[ 鐘偉苗 ]——(2009-12-14) / 已閱8592次
關(guān)于監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的思考
鐘偉苗
從近幾年不斷發(fā)生的群體性事件后掀起了對(duì)官員問(wèn)責(zé)之風(fēng)，引起了一片叫好聲。但后來(lái)人們發(fā)現(xiàn)官員問(wèn)責(zé)也存在“躲貓貓”現(xiàn)象，如：臨汾市洪洞縣原副縣長(zhǎng)王振俊，因“黑磚窯事件”被撤職，可過(guò)了不久就復(fù)出并長(zhǎng)期擔(dān)任該縣縣長(zhǎng)助理一職；貴州甕安原縣委書記王勤，因“6•28甕安事件” 被撤職，也是過(guò)了不久，就被悄悄調(diào)任黔南州財(cái)政局副局長(zhǎng)一職；因派警察進(jìn)京拘傳記者而被撤職的遼寧省鐵嶺市西豐原縣委書記張志國(guó)，也在處理后不久，出任沈(陽(yáng))鐵(嶺)城際軌道(輕軌)交通工程辦公室副總指揮；安徽阜陽(yáng)因劣質(zhì)奶粉引發(fā)的“大頭娃娃事件”中，被問(wèn)責(zé)的眾官員早就紛紛復(fù)出；因黑磚窯事件被撤職的原臨汾市堯都區(qū)副區(qū)長(zhǎng)段春霞，又重新當(dāng)上了堯都區(qū)區(qū)長(zhǎng)助理……類似這樣的問(wèn)責(zé)“躲貓貓”事件肯定遠(yuǎn)不止上述幾例。法制日?qǐng)?bào)曾發(fā)表一片文章《官員問(wèn)責(zé)制不應(yīng)成為一場(chǎng)秀》。
與此不同的是，有的地方對(duì)開會(huì)打瞌睡的干部竟也當(dāng)場(chǎng)宣布免職。
以上說(shuō)明我們不是沒有問(wèn)責(zé)，而是問(wèn)責(zé)行為本身的不規(guī)范，情緒化問(wèn)責(zé)的問(wèn)題較突出。全國(guó)政協(xié)委員李漢宇指出：?jiǎn)栘?zé)要法制化、制度化，不能情緒化。但現(xiàn)實(shí)是媒體一曝光、民意一沸騰，問(wèn)責(zé)就來(lái)勁，否則就不管不問(wèn)；上級(jí)一重視領(lǐng)導(dǎo)一批示，問(wèn)責(zé)就嚴(yán)肅。這種看來(lái)頭，看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事的就是情緒化表現(xiàn)。而且被問(wèn)責(zé)后的官員復(fù)出也很隨意。同時(shí)我們對(duì)問(wèn)責(zé)落實(shí)情況的監(jiān)督還嚴(yán)重缺位。
2009年6月30日中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，希望力克情緒化問(wèn)責(zé)和帶病復(fù)出，預(yù)示著問(wèn)責(zé)制駛?cè)敕ㄖ苹壍溃河蓹?quán)力問(wèn)責(zé)到制度問(wèn)責(zé)；由事故問(wèn)責(zé)到行為問(wèn)責(zé)；由運(yùn)動(dòng)式問(wèn)責(zé)到經(jīng)常性問(wèn)責(zé)。
但我們也要清醒地看到，如果監(jiān)督體系不完備，不管是什么樣的好制度，也可能難以取得好的效果。
朱元璋是明朝的開國(guó)皇帝，討過(guò)飯，當(dāng)過(guò)和尚，在社會(huì)底層飽受凌辱和苦難，深知官員腐敗對(duì)民眾造成的傷害。為此，他坐上皇位后就竭力遏制腐敗，制訂了非常嚴(yán)厲的懲治腐敗法律，但發(fā)現(xiàn)腐敗者仍是前“腐”后繼。經(jīng)過(guò)多年的摸索，朱元璋總結(jié)出了“新官墮落定律”：沒想到剛剛提拔任用的時(shí)候，這些人既忠誠(chéng)又堅(jiān)持原則，可是讓他當(dāng)官當(dāng)久了，全都又奸又貪。我們有理由相信，無(wú)論是前段時(shí)間廣東省省部級(jí)高官腐敗竄案，還是最近披露的杭州市原副市長(zhǎng)許邁永特大受賄案均表明，這些腐敗高官當(dāng)初的豪言壯語(yǔ)不一定是作秀；上任之初可能亦是雄心萬(wàn)丈，想要干一翻事業(yè)，留下青白在人間的�？蔀槭裁催�是跌倒在嚴(yán)重腐敗的前車之鑒上？這正是“新官墮落定律”在作祟。朱元璋也講立法和執(zhí)法，但還是在腐敗面前吃了敗仗，原因是沒有形成一個(gè)從源頭上遏制腐敗的科學(xué)的監(jiān)督體系，于是造成了發(fā)生腐敗的可能性極大而有了腐敗受到懲處的可能性極小的局面，以至于讓官員們敢于鋌而走險(xiǎn)，冒死步入腐敗行列。
