關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第四十批指導(dǎo)性案例的通知
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最高人民檢察院
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各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院：
經(jīng)2022年3月24日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會(huì)第九十四次會(huì)議通過(guò)，現(xiàn)將吉林省檢察機(jī)關(guān)督促履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案等四件案例（檢例第162-165號(hào)）作為第四十批指導(dǎo)性案例（生態(tài)環(huán)境公益訴訟主題）發(fā)布，供參照適用。
最高人民檢察院
2022年9月19日
吉林省檢察機(jī)關(guān)督促履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案
（檢例第162號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟 生態(tài)環(huán)境保護(hù) 監(jiān)督管理職責(zé) 抗訴
【要旨】
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款中的“監(jiān)督管理職責(zé)”，不僅包括行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的行政處罰職責(zé)，也包括行政機(jī)關(guān)為避免公益損害持續(xù)或擴(kuò)大，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，運(yùn)用公共權(quán)力、使用公共資金等對(duì)受損公益進(jìn)行恢復(fù)等綜合性治理職責(zé)。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于確有錯(cuò)誤的生效公益訴訟裁判，應(yīng)當(dāng)依法提出抗訴。
【基本案情】
松花江作為吉林省的母親河，串聯(lián)起吉林省境內(nèi)80%的河湖系統(tǒng)，相關(guān)流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)十分重要。吉林省德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)某荒地垃圾就地堆放，形成兩處大規(guī)模垃圾堆放場(chǎng)，截至2017年已存在10余年。該垃圾堆放場(chǎng)位于松花江兩岸堤防之間，占地面積巨大，主要為破舊衣物、餐廚垃圾、農(nóng)作物秸稈、塑料袋等生活垃圾和農(nóng)業(yè)固體廢物，也包括部分磚瓦、石塊、混凝土等建筑垃圾。該垃圾堆放場(chǎng)未作防滲漏、防揚(yáng)散及無(wú)害化處理，常年散發(fā)刺鼻氣味，影響松花江水質(zhì)安全和行洪安全。
【檢察機(jī)關(guān)履職過(guò)程】
（一）行政公益訴訟訴前程序
吉林省德惠市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)德惠市院）在開(kāi)展“服務(wù)幸福德惠，保障民生民利”檢察專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)該案件線索，經(jīng)初步調(diào)查認(rèn)為，垃圾堆放場(chǎng)污染環(huán)境，影響行洪安全，損害社會(huì)公共利益，遂于2017年3月31日對(duì)該線索立案調(diào)查。
經(jīng)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)垃圾堆放場(chǎng)進(jìn)行測(cè)繪，兩處垃圾堆放場(chǎng)總占地面積為2148.86平方米，垃圾總?cè)萘繛?051.5立方米。經(jīng)委托環(huán)保專(zhuān)家進(jìn)行鑒別，垃圾堆放場(chǎng)堆存物屬于典型的農(nóng)村生活垃圾，垃圾堆放處未見(jiàn)防滲漏等污染防治設(shè)施，垃圾產(chǎn)生的滲濾液可能對(duì)地表水及地下水造成污染，散發(fā)的含有硫、氨等的惡臭氣體污染空氣。環(huán)保專(zhuān)家及德惠市環(huán)境保護(hù)局出具意見(jiàn)，建議對(duì)堆存垃圾盡快做無(wú)害化處置。
德惠市院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中央農(nóng)辦等10部門(mén)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建村〔2015〕170號(hào)）等相關(guān)規(guī)定，德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府）對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，對(duì)違法堆放的垃圾有責(zé)任進(jìn)行清運(yùn)處理。2017年4月18日，德惠市院向朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府發(fā)出檢察建議，督促其對(duì)違法堆放的垃圾進(jìn)行處理。因本案同時(shí)涉及河道安全，德惠市院同步向德惠市水利局制發(fā)檢察建議，督促其依法履行河道管理職責(zé)，對(duì)擅自?xún)A倒、堆放垃圾的行為依法進(jìn)行處罰，恢復(fù)河道原狀。德惠市水利局收到檢察建議后，對(duì)案件現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了勘查并調(diào)取垃圾存放位置的平面圖，確認(rèn)兩處垃圾堆放場(chǎng)均處于松花江兩岸堤防之間，影響流域水體及河道行洪安全，屬于松花江河道管理范圍，遂派員到朝陽(yáng)鄉(xiāng)進(jìn)行檢查督導(dǎo)，并責(zé)令朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府及時(shí)組織垃圾清理。
