[ 呂春野 ]——(2009-12-1) / 已閱11648次
試析互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下的公眾參與和政府信息公開(kāi)
呂春野
【摘要】：隨著5月1日《政府信息公開(kāi)條例》的正式實(shí)施，中國(guó)現(xiàn)實(shí)中方興未艾的公眾參與實(shí)踐或許會(huì)藉此獲得強(qiáng)有力的制度性支撐，同時(shí)，一個(gè)必須正視的事實(shí)是，當(dāng)今世界的信息化與網(wǎng)絡(luò)化程度不斷提高。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代背景下，對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)—政府信息公開(kāi)—公眾參與” 三者之間的關(guān)系進(jìn)行一番嘗試性解讀，或許會(huì)有特殊的意義。
【關(guān)鍵詞】：政府信息公開(kāi) 公眾參與 互聯(lián)網(wǎng)
一、引言
在一個(gè)以經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、政治的民主法治化、文化的多元化為時(shí)代標(biāo)簽以及整個(gè)世界日益信息化與全球化的現(xiàn)代社會(huì)里，政府信息公開(kāi)已成為信息化時(shí)代與互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代背景下民主與法治建設(shè)的重要內(nèi)容。建構(gòu)并不斷發(fā)展完善政府信息公開(kāi)法律制度及相關(guān)配套制度是法治先進(jìn)國(guó)家的重要標(biāo)志，亦是法治后進(jìn)國(guó)家需不斷努力前進(jìn)的方向。在世界范圍內(nèi)，政府信息公開(kāi)法律制度蔚然興起以及國(guó)內(nèi)民主法治進(jìn)程不斷推進(jìn)的背景下，2007年，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《公開(kāi)條例》）頒布，并于2008年5月1日開(kāi)始正式
實(shí)施。
公眾參與在中國(guó)早已不再是一個(gè)陌生的新鮮事物，無(wú)論是在國(guó)家立法層面還是在行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)層面都已有大量的公眾參與實(shí)踐，公眾參與在中國(guó)的民主化道路上儼然已成為一道亮麗的風(fēng)景線。然而不無(wú)尷尬的是，中國(guó)式公眾參與的軟肋與深層次的硬傷—公眾參與的虛置與形式化—依然在隱隱作痛，刺傷著每個(gè)堅(jiān)守民主信仰并實(shí)踐參與行動(dòng)的現(xiàn)代公民。政府信息公開(kāi)法律制度作為支撐與保障公眾參與有效性的基礎(chǔ)性制度，[1]其可預(yù)期的制度價(jià)值正承載著無(wú)數(shù)民主斗士與一般公民的無(wú)限希冀和期待�；ヂ�(lián)網(wǎng)是21世紀(jì)的時(shí)代標(biāo)志，網(wǎng)絡(luò)作為政府信息的新型載體與依托，給政府的信息公開(kāi)提供了更加多元化與便利化的公開(kāi)方式選擇，開(kāi)辟了公眾參與的新路徑，同時(shí)也給中國(guó)的公眾參與民主實(shí)踐帶來(lái)了新鮮的氣息。本文嘗試著以政府信息公開(kāi)為分析基點(diǎn)與媒介，對(duì)有關(guān)《公開(kāi)條例》實(shí)施前的公眾參與圖景，互聯(lián)網(wǎng)與政府信息公開(kāi)、政府信息公開(kāi)與公眾參與以及互聯(lián)網(wǎng)與公眾參與等方面作一點(diǎn)初步、膚淺的分析與梳理，以期在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代背景下對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)—政府信息公開(kāi)—公眾參與”三者之間的關(guān)系進(jìn)行一番嘗試性解讀。
二、公眾參與在中國(guó)—《公開(kāi)條例》實(shí)施前的公眾參與圖景
