[ 董偉 ]——(2010-1-8) / 已閱7636次
交通運(yùn)輸行政處罰也需要謙抑——孫武“慎戰(zhàn)”思想的啟示
董偉
前言：
本文試從分析行政處罰中的不良現(xiàn)象入手，進(jìn)而進(jìn)一步闡明行政處罰行為與行政處罰目的之間的關(guān)系，其目的是想從執(zhí)法層面喚起大家對(duì)法的精神和執(zhí)法理念的重視，使基層行政處罰工作上一個(gè)臺(tái)階。
孫武是我國(guó)古代著名的軍事家，后人尊稱(chēng)其為東方兵學(xué)的鼻祖。其所著的《孫子兵法》被譽(yù)為“兵學(xué)圣典”，更為后世留下了寶貴的思想財(cái)富。他在《孫子兵法》第十二篇《火攻篇》中提到 “非利不動(dòng)，非得不用，非危不戰(zhàn)。主不可以怒而興軍，將不可以慍而致戰(zhàn)。合于利而動(dòng)，不合于利而止。怒可復(fù)喜，慍可復(fù)悅，亡國(guó)不可以復(fù)存，死者不可以復(fù)生�！边@段話的意思是：不是有利不行動(dòng)，不是能勝不用兵，不到危機(jī)緊迫之時(shí)不輕易開(kāi)戰(zhàn)。國(guó)君不可因憤怒而發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)，將帥不可因氣忿而出陣求戰(zhàn)。對(duì)國(guó)家有利才行動(dòng)，對(duì)國(guó)家不利就停止。憤怒可以恢復(fù)到歡喜，氣忿可以恢復(fù)到高興；國(guó)亡了就不能復(fù)存，人死了就不能再生。
孫武的“慎戰(zhàn)”思想使筆者不由聯(lián)想到公法領(lǐng)域所倡導(dǎo)的謙抑理念，盡管它們所作用的領(lǐng)域不同，但它們的目的是何其相似。謙抑的本意是謙遜推讓?zhuān)糜诠I(lǐng)域引申為“縮減或者壓縮”之意，作為一種方法其具有基本方法論價(jià)值。而行政處罰直接牽涉被處罰人的利益，本著既要達(dá)到維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，又要保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的立法初衷，筆者認(rèn)為有必要在交通運(yùn)輸行政處罰、乃至整個(gè)行政處罰領(lǐng)域中倡導(dǎo)謙抑理念。筆者結(jié)合自己的工作實(shí)踐，認(rèn)為：在交通運(yùn)輸行政執(zhí)法中，應(yīng)慎重實(shí)施行政處罰，對(duì)行政處罰應(yīng)秉持“不得已而用之”，不能處罰的一律不處罰，可處罰也可不處罰的邊際，不處罰。筆者之所以要在交通行政處罰中倡導(dǎo)這樣的理念，主要是出于以下幾個(gè)方面的考慮：
一.在交通運(yùn)輸行政處罰中倡導(dǎo)謙抑理念,是落實(shí)社會(huì)主義法冶理念內(nèi)在要求的需要
社會(huì)主義法治理念是體現(xiàn)社會(huì)主義法治內(nèi)在要求的一系列觀念、信念、理想和價(jià)值的集合體，是指導(dǎo)和調(diào)整社會(huì)主義立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的方針和原則。社會(huì)主義法治理念包括依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面的內(nèi)容。其中執(zhí)法為民是社會(huì)主義法治的本質(zhì)要求，公平正義是社會(huì)主義法治的價(jià)值追求，服務(wù)大局是社會(huì)主義法治的重要使命。筆者認(rèn)為，社會(huì)主義法冶理念相對(duì)于包含謙抑理念在內(nèi)的其它一切執(zhí)法理念而言，它是最根本性的、起決定作用的理念。而交通運(yùn)輸行政處罰是行政處罰門(mén)類(lèi)中的一個(gè)組成部分，由《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》賦予道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)。而我們實(shí)施行政處罰總的原則就是從我們實(shí)施運(yùn)輸管理的目的，即維護(hù)道路運(yùn)輸市場(chǎng)秩序，保障道路運(yùn)輸安全，保護(hù)道路運(yùn)輸有關(guān)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)道路運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展這一大局出發(fā)，在運(yùn)輸管理的政策、法規(guī)的范圍內(nèi)，盡可能的控制處罰的頻率，保證整個(gè)執(zhí)法活動(dòng)的公平、公正，使運(yùn)輸管理的目的得以順利實(shí)現(xiàn)。