2017年5月12日，朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府書(shū)面回復(fù)稱(chēng)對(duì)檢察建議反映的問(wèn)題高度重視，已制定垃圾堆放場(chǎng)整治方案。6月5日至6月23日，德惠市院對(duì)整改情況跟進(jìn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，垃圾堆放場(chǎng)邊緣地帶陸續(xù)有新增的垃圾出現(xiàn)，朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府在未采取防滲漏等無(wú)害化處理措施的情況下，雇傭人員、機(jī)械用沙土對(duì)堆放的垃圾進(jìn)行掩埋處理，環(huán)境污染未得到有效整治，公益持續(xù)受損。
（二）提起行政公益訴訟
2017年6月27日，德惠市院向德惠市人民法院提起行政公益訴訟，請(qǐng)求：1.確認(rèn)被告朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府對(duì)垃圾堆放處理不履行監(jiān)管職責(zé)違法；2.判令朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府立即依法履行職責(zé)，對(duì)違法形成的垃圾堆放場(chǎng)進(jìn)行處理，恢復(fù)原有的生態(tài)環(huán)境。朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府辯稱(chēng)，垃圾堆放場(chǎng)屬于松花江河道管理范圍，監(jiān)管主體是水利行政機(jī)關(guān)，其依法不應(yīng)承擔(dān)對(duì)涉案垃圾堆放場(chǎng)的監(jiān)管職責(zé)。
2017年12月26日，德惠市人民法院作出一審行政裁定認(rèn)為，本案垃圾是德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)區(qū)域的生活垃圾，該垃圾堆放場(chǎng)位于松花江國(guó)堤內(nèi)，屬于松花江河道管理范圍，其監(jiān)管職責(zé)應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政主管部門(mén)行使，朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府只對(duì)該事項(xiàng)負(fù)有管理職責(zé)，不是本案的適格被告，裁定駁回德惠市院的起訴。
2018年1月4日，德惠市院提出上訴認(rèn)為，一審裁定在認(rèn)定朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府有管理職責(zé)的前提下，認(rèn)定其不是適格被告，于法無(wú)據(jù)。長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院二審審理認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境行政管理職責(zé)包含兩方面的含義：一是運(yùn)用公共權(quán)力使用公共資金，組織相關(guān)部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理；二是運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行監(jiān)督管理。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定的“監(jiān)督管理職責(zé)”應(yīng)當(dāng)不包括行政機(jī)關(guān)“運(yùn)用公共權(quán)力使用公共資金，組織相關(guān)部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理”的管理職責(zé)。朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府不是履行“對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行制止和處罰的監(jiān)督管理職責(zé)”的責(zé)任主體。檢察機(jī)關(guān)引用的法律法規(guī)及相關(guān)文件僅宏觀規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作，但沒(méi)有具體明確如何負(fù)責(zé)。因此，朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府是否履行清理垃圾的職責(zé)不受行政訴訟法調(diào)整；朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府不是履行對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行制止和處罰的監(jiān)督管理職責(zé)的責(zé)任主體。2018年4月20日，長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院做出二審裁定，駁回檢察機(jī)關(guān)上訴，維持原裁定。
（三）提出抗訴
吉林省人民檢察院經(jīng)審查，于2018年6月25日向吉林省高級(jí)人民法院提出抗訴，抗訴理由為二審裁定適用法律錯(cuò)誤：一是現(xiàn)行行政訴訟法律體系對(duì)“監(jiān)督管理職責(zé)”未做任何限定和劃分，而二審法院將行政機(jī)關(guān)的法定監(jiān)管職責(zé)區(qū)分為治理職責(zé)和對(duì)違法行為的監(jiān)管職責(zé)，二審裁定提出的“目前行政訴訟有權(quán)調(diào)整的行政行為應(yīng)當(dāng)限定在行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行監(jiān)督管理的范圍內(nèi)”，是對(duì)“監(jiān)督管理職責(zé)”進(jìn)行限縮解釋?zhuān)c立法原意不符；二是將行政機(jī)關(guān)的職責(zé)區(qū)分為治理職責(zé)和對(duì)違法行為的監(jiān)管職責(zé)，沒(méi)有法律依據(jù)，屬于適用法律錯(cuò)誤；三是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及從省級(jí)到縣級(jí)關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)的文件，都明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)于轄區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的監(jiān)管職責(zé)，朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府對(duì)其鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)存在的生活垃圾處理負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。
