的是“雙語政策”，即英語和法語同時是國家的官方語言。[8]美國是一個由移民組成的多語種國家，歷史上奉行“英語中心主義”，對其他語言采用同化主義政策，但進(jìn)入二十世紀(jì)后，越來越多的有識之士認(rèn)識到美國語言政策的偏頗，開始強(qiáng)調(diào)保護(hù)土著、移民語言權(quán)利的重要性。在這種思潮的推動下，1992年喬治·布什總統(tǒng)簽署了《美國土著語言法案》，1994年克林頓政府推出了《美國土著語言生存與繁衍保護(hù)撥款法案》。[9]作為普通法國家，美國主要通過判例形式對少數(shù)群體語言權(quán)予以保護(hù)。1923年美國最高法院就語言教育做出規(guī)定：美國人有明確的權(quán)利保存他們的母語，而且公立學(xué)校以及私立學(xué)校教師有權(quán)利和責(zé)任教授孩子們這些語言。1974年最高法院發(fā)布聲明，明確了公立學(xué)校有責(zé)任來為那些第一語言不是英語的學(xué)生提供專門的教育。此外，最高法院還確認(rèn)了一個1970年的規(guī)定，該規(guī)定認(rèn)為1968年的國民權(quán)利提案同樣適用于語言水平有限的那些人，以防止他們因國籍問題而受到不公平的對待，學(xué)生有權(quán)利接受用他們能理解的語言教授的課程，并且學(xué)校有責(zé)任確保學(xué)生在學(xué)校提供的各門學(xué)科上得到合理的幫助。[10]與此同時，聯(lián)邦和許多州的立機(jī)構(gòu)制定了政策，設(shè)法幫助不會講英語的人和英語水平不高的人，不要使他們因為語言障礙而無法受益于公眾服務(wù)。但自二十世紀(jì)八十年代以來，卻出現(xiàn)了試圖推翻這些保護(hù)制度的傾向。1981年，有人提出一項憲法修正案，想把英語確定為美國的官方語言，后來盡管眾議院和參議院不斷有人重提此案，但始終沒有通過。1996年，眾議院通過了《政府工作語言條例》，要求“美國所有政府雇員和官員執(zhí)行公務(wù)時”都要使用英語。然而，由于在參議院審議時屢遭否決而沒有成為法律。[11]但是，2002年，布什政府頒布了實行英語單語教育的《不讓一個孩子掉隊》（No Child Is Left Behind）的學(xué)校法律，代替了1968年制定的、實施了34年的《中小學(xué)教育法第七條》，即關(guān)于美國少數(shù)民族兒童語言學(xué)習(xí)的法律條文（簡稱“雙語教育法”）。由此引起了維護(hù)雙語教育政策和法律的力量與力主確立英語官方語言地位的保守人士之間的激烈論戰(zhàn)。[12]
綜上，可以看出語言權(quán)是一項基本的人權(quán)，其內(nèi)涵和外延較為廣泛，主要包括群體語言權(quán)和個體語言權(quán)兩個部分。群體語言權(quán)指同類人群學(xué)習(xí)、使用、傳播和接受本民族語言、國家通用語言和其他交際語言的權(quán)利，其中特別強(qiáng)調(diào)的是群體保存、發(fā)展其語言、以及群體語言不被歧視的權(quán)利。個體語言權(quán)則包括語言學(xué)習(xí)權(quán)、語言使用權(quán)、語言傳播權(quán)和語言接受權(quán)。作為一種基本的人權(quán)，語言權(quán)的義務(wù)主體主要為政府。正如人權(quán)所關(guān)注的主要是少數(shù)者的權(quán)利，而正是由于少數(shù)，才更彰顯出對之予以特別保護(hù)的意義那樣，語言權(quán)關(guān)注的重心始終是弱勢人群（少數(shù)民族群體、個體）的母語權(quán)利。事實上，語言權(quán)的研究亦然，早期語言權(quán)的研究主要關(guān)注少數(shù)群體的語言權(quán)，近階段的研究已經(jīng)逐漸擴(kuò)大到一般人群，也就是由群體語言權(quán)的研究發(fā)展到個體語言權(quán)的研究。[13]
二、對我國憲法“國家推廣全國通用的普通話”條款的理解