我們目前的監(jiān)督體系也不能說(shuō)已經(jīng)完備，以上案例就是證明。監(jiān)督工作確實(shí)還存在上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、下級(jí)監(jiān)督太難、同級(jí)監(jiān)督太軟、違紀(jì)監(jiān)督太遲的狀況。主要表現(xiàn)為：
一是權(quán)力與責(zé)任不匹配的現(xiàn)象還大量存在。不少官員享有很大的個(gè)人權(quán)力，卻很少承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如北京海淀區(qū)原區(qū)長(zhǎng)周良洛曾說(shuō)：“像我這樣的行政官員，權(quán)力這么大，自由度這么大，沒有高度的覺悟，不是不折不扣地按黨說(shuō)的做，給自己留塊自留地也很容易，這樣就種下了禍根�！闭怯捎谒Φ馗抛约旱� “自留地”，在8年的時(shí)間里，就受收賄賂1670萬(wàn)余元，而且這些賄款近90%與土地審批和房產(chǎn)項(xiàng)目有關(guān)。又如，黑龍江省綏化市原市委書記馬德賣官案，據(jù)說(shuō)是新中國(guó)迄今為止最大的賣官案。馬德利用擔(dān)任黑龍江省牡丹江市副市長(zhǎng)、綏化地區(qū)行署專員、綏化地區(qū)地委書記、綏化市市委書記的職務(wù)便利，在負(fù)責(zé)包扶企業(yè)、提拔使用干部等工作中，為他人謀取利益，非法收受、索取17人賄賂，合計(jì)人民幣603萬(wàn)余元。按理說(shuō)，無(wú)論是土地審批、出讓還是干部提拔使用都是有法律法規(guī)規(guī)章明文規(guī)定的，但為什么在貪?rùn)?quán)貪財(cái)?shù)囊话咽置媲皶?huì)形同虛設(shè)呢？答案只有一個(gè)，那就是監(jiān)督體系不健全、監(jiān)督不到位，官員權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重不匹配。
西方對(duì)中國(guó)的一個(gè)經(jīng)典攻擊是：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐�。黄鋵�(shí)這個(gè)判斷只涉及到權(quán)力與利益這一個(gè)方面的關(guān)系，沒有涉及到權(quán)力與責(zé)任這另一個(gè)方面的關(guān)系。若對(duì)應(yīng)地套過(guò)來(lái)說(shuō)，就是：權(quán)力規(guī)定責(zé)任，絕對(duì)權(quán)力規(guī)定絕對(duì)責(zé)任。關(guān)鍵是責(zé)、權(quán)、利三者的匹配。
二是權(quán)力與利益難脫鉤。在土地征用和房屋拆遷中與民爭(zhēng)利現(xiàn)象還比較突出。在行使行政決策、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等行政權(quán)力過(guò)程中謀取私利的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。
三是科學(xué)的監(jiān)督體系遠(yuǎn)未建立。我們有名目繁多的監(jiān)督形式：有黨內(nèi)監(jiān)督、人民代表大會(huì)監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、人民政協(xié)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等，但效果并不理想。正象有人在評(píng)論人大開展個(gè)案監(jiān)督工作時(shí)有這樣的擔(dān)心：“目前人大在并沒有把現(xiàn)有監(jiān)督方式激活、用足的情況下，又去創(chuàng)造新的監(jiān)督方式，這就好比一個(gè)管道被堵塞，我們不去疏通它，而是又去鋪設(shè)一個(gè)，再堵塞，就再鋪設(shè)。如果我們采用這樣一種思路處理問(wèn)題，就等于永無(wú)解藥�！逼鋵�(shí)這種擔(dān)心并非多余。實(shí)踐證明，我們明目繁多的監(jiān)督形式在效果上還不如近年興起的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督好。如南京抽天價(jià)煙的周久耕、廣東猥褻門中的林嘉祥、云南的“躲貓貓”事件、溫州官員超低價(jià)購(gòu)買多余安置房事件及最近杭州的胡斌交通肇事案都體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督公開化程度高、監(jiān)督力度大、效果好的特點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督之所以有效是因?yàn)槲覀儌鹘y(tǒng)的媒體經(jīng)常對(duì)關(guān)乎老百姓切身利益的又敏感的問(wèn)題失語(yǔ)。