2019年5月29日，吉林省高級(jí)人民法院對(duì)本案組織了聽(tīng)證，吉林省人民檢察院和德惠市院、朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府共同參加了聽(tīng)證會(huì)。同年12月30日，吉林省高級(jí)人民法院經(jīng)審理作出再審裁定認(rèn)為：本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府對(duì)其轄區(qū)范圍內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生是否負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)。環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品，環(huán)境衛(wèi)生的“監(jiān)督管理職責(zé)”具有一定的復(fù)雜性，并非某一行政部門(mén)或某級(jí)人民政府獨(dú)有的行政職責(zé)。因此，對(duì)于垃圾堆放等破壞轄區(qū)范圍內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生的行為，鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法履行“監(jiān)督管理職責(zé)”。本案中，案涉垃圾堆放地點(diǎn)位于朝陽(yáng)鄉(xiāng)轄區(qū)，朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府具有“監(jiān)督管理職責(zé)”，德惠市院提起的公益訴訟符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件，本案應(yīng)予實(shí)體審理。法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)職責(zé)或行政作為義務(wù)的主要來(lái)源，這其中無(wú)論是明確式規(guī)定，或者是概括式規(guī)定，都屬于行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)范疇，二審沿用“私益訴訟”思路審理“公益訴訟”案件，忽略了環(huán)境保護(hù)的特殊性，對(duì)鄉(xiāng)級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)“監(jiān)督管理職責(zé)”作出限縮解釋?zhuān)_有不妥，本院予以糾正。裁定：支持吉林省人民檢察院的抗訴意見(jiàn)，撤銷(xiāo)一審、二審裁定，指定德惠市人民法院重新審理。
2020年9月18日，德惠市人民法院重新組成合議庭審理本案。在此期間，朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府對(duì)案涉垃圾堆放場(chǎng)進(jìn)行了清理，經(jīng)吉林省、長(zhǎng)春市、德惠市三級(jí)人民檢察院共同現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)，垃圾確已徹底清理，但因朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府對(duì)其履職盡責(zé)標(biāo)準(zhǔn)仍然存在不同認(rèn)識(shí)，德惠市院決定撤回第二項(xiàng)關(guān)于要求朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府依法履職的訴訟請(qǐng)求，保留第一項(xiàng)確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求。2020年12月28日，德惠市人民法院作出行政判決認(rèn)為，對(duì)于垃圾堆放等破壞轄區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生的行為，鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法履行“監(jiān)督管理職責(zé)”，本案符合法定起訴條件。朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境具有監(jiān)管職責(zé)，在收到檢察建議后未及時(shí)履行監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行治理，雖然現(xiàn)在已治理完畢，但德惠市院請(qǐng)求確認(rèn)朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府原行政行為違法，于法有據(jù)。判決：確認(rèn)朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府原不依法履行生活垃圾處理職責(zé)違法。朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府未提出上訴，該判決已生效。
【指導(dǎo)意義】
（一）正確理解行政機(jī)關(guān)的“監(jiān)督管理職責(zé)”�！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定的“監(jiān)督管理職責(zé)”，不僅包括行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的行政處罰職責(zé)，也包括行政機(jī)關(guān)為避免公益損害持續(xù)或擴(kuò)大，依據(jù)法律、法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件相關(guān)授權(quán)，運(yùn)用公共權(quán)力、使用公共資金等對(duì)受損公益進(jìn)行修復(fù)等綜合性治理職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，其目的是通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)來(lái)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)聚焦受損的公共利益，督促行政機(jī)關(guān)按照法律、法規(guī)、行政規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的授權(quán)，對(duì)違法行為進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)受損公益督促修復(fù)；在無(wú)法查明違法主體等特殊情形下，自行組織修復(fù)，發(fā)揮其綜合性管理職責(zé)�！