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公告信息 |
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主要論著 |
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從遼寧省政府[2008]1號行政復議決定看省市級政府的法制水平
2007年9月13日，沈陽市人民政府做出《關于收回國有土地使用權的決定》(沈政地收字[2007]074號）和《關于國有土地使用權的批復》，因國家土地儲備收回沈陽市皇姑區(qū)北陵大街東地塊的國有土地使用權，收回后由皇姑區(qū)城市建設局對該土地實施國家土地儲備，并對該地塊實施拆遷儲備工作。
被收回土地使用權的居民代表翟秀潔，于2008年1月28日向遼寧省人民政府提出行政復議，遼寧省政府于2008年12月8日作出遼行政復字[2008]1號《行政復議決定書》，維持沈陽市政府的決定。
翟秀潔認為，自己居住的小區(qū)叫御香園小區(qū)，該房屋是1998年舊城區(qū)改造開發(fā)建筑、1999年竣工入住的，自己居住的樓房是臨寧山東路的9層樓房，一、二層是商業(yè)網點，在沈陽市屬于比較好的小區(qū)。沈陽市政府收回土地使用權的行為違法，侵犯了公民的合法權利，理由如下：
1、公民依法登記取得的土地使用權受法律保護。
2、因土地儲備收回土地使用權沒有法律依據。
3、沈陽市政府沒有收回土地的職權，屬于濫用職權。
4、皇姑區(qū)城市建設局沒有土地儲備的主體資格。
5、皇姑區(qū)城市建設局趕在《物權法》施行之前為土地儲備搞突擊拆遷是與民爭利、破壞和諧社會、破壞循環(huán)經濟的浪費之舉也是違法的。
沈陽市政府認為，皇姑區(qū)北陵大街東地塊是依據沈陽市城市規(guī)劃確定的整體改造地塊之一，也是沈陽市土地儲備交易中心2007年確定的儲備用地，目的是實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建。為此，被申請人于2007年9月13日下達了《關于批準土地儲備供應項目方案的決定》(沈政國土儲字[2007]40號，以下簡稱《土地儲備決定》)。市規(guī)劃和國土資源局下達了《建設用地規(guī)劃許可證》(沈規(guī)土證字2007年0214號)。2007年9月1 3日，市規(guī)劃和國土資源局根據《土地管理法》第五十八條第二款規(guī)定下達了《收回土地決定》，同時下達了《關于國有土地使用權的批復》。被申請人依據《土地管理法》，為實施城市規(guī)劃進行土地儲備，下達《收回土地決定》，法律依據充分，沒有濫用職權，沒有侵犯土地使用者的合法權益。
遼寧省政府經審理查明：2000年1月10日，國務院下達《國務院關于沈陽市城市總體規(guī)劃的批復》(國函[2000]4號)，批準了《沈陽市城市總體規(guī)劃(1996年至2010年)》。該總體規(guī)劃確定中心城區(qū)規(guī)劃范圍是東起沈陽與撫順市界，西至新潘公路，北起蒲河，南至蘇撫灌渠。
2007年9月13日，被申請人根據沈陽市城市總體規(guī)劃和經濟建設的需要，下達了《關于批準土地儲備供應項目方案的決定》(沈政國土儲字[2007]40號)，決定對寧山中路北地塊、黃河大街西地塊、北陵大街東地塊實施土地儲備，并指定皇姑區(qū)城市建設局作為拆遷人負責實施。其中北陵大街東地塊位于《沈陽市城市總體規(guī)劃 (1996年至2010年)》所確定的中心城區(qū)范圍內的核心區(qū)，其四至為：東至黑龍江街，西至北陵大街，南至用地界線，北至寧山東路，占地面積約84000平方米。同日，皇姑區(qū)人民政府向沈陽市規(guī)劃和國土資源局上報《關于辦理皇姑區(qū)北陵大街東地塊土地儲備文件的函》，請求辦理土地儲備文件。同日，沈陽市規(guī)劃和國土資源局向皇姑區(qū)城市建設局下發(fā)了《建設用地規(guī)劃許可證》(沈規(guī)土證字2007年0214號)，明確用地項目名稱為北陵大街東地塊。同日，皇姑區(qū)城市建設局向被申請人提交了《國有土地(處置、登記)申請書》，申請對皇姑區(qū)北陵大街東地塊辦理土地批復和收回土地決定。同日，被申請人下達《收回土地決定》，決定收回皇姑區(qū)北陵大街東地塊，規(guī)劃建設用地面積為84000平方米。