改革開(kāi)放初期，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性思維下，中國(guó)未曾擺脫“威權(quán)行政”桎梏的束縛，國(guó)家的觸角延伸至社會(huì)和個(gè)人生活的方方面面，公民更多的是作為國(guó)家活動(dòng)的對(duì)象或客體而存在，由于公民法律意義上主體地位與獨(dú)立利益的缺失，普遍、有效的公眾參與在中國(guó)幾乎沒(méi)有生存和發(fā)展的空間。隨著20世紀(jì)90年代國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策與制度理念的變革、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及民主化進(jìn)程的加速，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始經(jīng)歷深刻且意義深遠(yuǎn)的“社會(huì)主體結(jié)構(gòu)由一元化—多元化”[2]“社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)由身份社會(huì)—契約社會(huì)”[3]的變遷，開(kāi)始摒棄傳統(tǒng)的單方性行政管理的做法，鼓勵(lì)、倡導(dǎo)個(gè)人和組織積極參與國(guó)家的立法、行政等活動(dòng)，“協(xié)商行政”、“民主治理”的現(xiàn)代治國(guó)理念開(kāi)始在萌芽、扎根。
1996年的《行政處罰法》[4]和2003年的《行政許可法》、1997年的《價(jià)格法》、2000年的《立法法》和2001年國(guó)務(wù)院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》，以及1989年的《城市居民委員會(huì)組織法》和1998年的《村民委員會(huì)組織法》都在不同的制度層面上彰顯著公眾參與精神。這些法律以及其他有關(guān)公眾參與的法律規(guī)范共同構(gòu)成了中國(guó)有關(guān)公眾參與的整體性制度框架。[5]在這些公眾參與法律制度的指引與推動(dòng)下，公眾參與的民主實(shí)踐在中國(guó)蓬勃興起。
一個(gè)尷尬的事實(shí)是，至少在行政機(jī)關(guān)看來(lái)，公眾參與意味著會(huì)增加財(cái)政開(kāi)支，損及行政效率，于是行政機(jī)關(guān)總是千方百計(jì)地推脫公眾參與，尤其對(duì)那些官僚主義思想濃重以及習(xí)慣于“暗箱操作”的官員來(lái)說(shuō)，公眾參與更是意味著一束陽(yáng)光，會(huì)將他們?cè)诤诎抵忻孛苓M(jìn)行的不法勾當(dāng)暴露殆盡。因此，如果相應(yīng)法律規(guī)范沒(méi)有明確規(guī)定公眾參與，他們會(huì)對(duì)公眾提出的有關(guān)參與申請(qǐng)，以沒(méi)有明確法律依據(jù)為由百般推脫；即便有關(guān)法律明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)有保障公眾參與的義務(wù)，他們迫于法律的硬性約束，無(wú)奈之下在形式上允許相對(duì)人參與，但對(duì)相對(duì)人提出的意見(jiàn)、提交的證據(jù)或聽(tīng)證會(huì)中所形成的聽(tīng)證筆錄卻置之不理，仍然根據(jù)他們先前掌握的有關(guān)事實(shí)、證據(jù)以及價(jià)值觀念的預(yù)設(shè)來(lái)作出行政決定，從而導(dǎo)致公眾參與的虛置和形式化。如此一來(lái)，公眾參與作為相對(duì)人極其重要的程序性權(quán)力，更像是一種“泡沫權(quán)利”，在參與行政活動(dòng)之前及參與過(guò)程中極其美麗誘人，但一旦行政過(guò)程結(jié)束就會(huì)像泡沫破滅后飄散在空氣中化為虛無(wú)，僅留下一段美好的回憶與聯(lián)想罷了。行政機(jī)關(guān)與公眾二者間信息的不對(duì)稱占有，作為影響公眾參與有效性的一個(gè)基礎(chǔ)性因素，客觀上呼喚政府信息公開(kāi)法律制度的確立與建構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與公眾間信息占有的平衡，保障公眾參與實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的價(jià)值與理念。