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等法律賦予基層人民政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境的綜合性管理職責(zé)，對(duì)于歷史形成的農(nóng)村垃圾堆放場(chǎng)，基層人民政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)依法履職進(jìn)行環(huán)境整治，而不能將自身履職標(biāo)準(zhǔn)僅僅限縮于對(duì)違法行為的行政處罰。
（二）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為其不負(fù)有相應(yīng)履職義務(wù)，即使對(duì)受損公益完成修復(fù)或治理的，檢察機(jī)關(guān)仍可以訴請(qǐng)判決確認(rèn)違法�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第八十一條對(duì)于行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中履行作為義務(wù)下適用確認(rèn)違法的情形作了規(guī)定�！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十四條規(guī)定：“在行政公益訴訟案件審理過(guò)程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；人民檢察院變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法�！边M(jìn)一步明確了行政公益訴訟中確認(rèn)違法的適用情形。據(jù)此，在行政公益訴訟案件審理過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)起訴意見(jiàn)并依法全面履行職責(zé)，訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的，檢察機(jī)關(guān)可以撤回起訴。但若行政機(jī)關(guān)對(duì)其法定職責(zé)及其行為違法性認(rèn)識(shí)違背法律規(guī)定，即使依照訴訟請(qǐng)求被動(dòng)履行了職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)仍可以訴請(qǐng)判決確認(rèn)違法，由人民法院通過(guò)裁判明確行政機(jī)關(guān)的行為性質(zhì)，促進(jìn)形成行政執(zhí)法與司法共識(shí)。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(2017年修正)第十三條、第二十五條第四款、第九十一條、第九十三條第一款、第二款
《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2015年修正）第六十一條（現(xiàn)為2022年修正后的第七十六條）
《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）第六條第二款、第十九條、第二十八條第一款、第三十三條第二款、第三十七條、第五十一條
《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（2016年修正）第三十九條、第四十九條（現(xiàn)為2020修訂后的第四十八條、第五十九條）
《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（1993年施行）第六條第三款、第三十九條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2018年施行）第二十一條、第二十四條（現(xiàn)為2020年修正后的第二十一條、第二十四條）
最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（2018年施行）第八十一條
《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（2021年施行）第九條、第六十四條
《吉林省環(huán)境保護(hù)條例》第十五條（2004年修正）（現(xiàn)為2021年實(shí)施的《吉林省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第五條第三款）
山西省檢察機(jī)關(guān)督促整治渾源礦企非法開(kāi)采行政公益訴訟案
（檢例第163號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟訴前程序 重大公益損害 礦產(chǎn)資源保護(hù) 分層級(jí)監(jiān)督 生態(tài)環(huán)境修復(fù)
【要旨】
檢察機(jī)關(guān)辦理重大公益損害案件，要積極爭(zhēng)取黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府支持。在多層級(jí)多個(gè)行政機(jī)關(guān)都負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的情況下，要統(tǒng)籌發(fā)揮一體化辦案機(jī)制作用，根據(jù)同級(jí)監(jiān)督原則，由不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)督促相應(yīng)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。辦案過(guò)程中，可以綜合運(yùn)用訴前檢察建議和社會(huì)治理檢察建議等相應(yīng)監(jiān)督辦案方式，推動(dòng)形成檢察監(jiān)督與行政層級(jí)監(jiān)督合力，促進(jìn)問(wèn)題解決。
【基本案情】