申請人的住宅位于《收回土地決定》所收回的北陵大街東地塊的范圍內，申請人持有皇姑區(qū)人民政府頒發(fā)的《國有土地使用證》。
遼寧省政府認為：《收回土地決定》所收回的北陵大街東地塊位于《沈陽市城市總體規(guī)劃 (1996年至2010年)》所確定的中心城區(qū)內，屬于城市規(guī)劃范圍內的國有土地。為加快城市建設，實施城市總體規(guī)劃，被申請人將北陵大街東地塊列為土地儲備項目，并辦理了《建設用地規(guī)劃許可證》。依據《土地管理法》第五十八條第一款第(二)項規(guī)定，被申請人享有收回國有土地使用權的法定職權，可以根據舊城區(qū)改造的需要做出收回北陵大街東地塊的決定。
以上是本案公民、市政府行政機關和省政府行政復議機關等三方的全部觀點，誰是誰非已經一目了然。然而，作為職業(yè)律師來說，還是要說上幾句，以指點迷津。歌功頌德不是律師的風格，針砭時弊才是職業(yè)特點。本文姑且叫做挑錯吧。
1、省政府的復議期限長達10個月之久，違反了法律規(guī)定。
注：《行政復議法》第31條 行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定；情況復雜，可以適當延長，但是延長期限最多不超過三十日。
審理期限是法定的，不可突破的，但是仍然不在話下，可見有恃無恐。
2、決定維持的理由中沒有“內容適當”，違反了法律規(guī)定。
注：《行政復議法》第28條第一款第（一）項規(guī)定 具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，決定維持。
維持具體行政行為的法定條件有四個要件：
一是，具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿。
二是，具體行政行為適用依據正確。
三是，具體行政行為程序合法。
四是，具體行政行為內容適當。
3、具體行政行為認定事實不清楚，證據不確鑿。
依據沈陽市政府的答辯和決定，其具體行政行為應當包括以下三個事實：
一是，皇姑區(qū)北陵大街東地塊是依據沈陽市城市規(guī)劃確定的整體改造地塊之一；
二是，沈陽市土地儲備交易中心2007年確定的儲備用地；
三是，目的是實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建。
但是，沈陽市政府僅僅提供了一份證據，即：“沈陽市城市規(guī)劃”， 然而，“沈陽市城市規(guī)劃”僅僅是第一個事實必須遵循的法律依據，而不是對第一個事實的證明。所以，沈陽市政府對以上三個事實沒有提供證據。即：沒有提供該地塊是“整體改造地塊”，更沒有提供該整體改造符合“沈陽市城市規(guī)劃”的證據；沒有提供該地塊是“沈陽市土地儲備交易中心2007年確定的儲備用地”的證據；沒有提供該地塊是“舊城區(qū)改建”的證據。
所以，遼寧省政府沒有認定以上三個事實，然而，這三個事實是收回土地使用權的法定條件。怎么辦？遼寧省政府自有辦法，首先，他依據現(xiàn)有的《沈陽市城市總體規(guī)劃(1996年至2010年)》證據認定了總體規(guī)劃中心城區(qū)規(guī)劃的范圍，其次，他依據沈陽市政府自己制作的《關于批準土地儲備供應項目方案的決定》認定該地塊在總體規(guī)劃的范圍內，第三，遼寧省政府在沒有認定該地塊是“舊城區(qū)改造”的情況下，直接陳述沈陽市政府享有收回的權利，即：沈陽市政府“可以根據舊城區(qū)改造的需要做出收回北陵大街東地塊的決定”。 遼寧省政府就是這樣為沈陽市政府瞞天過海。其實大家都知道，法律規(guī)定了舊城區(qū)改造可以收回土地使用權，但是，該地塊是舊城區(qū)改造嗎？沈陽市政府沒有提供任何證據。沒有證據證明的事實，怎么能說是事實不清楚，證據不確鑿呢？
4、具體行政行為適用依據不正確。
《決定》中陳述，其法律依據是《城市房地產管理法》第11條和《土地管理法》第58條。那么，請看這二條的內容吧：
一是，《城市房地產管理法》第11條“縣級以上地方人民政府出讓土地使用權用于房地產開發(fā)的，須根據省級以上人民政府下達的控制指標擬訂年度出讓土地使用權總面積方案，按照國務院規(guī)定，報國務院或者省級人民政府批準�！痹摋l是規(guī)范“出讓土地使用權用于房地產開發(fā)的”，而不是收回土地使用權的，二者風馬牛不相及。