由于“國家推廣全國通用的普通話”這一條款高度概括、簡練，在理解上容易產(chǎn)生歧義：何謂“推廣”？采取什么方式“推廣”？“全國通用”如何理解？等等。由于憲法為國家根本大法，包含法律上的基本秩序以及基本的價值判斷，由此建立價值秩序，為保證憲法在實踐中得以正確的實施，并維護(hù)其在法規(guī)范層級中最高性地位，必須首先對憲法條款的內(nèi)涵加以確定，以避免立法者在具體化憲法條款時濫用其立法形成自由，進(jìn)而保障公民基本權(quán)利不受違憲的立法限制。但是，在我國，作為法定有權(quán)解釋憲法的全國人大常委會迄今尚未對該條款作出相應(yīng)的立法解釋（在我國，作為法律適用的司法機(jī)關(guān)無權(quán)在審判中解釋憲法。）。因此，筆者試圖運用規(guī)范憲法解釋的方法對該條款進(jìn)行學(xué)理的闡釋。
1、語義解釋。是指按照法律條文的文義及通常使用方式，以闡明法律的意義和內(nèi)容。憲法普通話條款中，在“普通話”前使用的是“全國通用的”而非“國家通用的”定語。從詞義上理解，“全國”指的是區(qū)域范圍，“全國通用普通話”指的是普通話社會應(yīng)用的客觀狀況，絕無貶低或歧視其他語言之嫌。[14]因此，該條款并無確立普通話的官方地位之意。《國家通用語言文字法》中“通用語言文字”前面的定語為“國家”，與憲法普通話條款表述不一致，其含義亦應(yīng)理解為“全國”。
2、歷史解釋。是指以制憲的相關(guān)歷史資料為依據(jù)，以期發(fā)現(xiàn)制憲者意圖的一種解釋方法。考察現(xiàn)行憲法的制定過程可以發(fā)現(xiàn)，在第五屆全國人大常委會第23次會議上，憲法修改委員會副主任委員彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》中，使用的是“國家推行全國通用的普通話”的表述。[15]但正式通過的憲法將“推行”改成了推廣，雖然只有一字之差，卻表明了不同的態(tài)度，即“推行”表達(dá)的是一種不容置疑的、強(qiáng)制性的態(tài)度，而“推廣”則相對比較柔和。但是，“推廣”所采取的手段亦可分為強(qiáng)制性的和鼓勵性的兩種，具體哪一種解釋更符合憲法的精神，則另需結(jié)合體系解釋等方法。
3、體系解釋。任何一部憲法都是一個有機(jī)的整體，其內(nèi)容、條文、結(jié)構(gòu)之間互相聯(lián)系、密不可分。因此，對某一憲法規(guī)范進(jìn)行解釋時，不能孤立地進(jìn)行，而要將該規(guī)范置于憲法這一大的系統(tǒng)之下，綜合考慮憲法的精神、原則以及該規(guī)范與其他規(guī)范的聯(lián)系，以整體的觀點來闡明該憲法規(guī)范的內(nèi)涵。美國最高法院懷特法官曾指出：“我以此作為憲法解釋的基本原則：任何憲法條文不得與其余條文相分離而孤立地加以解釋。應(yīng)考慮規(guī)定某一特定事項的全部條文，并作出使憲法的實質(zhì)性目的的實現(xiàn)的解釋�！盵16]運用體系解釋的方法，考察憲法普通話條款相關(guān)的條款規(guī)定：（1）我國《憲法》第4條規(guī)定“中華人民共和國各民族一律平等”；“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由”，這表明了憲法在語言文字權(quán)利方面貫徹各民族平等的原則。進(jìn)而，可以推論出憲法保障各民族的語言權(quán)（群體語言權(quán)）。（2）“國家推廣全國通用的普通話”條款出現(xiàn)在憲法第19條第5款中，該條第3款規(guī)定國家“鼓勵自學(xué)成才”，第4款規(guī)定國家“鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”，這兩個條款中均出現(xiàn)了“鼓勵”這個詞，從中可以看出立憲者的態(tài)度。因此，緊隨其后的普通話條款中的“推廣”，應(yīng)解釋為采取鼓勵性手段的“推廣”。