山西渾源A煤業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)A煤業(yè)公司）、山西渾源B露天煤業(yè)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)B煤業(yè)公司）等32家煤礦、花崗巖礦、螢石礦等礦企，分別地處恒山國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、恒山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)和恒山國(guó)家森林公園及周邊（以下簡(jiǎn)稱(chēng)恒山風(fēng)景名勝區(qū)及周邊）。上述礦企在開(kāi)采和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源管理法律法規(guī)，無(wú)證開(kāi)采、越界開(kāi)采，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境和礦產(chǎn)、耕地及林草資源。其中，A煤業(yè)公司礦區(qū)在未辦理建設(shè)用地使用手續(xù)的情況下非法占用農(nóng)用地，造成農(nóng)用地大量毀壞，涉及耕地面積達(dá)9305畝。B煤業(yè)公司等其他礦企也分別長(zhǎng)期存在越界開(kāi)采煤炭資源，違反礦山開(kāi)發(fā)利用方案多采區(qū)同時(shí)開(kāi)采，未經(jīng)審批占用耕地、林地等違法行為，違法開(kāi)采造成生態(tài)環(huán)境受損面積達(dá)8.4萬(wàn)余畝，經(jīng)濟(jì)損失約9.5億元。
【檢察機(jī)關(guān)履職過(guò)程】
（一）線索發(fā)現(xiàn)和立案調(diào)查
2017年12月，山西省人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)山西省院）通過(guò)公益訴訟大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)收集到多條反映渾源縣礦企破壞恒山風(fēng)景名勝區(qū)及周邊生態(tài)環(huán)境和自然資源的線索，報(bào)告最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)最高檢）后，最高檢掛牌督辦。山西省院?jiǎn)?dòng)一體化辦案機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)省市縣三級(jí)檢察院開(kāi)展立案調(diào)查。
檢察機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)取涉案地區(qū)衛(wèi)星遙感圖片和無(wú)人機(jī)航拍照片，初步查實(shí)恒山風(fēng)景名勝區(qū)及周邊露天開(kāi)采礦企底數(shù)、生態(tài)破壞面積等基本情況。經(jīng)委托專(zhuān)門(mén)鑒定機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)勘查測(cè)繪，針對(duì)不同礦企制作現(xiàn)場(chǎng)平面圖、三維建模圖等，檢察機(jī)關(guān)摸清了生態(tài)環(huán)境和資源遭受破壞情況并及時(shí)固定證據(jù)。初步認(rèn)定，A煤業(yè)公司、B煤業(yè)公司等礦企長(zhǎng)期實(shí)施非法采礦、非法占地、非法排污及無(wú)證經(jīng)營(yíng)等違法行為，使當(dāng)?shù)孛禾�、花崗巖等礦產(chǎn)和耕地、林草資源遭到嚴(yán)重破壞。2018年9月3日，渾源縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)渾源縣院）決定作為公益訴訟案件立案辦理，此后相關(guān)檢察院也經(jīng)指定管轄先后依法立案。
（二）督促履職
根據(jù)查明的違法情形及損害后果，并結(jié)合行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)研判認(rèn)為自然資源、林草、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、水務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府等行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，且不同的礦產(chǎn)資源、林地權(quán)屬及礦企的違法行為由不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)監(jiān)管。其中，煤礦、花崗巖礦分別由省級(jí)和市級(jí)自然資源部門(mén)頒發(fā)采礦許可予以監(jiān)管；礦企破壞林地的違法行為分別由市級(jí)、縣級(jí)林草部門(mén)監(jiān)管；礦企違法占地、未取得安全生產(chǎn)許可證生產(chǎn)、非法傾倒固體廢物、無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照經(jīng)營(yíng)等違法行為分別由縣級(jí)自然資源、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)監(jiān)管。
多年來(lái)，上述相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)對(duì)涉案礦企的違法行為曾采取過(guò)罰款、沒(méi)收違法所得、責(zé)令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)采、下達(dá)停工通知和停止違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)行為通知等監(jiān)管治理措施，但生態(tài)環(huán)境和自然資源受損狀況并未改觀甚至日益加劇。2018年8月至12月，大同市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)花崗巖礦、螢石礦、粘土磚礦企業(yè)實(shí)施的破壞生態(tài)環(huán)境和自然資源違法行為，根據(jù)同級(jí)監(jiān)督的原則，分別向負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的相應(yīng)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促對(duì)涉案礦企違法行為依法全面履行監(jiān)管職責(zé)。