然而客觀地說(shuō)，在《政府信息公開(kāi)條例》頒布之前，中國(guó)確實(shí)已經(jīng)出現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)[6]的若干規(guī)定與實(shí)踐：在立法機(jī)關(guān)方面，有1988年的《全國(guó)人大常委會(huì)新聞發(fā)布會(huì)工作規(guī)則》以及1989年《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》等有關(guān)公開(kāi)的規(guī)定；在行政機(jī)關(guān)方面，1999年公安部發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開(kāi)制度的通知》92000年國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)進(jìn)一步實(shí)行文明辦稅“八公開(kāi)”的通知》，2000年國(guó)家工商總局發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)深入推行政務(wù)公開(kāi)制度的通知》等；在檢察機(jī)關(guān)方面，1998年最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“檢務(wù)公開(kāi)”的決定》；同時(shí)，2000年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳也專門發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開(kāi)的通知》，2005年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》等有關(guān)政務(wù)公開(kāi)的規(guī)定。[7]但是政府信息公開(kāi)與政務(wù)公開(kāi)有所區(qū)別，全國(guó)亦缺少一部統(tǒng)一、完整規(guī)定政府信息公開(kāi)的法律規(guī)范，有關(guān)政務(wù)公開(kāi)的規(guī)定多為部門規(guī)章或地方政府規(guī)章，法律效力低且過(guò)于分散，公眾參與仍然面臨著缺少政府信息公開(kāi)法律制度所提供的政府信息服務(wù)與支持的制度性瓶頸。在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，統(tǒng)一規(guī)范有關(guān)政府信息公開(kāi)的行政法規(guī)—《公開(kāi)條例》作為一個(gè)對(duì)公眾參與現(xiàn)實(shí)困境與迫切需要的回應(yīng)于2007年正式頒布了。
三、互聯(lián)網(wǎng)與政府信息公開(kāi)—便捷與安全的邏輯考量
在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，同傳統(tǒng)的信息傳播途徑相比，網(wǎng)絡(luò)作為新興的信息處理與信息傳播途徑，以其“開(kāi)放性、共享性、交互性、動(dòng)態(tài)性和傳遞數(shù)據(jù)快、覆蓋面廣等特征”[8]逐漸成為一般民眾與國(guó)家工作人員日常工作與生活不可或缺的信息武器。與此同時(shí)，政府也在順應(yīng)著社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化與信息化的潮流，逐步推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，“根據(jù)最新數(shù)據(jù)，目前我國(guó)各級(jí)政府網(wǎng)站的擁有率已經(jīng)高達(dá)86.2%，96％的國(guó)務(wù)院部門、97％的省級(jí)政府、96.7％的地市級(jí)政府、87％的縣級(jí)政府擁有了自己的網(wǎng)站”，[9]在計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的巨大推動(dòng)與影響下，傳統(tǒng)的商業(yè)交易活動(dòng)與政府管理活動(dòng)都有了新的面貌與氣象，“電子商務(wù)”、“電子政務(wù)”已在世界各地蔚然成風(fēng)。
在過(guò)去，由于在政府信息公開(kāi)方面存在著國(guó)家機(jī)關(guān)間的部門分割，束縛了機(jī)關(guān)間信息的共享，并容易造成信息資源設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，于是在現(xiàn)實(shí)中，一些國(guó)家機(jī)關(guān)已經(jīng)嘗試著進(jìn)行部門間信息共享和交流，通過(guò)整合相關(guān)資源，提升對(duì)公眾的信息服務(wù)水平，推進(jìn)跨部門合作。