二. 在交通運(yùn)輸行政處罰中倡導(dǎo)謙抑理念,是減少或消除處罰中濫罰現(xiàn)象的需要
交通部自更名為“交通運(yùn)輸部”后，運(yùn)輸?shù)墓δ艿玫竭M(jìn)一步強(qiáng)化。如何依法管理好運(yùn)輸市場(chǎng)，就成了擺在我們所有運(yùn)政執(zhí)法人員面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)性課題。《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》賦予了縣級(jí)以上運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位和處罰權(quán)力。在依法對(duì)運(yùn)輸市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管的同時(shí)，我們應(yīng)該清醒地看到在有些地方、有些部門(mén)存在著濫罰的現(xiàn)象。以查處擅自改裝車(chē)輛為例，盡管《條例》賦予了對(duì)擅自改裝車(chē)輛的處罰權(quán)，但在實(shí)際操作中，有些執(zhí)法部門(mén)不去調(diào)查車(chē)主擅自改裝車(chē)輛的目的，不管這樣的改裝行為是否給運(yùn)輸安全帶來(lái)隱患，只要發(fā)現(xiàn)運(yùn)輸車(chē)輛的實(shí)際尺寸與道路運(yùn)輸證或行駛證核定尺寸不符，就以“擅自改裝車(chē)輛”為由對(duì)運(yùn)輸業(yè)戶進(jìn)行處罰。這既嚴(yán)重違背了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》的立法精神，也損害了運(yùn)政執(zhí)法人員在廣大運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)業(yè)戶中的形象。甚至在有些地方，以罰款論英雄，以罰款論成績(jī)，進(jìn)一步滋長(zhǎng)了這股風(fēng)氣的蔓延，導(dǎo)致了管理者與被管理者的對(duì)立情緒。如《上海市閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)2007~2008年度創(chuàng)建文明單位工作總結(jié)》中提到，在兩年時(shí)間里，該大隊(duì)“查處非法營(yíng)運(yùn)車(chē)輛5000多輛”，“罰沒(méi)款達(dá)到5000多萬(wàn)元”，“超額完成市總隊(duì)和區(qū)建管局下達(dá)的預(yù)定指標(biāo)任務(wù)”。 罰款作為一種行政處罰手段，本意是為了糾正錯(cuò)誤，但現(xiàn)在卻變異為完成指標(biāo)而罰款，甚至是為了部門(mén)創(chuàng)收而罰款。長(zhǎng)此以往，對(duì)運(yùn)輸業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展和我們自身順利開(kāi)展運(yùn)政執(zhí)法工作是不利的。筆者暫把這種現(xiàn)象稱(chēng)作為罰的“擴(kuò)張”，這是與“慎罰”的謙抑理念背道而馳的。綜上所述，筆者認(rèn)為更有必要在交通行政處罰領(lǐng)域倡導(dǎo)謙抑理念。
三. 在交通運(yùn)輸行政處罰中倡導(dǎo)謙抑理念,也是執(zhí)法隊(duì)伍自身健康發(fā)展的需要
思想決定行動(dòng)。運(yùn)政執(zhí)法人員的執(zhí)法理念正確與否，直接影響執(zhí)法活動(dòng)的效果和執(zhí)法人員在社會(huì)上樹(shù)立的執(zhí)法形象，我們運(yùn)政執(zhí)法人員要樹(shù)立正確的執(zhí)法理念就必須以科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義法冶理念為指導(dǎo)，本著執(zhí)法為民的思想，多一些服務(wù)理念，多一些謙抑理念，少一些執(zhí)罰理念，少一些急功近利思想，以運(yùn)輸市場(chǎng)秩序是否明顯改善、群眾是否滿意作為衡量我們執(zhí)法工作的標(biāo)準(zhǔn)，努力提升自身的法律素質(zhì)和思想境界，努力塑造健康的行政人格。特別是在當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始復(fù)蘇，運(yùn)輸行業(yè)慢慢回暖的時(shí)候，讓我們這些管理人員、執(zhí)法人員多一點(diǎn)仁心，多一些善舉，多為我們的管理對(duì)象在組織客、貨源，辦理相關(guān)手續(xù)等方面提供一些力所能及的幫助，我想這既是為我們的管理對(duì)象考慮，也是為我們自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮。因?yàn)樵谶\(yùn)輸市場(chǎng)這個(gè)統(tǒng)一體中，管理者與被管理者是一種共生共榮的關(guān)系。