因該案涉及礦企數(shù)量眾多，違法和公益損害的情形多樣，涉及不同層級(jí)多個(gè)行政機(jī)關(guān)，為有效推進(jìn)案件辦理，大同市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)大同市院）發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌轄區(qū)辦案資源，除渾源縣院外，還將該案相關(guān)具體線索分別指定轄區(qū)多個(gè)縣級(jí)檢察院管轄。根據(jù)大同市院的指定，云岡區(qū)檢察院就A煤業(yè)公司剝離廢渣石隨意堆積污染環(huán)境違法情形，于2018年10月15日向渾源縣生態(tài)環(huán)境部門(mén)制發(fā)訴前檢察建議，建議其依法履職，督促該礦采取有效防范措施，防止固廢污染環(huán)境。同年12月10日，生態(tài)環(huán)境部門(mén)回復(fù)已完成對(duì)剝離廢渣石等固廢的整治并建立礦山監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。廣靈縣、左云縣、平城區(qū)、天鎮(zhèn)縣檢察院根據(jù)大同市院指定，先后向大同市國(guó)土資源局、林業(yè)局，渾源縣國(guó)土資源局、林業(yè)局、安監(jiān)局以及渾源縣青瓷窯鄉(xiāng)、千佛嶺鄉(xiāng)政府等行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議并持續(xù)跟進(jìn)，相關(guān)行政機(jī)關(guān)均按期回復(fù)，查處整治、植被恢復(fù)等整改任務(wù)都已落實(shí)到位。
山西省自然資源廳系A(chǔ)煤業(yè)公司、B煤業(yè)公司等5家涉案煤礦企業(yè)采礦許可證發(fā)證機(jī)關(guān)，對(duì)涉案煤企的違法行為負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。2019年1月21日，山西省院向山西省自然資源廳發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，督促其對(duì)涉案煤礦企業(yè)破壞資源環(huán)境和耕地的違法行為依法全面履行監(jiān)管職責(zé)。1月29日，山西省自然資源廳函復(fù)山西省院，對(duì)被非法占用的耕地和基本農(nóng)田及時(shí)組織補(bǔ)劃工作，協(xié)調(diào)開(kāi)展技術(shù)評(píng)審。該廳派員赴大同市、渾源縣對(duì)接查處整治和生態(tài)修復(fù)工作，全程指導(dǎo)渾源縣礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)、綜合治理規(guī)劃、露天采礦生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)可行性研究、勘察設(shè)計(jì)制定、生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)工程實(shí)施等工作。3月19日，該廳書(shū)面回復(fù)山西省院，已在全省開(kāi)展嚴(yán)厲打擊非法用地用礦專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，并組織對(duì)破壞資源的鑒定工作，建議動(dòng)用5家煤礦企業(yè)預(yù)存的5500萬(wàn)元土地復(fù)墾費(fèi)用直接用于生態(tài)修復(fù)，并聯(lián)合省財(cái)政廳下達(dá)專(zhuān)項(xiàng)資金支持渾源縣開(kāi)展露天礦山生態(tài)修復(fù)。
鑒于相關(guān)違法行為具有一定的普遍性和典型性，且損害重大公共利益，為督促相關(guān)省級(jí)行政機(jī)關(guān)加大對(duì)下級(jí)主管部門(mén)的行政執(zhí)法監(jiān)督和指導(dǎo)力度，2019年1月29日，山西省院向省市場(chǎng)監(jiān)督管理局、省應(yīng)急管理廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省林業(yè)和草原局等行政機(jī)關(guān)發(fā)出社會(huì)治理檢察建議，建議上述機(jī)關(guān)分別針對(duì)涉案煤礦無(wú)安全生產(chǎn)許可證開(kāi)采經(jīng)營(yíng)、無(wú)環(huán)評(píng)手續(xù)非法生產(chǎn)、擅自?xún)A倒堆放固廢、違法占用林地等違法行為督促大同市、渾源縣有關(guān)部門(mén)依法及時(shí)查處。上述四廳局迅即向大同市、渾源縣通報(bào)情況并實(shí)地督導(dǎo)，在項(xiàng)目規(guī)劃、資金籌措、技術(shù)支持、法規(guī)適用等方面跟蹤指導(dǎo)并相互配合，確保生態(tài)修復(fù)有序推進(jìn)。
鑒于案情重大復(fù)雜，山西省院在辦案過(guò)程中及時(shí)就案件進(jìn)展情況向最高檢和山西省委請(qǐng)示匯報(bào)，最高檢持續(xù)進(jìn)行督辦，山西省委常委會(huì)專(zhuān)題研究并成立整治渾源縣露天礦山開(kāi)采破壞生態(tài)環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，扎實(shí)推動(dòng)相關(guān)整改工作。
（三）綜合整治成效
相關(guān)行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，均在法定期限內(nèi)予以回復(fù)，依法全面履職，整治涉案礦企違法違規(guī)行為，積極推進(jìn)生態(tài)修復(fù)。通過(guò)采取注銷(xiāo)采礦許可證、拆除、搬遷等措施，使涉案礦企違法違規(guī)開(kāi)采及破壞環(huán)境資源違法行為得到全面遏制，部分花崗巖礦和粘土磚礦已完成搬遷拆除或注銷(xiāo)，對(duì)涉案5家煤礦根據(jù)違法違規(guī)情形責(zé)令逐步分批分期退出。
在該案辦理過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)查核實(shí)掌握的證據(jù)，就有關(guān)公職人員不依法履行監(jiān)管職責(zé)、大面積耕地被非法占用等情況進(jìn)行研判，向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送公職人員違紀(jì)違法線索92件，其中77人受到黨政紀(jì)處分，9人被追究刑事責(zé)任；向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌非法占用農(nóng)用地等涉嫌犯罪線索31件，公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?5人，檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起公訴30人。