尤其對(duì)與公眾聯(lián)系密切，其行政活動(dòng)對(duì)公眾的權(quán)利義務(wù)影響也更為直接的行政機(jī)關(guān)而言，行政機(jī)關(guān)及它們之間推進(jìn)使用互聯(lián)網(wǎng)，為公眾參與行政過(guò)程提供更多的便捷，提升政府信息公開(kāi)服務(wù)，也慢慢成為網(wǎng)絡(luò)信息社會(huì)的政府加強(qiáng)自身信息化建設(shè)的內(nèi)在要求�；ヂ�(lián)網(wǎng)為政府信息公開(kāi)提供便捷、有效的技術(shù)式支撐：對(duì)屬于《公開(kāi)條例》第9、10、11和12條所規(guī)定的政府主動(dòng)公開(kāi)的政府信息范圍，在采用傳統(tǒng)的政府公報(bào)、報(bào)刊、電視、廣播等方式外，使用網(wǎng)絡(luò)的方式公開(kāi)該類政府信息也使得政府信息公開(kāi)更加便捷、覆蓋面廣且持續(xù)時(shí)間久遠(yuǎn)（只要相關(guān)網(wǎng)站存在且未遭破壞，相關(guān)的政府信息就會(huì)存續(xù)持久。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中政府公報(bào)、報(bào)刊的輻射力逐漸減弱，電視、廣播更加注重政府信息公開(kāi)的即時(shí)性報(bào)道，持續(xù)性影響力不足）；對(duì)屬于《公開(kāi)條例》第13條所規(guī)定的依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息范圍，除電話、信件等傳統(tǒng)方式申請(qǐng)外，相對(duì)人使用電子郵件等網(wǎng)絡(luò)方式申請(qǐng)政府信息公開(kāi)也更加經(jīng)濟(jì)與便捷，網(wǎng)絡(luò)為相對(duì)人申請(qǐng)政府信息公開(kāi)提供了多元化及便捷的選擇；還有一個(gè)現(xiàn)實(shí)的公眾參與實(shí)踐中廣泛存在的難題是，許多民眾不知曉獲取相關(guān)政府部門政府信息的具體途徑，如聯(lián)系電話、通信地址、電子信箱等，網(wǎng)絡(luò)也為這種難題提供了便捷、有效的解決方式，現(xiàn)實(shí)生活中流行的“有問(wèn)題百度一下”，“有問(wèn)題google一下”，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)中的百度或google等網(wǎng)絡(luò)搜索網(wǎng)站即可方便獲取相關(guān)政府信息公開(kāi)的具體途徑。
然而對(duì)虛擬計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)潛在風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估與判斷也在時(shí)時(shí)提醒著敏感的人們：隨著網(wǎng)絡(luò)化、信息化社會(huì)的到來(lái)，特別是政府機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)化計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的大規(guī)模建立、部門信息基礎(chǔ)設(shè)施之間及其與國(guó)家其他關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施之間的進(jìn)一步融合與交流、公眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息化依賴程度的進(jìn)一步增強(qiáng)以及民間對(duì)政府電子政務(wù)建設(shè)的更高期待，政府計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越多，隨之而來(lái)的政府系統(tǒng)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題日益受到關(guān)注。于是，一個(gè)更為理性的做法似乎是：電子政務(wù)建設(shè)一方面要擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)化政府信息公開(kāi)的范圍，提高透明度和開(kāi)放力度，保障公民的知情權(quán)與參與權(quán)，另一方面又要時(shí)刻做好各種風(fēng)險(xiǎn)防范與預(yù)警工作，警惕并采取切實(shí)措施制止對(duì)各種政府計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的非法入侵和惡意攻擊。部分由于病毒、黑客等人為的有意識(shí)破壞，部分由于計(jì)算機(jī)操作者自身的疏忽過(guò)失以及計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)軟件可能存在的安全漏洞，使得病毒、黑客、國(guó)外情報(bào)系統(tǒng)等不法攻擊有機(jī)可乘，政府計(jì)算機(jī)系統(tǒng)所面臨的病毒、黑客等威脅將變得更加嚴(yán)峻和危害巨大。