那么究竟如何增強(qiáng)“謙抑”理念在運(yùn)政執(zhí)法領(lǐng)域的可操作性？筆者認(rèn)為：
一.要充分認(rèn)識(shí)到依法依規(guī)開(kāi)展行政執(zhí)法工作是謙抑原則適用的重要基礎(chǔ)和前提條件。換句話說(shuō)，要依法依規(guī)“謙抑”。例如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十七條第二款規(guī)定了“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”，凡符合條件的，執(zhí)法機(jī)關(guān)就不能給予處罰。該法第三十二條第二款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰，意味著執(zhí)法人員不能罰態(tài)度款。再如我們的江蘇省交通廳在繼出臺(tái)了《輕微交通違法行為免于處罰實(shí)施意見(jiàn)》后，又下發(fā)了《關(guān)于新增輕微交通違法行為免于處罰事項(xiàng)和明確部分重大交通行政處罰減輕處罰標(biāo)準(zhǔn)的通知》，在鈍化社會(huì)矛盾，體現(xiàn)執(zhí)法為民方面作出了表率。
二.提升行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)是處罰謙抑的決定性條件和必要保證。對(duì)交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員而言，對(duì)有關(guān)運(yùn)輸管理的法規(guī)、條文不能望文生義，而是要從立法目的和立法意圖上去理解和把握，否則極容易造成執(zhí)法的機(jī)械性。以查處擅自改裝車(chē)輛為例，不能把“尺寸不符”作為擅自改裝的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是要從這樣的行為是否具有實(shí)際危害性，是否帶來(lái)了運(yùn)輸安全隱患的角度來(lái)考量；再以查處黑車(chē)為例，對(duì)當(dāng)事人的一次性收費(fèi)行為，筆者認(rèn)為，不宜按照非法經(jīng)營(yíng)處罰，因?yàn)檎J(rèn)定非法經(jīng)營(yíng)，要以當(dāng)事人經(jīng)營(yíng)行為的連續(xù)性、多次性、固定性、職業(yè)性為參照標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)一次性收費(fèi)行為可以記錄在案，只有當(dāng)事人的行為構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)經(jīng)營(yíng)秩序造成了破壞，才可以實(shí)施處罰。否則，將更加導(dǎo)致管理對(duì)象的不滿情緒，增加不和諧因素。這與構(gòu)建和諧的執(zhí)法環(huán)境是相背離的。
三.適用謙抑原則不能走入誤區(qū)，即作無(wú)原則的謙抑。如果我們?cè)摴艿牟还�，該�?wèn)的不問(wèn)，該處罰的不處罰，該重罰的輕罰，只會(huì)使我們的運(yùn)政執(zhí)法工作失之于寬，這同樣背離了執(zhí)法的方向和根本目的，也是法律所禁止的。因此，我們必須牢牢把握“謙抑”原則的深刻內(nèi)涵，并將它正確運(yùn)用到我們的運(yùn)政執(zhí)法領(lǐng)域，我想它對(duì)提升我們運(yùn)政執(zhí)法的質(zhì)量、樹(shù)立運(yùn)政執(zhí)法人員的良好形象和構(gòu)建和諧的執(zhí)法環(huán)境都是有好處的。
最后，筆者總結(jié)一下自己的觀點(diǎn)：社會(huì)主義法冶理念是深深根植于我國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家的土壤中的，社會(huì)主義決定了社會(huì)主義法冶理念的性質(zhì)，而社會(huì)主義法冶理念又決定了謙抑理念的本質(zhì)。兩者統(tǒng)一于以人為本、執(zhí)法為民。因此筆者所倡導(dǎo)的謙抑理念應(yīng)當(dāng)是全體運(yùn)政執(zhí)法人員乃至所有行政執(zhí)法人員都要樹(shù)立的理念。（作者單位：鹽城市亭湖區(qū)運(yùn)輸管理處）