當(dāng)?shù)卣贫撕闵斤L(fēng)景名勝區(qū)及周邊生態(tài)修復(fù)整治方案，提出“一年見(jiàn)綠，兩年見(jiàn)樹(shù)，三年見(jiàn)景”的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)。截至2021年底，修復(fù)工程完成礦山生態(tài)治理面積5.39萬(wàn)畝，其中恢復(fù)林地耕地1.1萬(wàn)畝，栽種各類(lèi)樹(shù)木348.55萬(wàn)株，鋪設(shè)各類(lèi)灌溉管網(wǎng)16.525萬(wàn)米，累計(jì)投入10億余元。其余受損生態(tài)也在按修復(fù)整治方案因地因勢(shì)治理中。
【指導(dǎo)意義】
（一）統(tǒng)分結(jié)合，分層級(jí)精準(zhǔn)監(jiān)督，推動(dòng)受損生態(tài)全面修復(fù)。重大公益訴訟案件往往涉及到不同層級(jí)的多個(gè)行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)要統(tǒng)籌發(fā)揮一體化辦案機(jī)制作用，在全面查清公益損害事實(shí)和相應(yīng)監(jiān)管機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)督辦指導(dǎo)，采取統(tǒng)分結(jié)合的辦法立案辦理，由不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)監(jiān)督同級(jí)行政機(jī)關(guān)，督促不同行政機(jī)關(guān)各司其職，促進(jìn)受損公益得到全面修復(fù)。
（二）多措并舉，綜合運(yùn)用訴前檢察建議和社會(huì)治理檢察建議，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)上下聯(lián)動(dòng)�！吨腥A人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)，可以向有關(guān)單位發(fā)出檢察建議�！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條規(guī)定，“人民檢察院在辦理案件中發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理工作存在下列情形之一的，可以向有關(guān)單位和部門(mén)提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議……（四）相關(guān)單位或者部門(mén)不依法及時(shí)履行職責(zé)，致使個(gè)人或者組織合法權(quán)益受到損害或者存在損害危險(xiǎn)，需要及時(shí)整改消除的�！备鶕�(jù)上述規(guī)定，針對(duì)整改難度大、違法情形具有普遍性的重大公益損害案件，檢察機(jī)關(guān)在通過(guò)制發(fā)訴前檢察建議督促負(fù)有直接監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法履職的同時(shí)，可以向負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、督促和指導(dǎo)整改工作的上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)出社會(huì)治理檢察建議，通過(guò)訴前檢察建議和社會(huì)治理檢察建議的結(jié)合運(yùn)用，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)上下聯(lián)動(dòng)，形成層級(jí)監(jiān)督整改合力，促進(jìn)受損公益盡快得到修復(fù)。
（三）綜合治理，爭(zhēng)取黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持，協(xié)同發(fā)揮公益訴訟檢察與刑事檢察職能作用，并與紀(jì)檢監(jiān)察、公安等機(jī)關(guān)有效銜接配合。檢察機(jī)關(guān)辦理重大公益訴訟案件過(guò)程中，要積極向黨委報(bào)告重大情況，爭(zhēng)取政府支持，統(tǒng)籌推進(jìn)整改工作。對(duì)發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪或者職務(wù)違法、違紀(jì)線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送公安、紀(jì)檢監(jiān)察等有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)依法懲治破壞環(huán)境資源等犯罪及其背后的職務(wù)犯罪，強(qiáng)化公益保護(hù)的整體效應(yīng)。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（2018年修訂）第二十一條
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（2017年修正）第二十五條第四款
《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》（2009年修正）第二十九條、第四十條、第四十四條、第四十五條
《中華人民共和國(guó)煤炭法》（2016年修正）第二十一條、第二十二條第一款、第二十六條
《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年修正）第七十四條、第七十六條第一款、第八十一條（現(xiàn)為2019年修正后的第七十五條、第七十七條第一款、第八十二條）
《中華人民共和國(guó)森林法》（2009年修正）第十五條第一、三款、第十八條第一款、第四十四條第一款（現(xiàn)為2019年修訂后的第十五條第三款、第三十七條、第七十四條第一款）
《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（2016年修正）第十七條第一款（現(xiàn)為2020年修訂后的第二十條第一款）
《安全生產(chǎn)許可證條例》（2014年施行）第三條第三款、第四款
《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2016年施行）第二十六條
《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》（1994年施行）第八條第二款、第四款