病毒、黑客等在破壞信息基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，也將導(dǎo)致信息基礎(chǔ)設(shè)施與信息基礎(chǔ)設(shè)施之間的災(zāi)難性連鎖反應(yīng)，極大地增加造成信息基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓的“多米諾”骨牌效應(yīng)以及導(dǎo)致政府計(jì)算機(jī)所保存的重要的秘密政府信息和屬于公開(kāi)范圍的政府信息永久丟失與毀損的危險(xiǎn)。病毒、黑客或者會(huì)侵入政府計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，修改政府信息，使公開(kāi)的政府信息失真，從而可能會(huì)給依賴政府信息的公信力作出相關(guān)決定或決策的相對(duì)人和其他國(guó)家機(jī)關(guān)造成不可彌補(bǔ)的重大損失；或者會(huì)侵入政府計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，發(fā)布一些違法的不相關(guān)信息或廣告，影響網(wǎng)絡(luò)的正常運(yùn)行；或者直接破壞整個(gè)政府計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使其徹底癱瘓，根本無(wú)法運(yùn)作。于是，互聯(lián)網(wǎng)在給政府信息公開(kāi)帶來(lái)便捷的同時(shí)，也帶來(lái)了信息安全的隱患與威脅，如何既能利用互聯(lián)網(wǎng)的便捷，又能保證政府計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的信息安全，依然是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府信息公開(kāi)的一個(gè)基礎(chǔ)性課題。
四、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的公眾參與—形式意義與實(shí)質(zhì)意義的融合
無(wú)論是2003年的孫志剛案件，2007年的廈門停建PX石化項(xiàng)目事件，還是新近發(fā)生的“躲貓貓”案等一些影響巨大且推動(dòng)中國(guó)民主法治進(jìn)程的事件，似乎都在訴說(shuō)著這樣一個(gè)現(xiàn)象：事件發(fā)生后，網(wǎng)絡(luò)與報(bào)紙等媒介第一時(shí)間進(jìn)行了熱烈討論或者報(bào)道，將事件拋向社會(huì)與公眾，形塑著事件的公眾影響力與知名度，然后大學(xué)的專家學(xué)者及其他公共知識(shí)分子借助這些媒介或者通過(guò)其他場(chǎng)合發(fā)表自己的獨(dú)立意見(jiàn)，提供專業(yè)化的智識(shí)支持來(lái)進(jìn)行配合式的吶喊，這兩種力量結(jié)合在一起，便給官方造成了巨大的社會(huì)壓力與輿論負(fù)擔(dān)，迫使官方需要進(jìn)一步審視并不斷修正著自己的行為，這樣便有意無(wú)意地形成了社會(huì)自下而上影響并推動(dòng)國(guó)家相關(guān)的決策或制度的變革與進(jìn)步�！半S著互聯(lián)網(wǎng)逐步發(fā)展，信息交流的擴(kuò)展，人民的參與意識(shí)，特別是對(duì)政府的監(jiān)督和訴求會(huì)越來(lái)越多。”[10]在中國(guó)的民主法治進(jìn)程中，網(wǎng)絡(luò)以其特有的虛擬性和廣泛的普及性正在成為不可替代的制度進(jìn)步的助推器，也給公民提供了另一種途徑與國(guó)家進(jìn)行非面對(duì)面式的互動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為新興而且影響巨大的公眾參與方式，以自身特有的方式在推動(dòng)著公民社會(huì)的孕育。