二是，《土地管理法》第58條“有下列情形之一的，由有關人民政府土地主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：
（一）為公共利益需要使用土地的；
（二）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調整使用土地的；
（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的；
（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；
（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。
依照前款第（一）項、第（二）項的規(guī)定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償�！�
這一條是規(guī)范收回國有土地使用權的，但是法律規(guī)定了五種情形，而且只有這五種情形才可以收回。而沈陽市政府沒有說明是因為哪一種情形收回土地使用權，更沒有具體引用該條款的第幾項。為什么呢？因為沈陽市政府是因“土地儲備”收回土地使用權，這一點在其《決定》中陳述的非常清楚，即：除以上法律依據外，還依據《關于批準土地儲備供應項目方案的決定》而作出收回土地決定。然而，法律沒有規(guī)定該情形可以收回土地，所以，他無法具體引用該條款的第幾項，只籠統(tǒng)地引用了第58條。這種適用法律怎么能是依據不正確呢？
為了彌補《決定》存在的過錯，沈陽市政府在答辯時改變了《決定》中陳述的因“土地儲備”情形收回土地，而改口為因“舊城區(qū)改造”的情形收回土地，但是仍然籠統(tǒng)地引用《土地管理法》第58條。還是遼寧省政府聰明，他具體解釋為沈陽市政府可以依據《土地管理法》第五十八條第一款第(二)項規(guī)定收回土地。遼寧省政府又一次為沈陽市政府擦凈了屁股。
但是，欲蓋彌彰，《決定》中明確陳述的依據是無法抹去的。訴訟中變更的依據是無效的。
5、具體行政行為程序不合法。
該《決定》沒有送達給行政相對人，屬于程序違法。因為，該《決定》的行政相對人是該地塊的土地合法使用人，該決定的抬頭也明確寫道“各有關單位和個人：”。既然是收回他們的土地，就應當送達給他們，但是，沈陽市政府沒有向任何行政相對人送達，只用于辦理拆遷許可證使用。
6、具體行政行為內容不適當。
沈陽市政府決定收回土地，并批復皇姑區(qū)政府趕在《物權法》施行之前，為土地儲備搞突擊拆遷，這是與民爭利、破壞和諧社會、破壞循環(huán)經濟的浪費之舉。沈陽市政府視以下事實和法律于不顧：
一是，皇姑區(qū)政府沒有土地儲備的主體資格，無權搞土地儲備。沈陽市政府有自己制定的《沈陽市土地儲備辦法》，該規(guī)章將沈陽市區(qū)內的土地儲備工作授權給沈陽市土地儲備機構，所以在有行政規(guī)章授權的情況下，是不能另外授權的。
二是，皇姑區(qū)政府趕在《物權法》（2007年10月1日施行）施行之前（2007年9月13日）為土地儲備搞突擊拆遷是與民爭利、破壞和諧社會、破壞循環(huán)經濟的浪費之舉�；使脜^(qū)政府為什么選擇在《物權法》施行之前搞城市房屋拆遷呢？
沈陽市皇姑區(qū)政府于2007年9月16日取得北陵大街東地塊的《拆遷許可證》，為什么選擇在《物權法》施行之前搞城市房屋拆遷？這要從城市房屋拆遷性質的變遷說起。
關于城市房屋拆遷的性質，法學屆爭議很大，在傳統(tǒng)的拆遷理論中，城市房屋拆遷屬于行政法調整的范疇，當政府決定拆遷時，房屋所有權人必須服從，行政權由國家強制力來保護。于是，政府可以隨心所欲的批準開發(fā)商大興土木。
《物權法》施行之后，城市房屋拆遷行為分化為二個部分，一部分屬于行政法調整的范疇，《物權法》規(guī)定為國家“征收”行為。關于國家“征收”，《物權法》規(guī)定了條件，即《物權法》第42條“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產�！庇纱丝芍�，只有“為了公共利益的需要”才可以征收個人的房屋，除此之外，政府無權征收個人的房屋。