4、目的解釋。是指根據(jù)制憲的目的來闡明憲法規(guī)范的方法�，F(xiàn)代憲法最重要的目的及核心內(nèi)容為保障人權(quán)。憲法公民基本權(quán)作為一開放性、發(fā)展性的概念，其保障并不以憲法明文規(guī)定為限，憲法解釋應(yīng)順應(yīng)世界憲政潮流，通過對高度概括、抽象、含義不明晰條款的解釋，以達(dá)保障人權(quán)的目的。就憲法普通話條款的立法目的而言，眾所周知，在我國存在著大量的方言，不少方言彼此間不能互通，這種狀況不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化交流，需要積極推廣全國通用語言——普通話。但是，正如中國教育部語言文字應(yīng)用管理司司長楊光在第89屆國際世界語大會上所指出的那樣，推廣普及普通話，并不是要消滅方言，而是要使公民在說方言的同時，學(xué)會使用國家通用語言，從而在語言的社會應(yīng)用中實現(xiàn)語言的主體性與多樣性的和諧統(tǒng)一。因此，對憲法普通話條款中的“推廣”，以及《國家通用語言文字法》第3條“國家推廣普通話”和《 廣播電視管理條例》第36條第2款“廣播電臺、電視臺應(yīng)當(dāng)推廣全國通用的普通話”中的“推廣”，從目的解釋的角度，應(yīng)當(dāng)理解為非強(qiáng)制性的、鼓勵性的“推廣”。
5、合憲解釋。憲法為一圓融的整體，所有憲法條文有機(jī)地結(jié)合在一起，通過其文字的內(nèi)容及所表達(dá)的精神，形成一整體的憲法秩序。這其中，憲法的精神是憲法的靈魂，是維系憲法生存的基礎(chǔ)，它并非是一個完全的抽象物，主要通過憲法基本原則這一載體表現(xiàn)。解釋憲法時必須遵守憲法的精神和基本原則。否則，憲法的權(quán)威、法制的統(tǒng)一都難以為繼。[17]在我國憲法中，“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”、“國家尊重和保障人權(quán)”等條款集中體現(xiàn)了憲法的精神和靈魂。憲法保障公民基本權(quán)的本質(zhì)，在于要求國家為公民提供自我開展與決定的空間，以促進(jìn)人的最大可能的自我實現(xiàn)。國家應(yīng)盡可能維護(hù)豐富的多元文化基礎(chǔ)，為公民提供多樣而豐富的自我實現(xiàn)的機(jī)會。而公民的自我發(fā)展與自我實現(xiàn)，其前提之一即在于作為文化交流、文化接受所必備的工具——語言。因此，結(jié)合《憲法》第33條第2款“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”的規(guī)定，可以推論出我國憲法尊重和保護(hù)公民個體的語言權(quán)。“國家推廣全國通用的普通話”強(qiáng)調(diào)的是政府負(fù)有推廣普通話，為公民學(xué)習(xí)、使用普通話提供便利條件和環(huán)境的義務(wù)。對公民而言，有權(quán)自由學(xué)習(xí)、使用其所選擇的語言，學(xué)習(xí)、使用普通話是公民的權(quán)利而非義務(wù)。因此，《國家通用語言文字法》第4條“公民有學(xué)習(xí)和使用國家通用語言文字的權(quán)利”；“國家為公民學(xué)習(xí)和使用國家通用語言文字提供條件”；“ 地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，推廣普通話和推行規(guī)范漢字”，以及第9條“國家機(jī)關(guān)以普通話和規(guī)范漢字為公務(wù)用語用字。法律另有規(guī)定的除外”，第10條“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)以普通話和規(guī)范漢字為基本的教育教學(xué)用語用字。法律另有規(guī)定的除外”等條款正確在貫徹了憲法普通話條款的精神。
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