互聯(lián)網(wǎng)作為新興的交流溝通工具，給公眾參與帶來(lái)了更加多元化的方式選擇，除了傳統(tǒng)的面對(duì)面、書(shū)信式的交流外，互聯(lián)網(wǎng)上的電子郵件、網(wǎng)絡(luò)論壇等“中介式互動(dòng)”[11]方式也成了公眾參與的新興方式，而且相對(duì)于傳統(tǒng)方式，網(wǎng)絡(luò)的虛擬性以及參與主體的匿名有其自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，因某些原因在傳統(tǒng)公眾參與方式下不敢或不能表達(dá)的獨(dú)立意見(jiàn)與言論，可借助虛擬網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)反映至行政機(jī)關(guān)，給行政決策或行政決定提供更為多樣化的選擇空間。當(dāng)然網(wǎng)絡(luò)的虛擬性以及參與主體匿名的優(yōu)勢(shì)同時(shí)也可能意味著是它的劣勢(shì)，正是由于虛擬，正是由于匿名，也極有可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見(jiàn)的不予理睬，導(dǎo)致相應(yīng)意見(jiàn)的回應(yīng)或反饋的缺乏，于是公眾對(duì)行政參與的滿心歡喜與極大熱情極有可能被行政機(jī)關(guān)的冷漠與無(wú)情所褻讀，網(wǎng)絡(luò)化的公眾參與也可能僅僅是一種擺設(shè)而已。因此，建立某種形式的網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)的回應(yīng)和反饋機(jī)制以及相應(yīng)的監(jiān)督制度則應(yīng)該是網(wǎng)絡(luò)化公眾參與的必要制度鋪墊與邏輯前奏。不管怎樣，在網(wǎng)絡(luò)化、信息化已經(jīng)成為不可阻擋的世界發(fā)展潮流時(shí)，加快電子政務(wù)（或稱電子政府）建設(shè)也成了網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代背景下政府的一項(xiàng)重要的公共職責(zé)。當(dāng)今世界已經(jīng)掀起電子政府立法的浪潮，美國(guó)、芬蘭、澳大利亞、歐盟等都已經(jīng)制定了統(tǒng)一的、專門的電子政府法，有些國(guó)家雖沒(méi)有制定專門的電子政府法，但通過(guò)制定許多相關(guān)單行法律或者通過(guò)修改行政程序法，也為電子政務(wù)掃清法律障礙。[12]
然而，本文在探討互聯(lián)網(wǎng)與公眾參與時(shí)，其著眼點(diǎn)并不僅僅在于分析互聯(lián)網(wǎng)作為公眾參與的一種形式以及兩者之間形式意義上的聯(lián)系，還試圖通過(guò)首先分析政府信息公開(kāi)與公眾參與之間的密切聯(lián)系，并借助政府信息公開(kāi)這一溝通媒介或者橋梁來(lái)進(jìn)一步分析互聯(lián)網(wǎng)與公眾參與在更深層次意義上的微妙關(guān)系—網(wǎng)絡(luò)提供了政府信息公開(kāi)的便捷，而政府信息公開(kāi)又是保證公眾參與有效性的制度基石，于是基于政府信息公開(kāi)的媒介，新興的網(wǎng)絡(luò)也在另一個(gè)實(shí) 質(zhì)意義的層面上促進(jìn)了公眾參與有效性的實(shí)現(xiàn)。
在中國(guó)公眾參與圖景的解讀與分析中，已經(jīng)看到了蓬勃發(fā)展的公眾參與民主實(shí)踐，也看到了公眾參與的另一尷尬面—公眾參與的虛置與形式化。作為對(duì)行政法傳統(tǒng)模式的“傳送帶理論”[13]危機(jī)的一種回應(yīng)以及對(duì)憲法上人民主權(quán)原則的堅(jiān)守，目前“一個(gè)日益增長(zhǎng)的趨勢(shì)是，行政法的功能不再是保障私人自主權(quán)，而是代之以提供一個(gè)政治過(guò)程，從而確保在行政程序中廣大受影響的利益得到公平的代表�！盵14]行政過(guò)程更多地被視為是一個(gè)政治過(guò)程，是對(duì)各個(gè)不同利益的平衡與調(diào)和，通過(guò)各個(gè)與行政活動(dòng)有利害關(guān)系的主體對(duì)行政過(guò)程的有效參與，來(lái)增加行政行為的公信力與可接受性，尋求行政過(guò)程與結(jié)果的合法性支撐。如前所述，中國(guó)的多個(gè)法律文件對(duì)公眾參與行政立法、行政決策與行政決定過(guò)程作了明文規(guī)定的法律保障，遺憾的是“雖然在規(guī)則層面上存在多種民意表達(dá)可能性，但在現(xiàn)實(shí)中，信息的不對(duì)稱占有，利益組織化的不均衡，程序公正的缺位，回應(yīng)和規(guī)則機(jī)制的虛無(wú)，都構(gòu)成真實(shí)、有效民意表達(dá)的障礙�！盵15]在行政過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間，尤其是和分散的未經(jīng)組織化的相對(duì)人之間存在著信息占有的不對(duì)稱，雙方信息量不平等，何以能保證雙方對(duì)最后行政決定的影響亦是平等的？