鄭州市規(guī)劃局原副局長(zhǎng)逯軍質(zhì)問(wèn)中央人民廣播電臺(tái)記者的一句“你是準(zhǔn)備替黨說(shuō)話，還是準(zhǔn)備替老百姓說(shuō)話？”雖然大錯(cuò)特錯(cuò)，但很值得我們反思。 黨報(bào)黨刊（包括電視、電臺(tái)）是黨的喉舌，但如果宣傳報(bào)道的基本格調(diào)老是只圍著領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)，報(bào)喜不報(bào)憂，那么替老百姓說(shuō)話與替代表黨的領(lǐng)導(dǎo)的意思說(shuō)話當(dāng)然是會(huì)不一樣的了。說(shuō)明我們的傳統(tǒng)媒體確實(shí)存在監(jiān)督職責(zé)履行不到位的問(wèn)題。
由于傳統(tǒng)媒體的監(jiān)督職責(zé)履行缺位，其他監(jiān)督渠道又不很順暢的情況下，對(duì)官員的腐敗懲治也好，對(duì)官員的問(wèn)責(zé)也罷，很多老百姓對(duì)于效果還是持懷疑態(tài)度的�？赡苡捎谖覀冮L(zhǎng)期以來(lái)在思維定位方面過(guò)于迷信殺一儆百的作用，是到了值得反思的時(shí)候了。其實(shí)在100個(gè)貪官中如果只有一人被捉，就算殺了頭，對(duì)于其他官員的威懾力還是很小的。如果在100個(gè)貪官中有99人被捉，即使每人只判幾年，那刑罰的威懾力還是很巨大的。因此，對(duì)官員的腐敗懲處還是問(wèn)責(zé)，其威懾力主要不是在于懲處或問(wèn)責(zé)本身的嚴(yán)厲性，而是在于其普適性。
網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是民間自發(fā)形成的監(jiān)督形式，在當(dāng)前具有很大的優(yōu)勢(shì)，對(duì)官員的行為舉止、責(zé)任追求等具有很大的監(jiān)督作用。但其實(shí)它也是一把雙刃劍，關(guān)鍵問(wèn)題是其真實(shí)性很難核實(shí)。因此，網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督可能具有先天的缺陷。目前的傳統(tǒng)媒體絕大部門是官方媒體，宣傳報(bào)道實(shí)行嚴(yán)格的官方審查制度，雖是十分必要的，但如果審查的結(jié)果是報(bào)喜不報(bào)憂或監(jiān)督往往是上對(duì)下的監(jiān)督，那么傳統(tǒng)媒體在監(jiān)督上還是難有大的作為的。如果網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體緊密合作，那其監(jiān)督作用可能是不允低估的。
不管采用什么樣的監(jiān)督方式，只要形成全面的、互相的監(jiān)督工作格局，遵循公開、透明、公正、客觀的監(jiān)督工作指導(dǎo)原則，那么就一定會(huì)有好的監(jiān)督效果。
值得一提的是，作為監(jiān)督者本身也需要接受監(jiān)督。問(wèn)責(zé)制的理論基礎(chǔ)正在于對(duì)權(quán)力的不信任。若領(lǐng)導(dǎo)干部人人都是道德完人，那么權(quán)力亂作為或權(quán)力不作為也就不會(huì)發(fā)生了。既然權(quán)力被濫用是現(xiàn)實(shí)的存在，因此，要真正實(shí)現(xiàn)“有責(zé)必究”，需引入司法權(quán)和公民權(quán)來(lái)監(jiān)督制度的執(zhí)行，“以公民權(quán)利制約公共權(quán)力”。
因此，科學(xué)監(jiān)督體系的建設(shè)至關(guān)重要。只有上下左右互為依存、互相制約的環(huán)形監(jiān)督體系才算得上是科學(xué)的監(jiān)督體系。只有在科學(xué)監(jiān)督體系背景下的官員問(wèn)責(zé)制才會(huì)讓黨滿意、讓人民滿意。
一個(gè)好的制度可能讓壞人變好，反之，一個(gè)不好的制度可能讓好人變壞。如果我們不從源頭上健全預(yù)防腐敗制度體系，不建立健全科學(xué)的監(jiān)督體系，那么“前腐后繼”式的腐敗窩竄案還會(huì)不斷地發(fā)生。因此，我們?cè)谡J(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹上述《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》的同時(shí)，要更加重視科學(xué)監(jiān)督體系的建設(shè)。