除國家“征收”之外的其它拆遷行為均屬于民法調整范疇，雙方屬于平等主體之間的民事法律行為，沒有行政強制力的參與。明白了以上道理，也就明白了政府為什么選擇在《物權法》施行之前搞城市房屋拆遷，《物權法》限制了行政權，保護了公民對于自己的房屋享有充分的物權。
為了不受《物權法》的限制，政府選擇了《物權法》實行之前的幾天作出決定，可謂是用心良苦。
另外，被收回土地拆遷的御香園小區(qū)，該房屋是1998年舊城區(qū)改造開發(fā)建筑、1999年竣工入住的，臨寧山東路的9層樓房，一、二層是商業(yè)網點，在沈陽市屬于比較好的小區(qū)。
綜上所述，決定沒有回答申請人提出的第2、4、5三個問題，屬于不講道理的決定。即沒有回答以下三個問題：
（1）因土地儲備收回土地使用權沒有法律依據。
（2）皇姑區(qū)城市建設局沒有土地儲備的主體資格。
（3）皇姑區(qū)城市建設局趕在《物權法》施行之前為土地儲備搞突擊拆遷是與民爭利、破壞和諧社會、破壞循環(huán)經濟的浪費之舉也是違法的。
7、沈陽市政府沒有直接收回土地使用權的職權，他只有批準權，所以，沈陽市政府越俎代庖，其直接收回土地的行為是濫用職權。
《土地管理法》第58條將直接收回土地使用權的職權授予了“有關人民政府土地行政主管部門”，而沒有授予人民政府。雖然沈陽市政府是沈陽市土地行政主管部門的上級，但是，法律沒有授予政府有直接收回土地的行政職權。
8、沈陽市政府收回土地使用權的具體行政行為違法。
（一）其違反了《沈陽市城市總體規(guī)劃(1996年至2010年)》，將規(guī)劃的“居住用地”擅自變更為“商服用地”。
《國務院關于沈陽市總體規(guī)劃的批復》第八條規(guī)定“嚴格實施《總體規(guī)劃》。《總體規(guī)劃》是沈陽市城市建設、發(fā)展和管理的依據，城市規(guī)劃區(qū)內一切建設活動必須符合《總體規(guī)劃》的要求”�！犊傮w規(guī)劃》第5條規(guī)定，總體規(guī)劃中“文本和圖集同時具有法律效力”。那么，請看《沈陽市中心城區(qū)總體規(guī)劃圖》對原告居住的御香園小區(qū)是怎樣規(guī)劃的吧！該圖集對御香園小區(qū)等附近住宅小區(qū)地塊的規(guī)劃是用白色標記的“居住用地”。就是說：城市規(guī)劃區(qū)內一切建設活動不得改變其“居住用地”的用途，否則就是違法行為。
那么，沈陽市政府收回該土地是做什么呢？他賣給香港中華匯集團在此開發(fā)商貿中心，土地用途是“商服用地”。請看以下證據：
（1） 沈陽市政府網站發(fā)布的報道。
（2） 沈陽市土地儲備中心網站發(fā)布的公告。
（3） 香港大公報網站發(fā)布的報道。
（二）其違反了《土地管理法》第58條收回土地的條件規(guī)定。
該條沒有規(guī)定因土地儲備可以收回土地。所以沈陽市政府收回土地行為沒有法律依據。
面對遼寧省政府錯誤的復議裁決，當事人于2008年12月18日，向沈陽市中級法院提起行政訴訟，被告是沈陽市政府，要求撤銷沈陽市政府2007年9月13日作出的《關于收回國有土地使用權的決定》（沈政地收字[2007]074號）。
沈陽市中級法院于2009年8月6日判決，駁回原告的訴訟請求，當事人不服，向遼寧省高級法院提出上訴。此案正在審理中。
法院認為，依據《土地管理法》第58條規(guī)定，沈陽市政府有收回土地的職權，被告提供了土地儲備項目批準文件，收回決定符合《沈陽市土地儲備辦法》第3、4條的規(guī)定（第三條 本辦法所稱土地儲備，是指市人民政府根據社會經濟發(fā)展的需要，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求，對國有土地依法收回、收購，對集體土地依法征用后予以儲存的行為。
第四條 市規(guī)劃和國土資源局是本市土地儲備的行政主管部門。市土地儲備機構具體負責土地儲備工作。市計劃、城建、房產、財政等部門按各自職責，做好土地儲備的相關工作）。
唉�。�！沒有辦法啊！那么，遼寧省高級法院會有公道嗎？其實，結論已經有了，只是老百姓不相信而已。
（作者：劉洋飛律師）
2009年8月19日
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