特別是那些專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的行政活動(dòng)，相應(yīng)信息的缺少即意味著話語(yǔ)權(quán)的喪失。在有行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的管制團(tuán)體和分散的未組織化的利益代表三者參與的行政過(guò)程中，信息同樣起了關(guān)鍵性的作用，“受管制的利益在行政決定的所有階段都有優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)最終作出決定所必須依賴的信息，在很大程度上來(lái)自管制團(tuán)體”，[16]同時(shí)在行政機(jī)關(guān)對(duì)管制團(tuán)體長(zhǎng)期的行政管理中，它們易于形成一定程度上的利益同盟，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)被管制團(tuán)體所俘獲，形成“管制俘獲”，于是一般的、未經(jīng)組織化的以及信息占有量少的公眾在整個(gè)三者參與的行政過(guò)程中的“花瓶地位”不可避免。行政機(jī)關(guān)在履行公務(wù)職責(zé)過(guò)程中制作信息以及向其他個(gè)人和組織獲取信息，它們是社會(huì)中最主要的信息擁有者，行政機(jī)關(guān)基于納稅人的錢所制作和獲取的信息屬于公共物品，這種公共物品除法律規(guī)定必須保密外，都應(yīng)向全社會(huì)公開(kāi)，否則不僅與政府信息的“公共性”相違背，公眾參與的有效性也難以保障。缺少政府信息公開(kāi)法律制度對(duì)公眾參與的基礎(chǔ)性支撐，公眾參與的現(xiàn)實(shí)困境似乎是一個(gè)死胡同，始終無(wú)法繞出來(lái)。作為解決公眾參與有效性現(xiàn)實(shí)困境的一個(gè)可行性出路，政府信息公開(kāi)法律制度的建構(gòu)似乎也在暗示著公眾參與的春天的到來(lái)，盡管真正保證公眾參與的有效性還需要其他相關(guān)制度的配合與支持。
前已述及，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)于政府信息公開(kāi)的便捷，既有行政機(jī)關(guān)公布相應(yīng)政府信息方面的便捷，亦有行政相對(duì)人申請(qǐng)獲取政府信息方面的便捷。盡管我們或許還未充分意識(shí)到網(wǎng)絡(luò)對(duì)政府信息公開(kāi)制度的潛在革命性影響，但是在網(wǎng)絡(luò)越來(lái)越普及的今天，電子化、網(wǎng)絡(luò)化政府信息的及時(shí)便捷的獲得，彌補(bǔ)了政府信息公開(kāi)申請(qǐng)傳統(tǒng)方式的不足，給公眾配備了強(qiáng)有力的“信息武器”，一定程度上實(shí)現(xiàn)了行政過(guò)程中行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人至少在某個(gè)具體行政決定所涉及的相關(guān)信息方面盡可能的均衡，增強(qiáng)了公眾在行政過(guò)程中與行政機(jī)關(guān)辯論、談判與協(xié)商的籌碼，給公眾參與的有效性提供了強(qiáng)有力的“信息支撐”。在一定意義上，或許正是新興的網(wǎng)絡(luò)使政府信息公開(kāi)制度價(jià)值更加現(xiàn)實(shí)與真實(shí)。在承認(rèn)政府信息公開(kāi)制度是保障公眾參與實(shí)質(zhì)有效性的必要基礎(chǔ)的前提下，網(wǎng)絡(luò)亦使得這一制度基礎(chǔ)更為穩(wěn)固與扎實(shí)。
注釋：
[1]有關(guān)具體的政府信息公開(kāi)與公眾參與的緊密關(guān)系參見(jiàn)本文第四部分的分析。
[2]張樹(shù)義：《中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的法學(xué)透視》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第17頁(yè)。
[3]張樹(shù)義：《中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的法學(xué)透視》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第122頁(yè)。
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