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2018年施行）第二十一條第一款（現(xiàn)為2020年修正后的第二十一條第一款）
《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條（2019年施行）
江西省浮梁縣人民檢察院訴A化工集團(tuán)有限公司污染環(huán)境民事公益訴訟案
（檢例第164號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
民事公益訴訟 跨省傾倒危險(xiǎn)廢物 懲罰性賠償 侵權(quán)企業(yè)民事責(zé)任
【要旨】
檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，對(duì)于侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)致社會(huì)公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害后果的，有權(quán)要求侵權(quán)人依法承擔(dān)相應(yīng)的懲罰性賠償責(zé)任。提出懲罰性賠償數(shù)額，可以以生態(tài)環(huán)境功能損失費(fèi)用為基數(shù)，綜合案件具體情況予以確定。
【基本案情】
2018年3月3日至7月31日，位于浙江的A化工集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)A公司）生產(chǎn)疊氮化鈉的蒸餾系統(tǒng)設(shè)備損壞，導(dǎo)致大量硫酸鈉廢液無(wú)法正常處理。該公司生產(chǎn)部經(jīng)理吳某甲經(jīng)請(qǐng)示公司法定代表人同意，負(fù)責(zé)對(duì)硫酸鈉廢液進(jìn)行處置。在處置過(guò)程中，A公司為吳某甲報(bào)銷(xiāo)了兩次費(fèi)用。吳某甲將硫酸鈉廢液交由無(wú)危險(xiǎn)廢物處置資質(zhì)的吳某乙處理。吳某乙雇請(qǐng)李某某，由范某某押運(yùn)、董某某和周某某帶路，在江西省浮梁縣壽安鎮(zhèn)八角井、湘湖鎮(zhèn)洞口村兩處地塊違法傾倒30車(chē)共計(jì)1124.1噸硫酸鈉廢液，致使周邊8.08畝范圍內(nèi)土壤和地表水、地下水受到污染，當(dāng)?shù)?.6公里河道、6.6平方公里流域環(huán)境受影響，造成1000余名群眾飲水、用水困難。經(jīng)鑒定，兩處地塊修復(fù)的總費(fèi)用為2168000元，環(huán)境功能性損失費(fèi)用為57135.45元。
【檢察機(jī)關(guān)履職過(guò)程】
江西省浮梁縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)浮梁縣院）在辦理吳某甲等6人涉嫌污染環(huán)境罪刑事案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)公益受損的線索。浮梁縣院即引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)和督促生態(tài)環(huán)境部門(mén)固定污染環(huán)境的相關(guān)證據(jù)，同時(shí)建議當(dāng)?shù)卣扇”匾獞?yīng)急措施，防止污染進(jìn)一步擴(kuò)大。辦案過(guò)程中，委托鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)傾倒點(diǎn)是否存在土壤污染以及生態(tài)修復(fù)所需費(fèi)用、環(huán)境功能性損失費(fèi)用等進(jìn)行司法鑒定。經(jīng)江西求實(shí)司法鑒定中心鑒定，浮梁縣兩處傾倒點(diǎn)的土壤表層均存在列入《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》（2016年版）中的危險(xiǎn)廢物疊氮化鈉污染，八角井傾倒點(diǎn)水體中存在疊氮化鈉且含量超標(biāo)2.2至177.33倍不等，對(duì)周邊約8.08畝的范圍內(nèi)環(huán)境造成污染；兩處地塊修復(fù)的總費(fèi)用為2168000元，環(huán)境功能性損失費(fèi)用為57135.45元。
浮梁縣院經(jīng)審查，對(duì)吳某甲等6人提起刑事訴訟。2019年12月18日，浮梁縣人民法院以污染環(huán)境罪判處被告人吳某甲等6人有期徒刑六年六個(gè)月至三年二個(gè)月不等，并處罰金5萬(wàn)元至2萬(wàn)元不等。一審宣判后，吳某甲、李某某不服提出上訴，2020年4月7日，江西省景德鎮(zhèn)市中級(jí)人民法院裁定駁回上訴，維持原判。
（一）民事公益訴訟訴前程序
根據(jù)“兩高”司法解釋規(guī)定，民事公益訴訟由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院管轄。因本案的環(huán)境污染侵權(quán)行為發(fā)生地和損害結(jié)果地均在浮梁縣，且涉及的刑事案件已由浮梁縣院辦理，從案件調(diào)查取證、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等便利性考慮，應(yīng)繼續(xù)由浮梁縣院管轄民事公益訴訟案件。經(jīng)與江西省高級(jí)人民法院協(xié)商，江西省人民檢察院2020年6月22日將本案指定浮梁縣院管轄，江西省高級(jí)人民法院將該案指定浮梁縣人民法院審理。7月1日，浮梁縣院對(duì)本案立案審查并開(kāi)展調(diào)查核實(shí)，同時(shí)調(diào)取了刑事案件卷宗和相關(guān)證據(jù)材料。
2020年7月2日，浮梁縣院發(fā)布公告，公告期滿后沒(méi)有適格主體提起訴訟。
（二）提起民事公益訴訟
2020年11月17日，浮梁縣院以A公司為被告提起民事公益訴訟，訴請(qǐng)法院判令被告承擔(dān)污染修復(fù)費(fèi)2168000元、環(huán)境功能性損失費(fèi)57135.45元、應(yīng)急處置費(fèi)532860.11元、檢測(cè)費(fèi)、鑒定費(fèi)95670元，共計(jì)2853665.56元，并在國(guó)家級(jí)新聞媒體上向社會(huì)公眾賠禮道歉。
浮梁縣院經(jīng)審查認(rèn)為，A公司工作人員將公司生產(chǎn)的硫酸鈉廢液交由無(wú)危險(xiǎn)廢物處置資質(zhì)的個(gè)人處理，非法傾倒在浮梁縣境內(nèi)，造成了當(dāng)?shù)厮w、土壤等生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重污染，損害了社會(huì)公共利益。案件審理中，因《中華人民共和國(guó)民法典》已于2021年1月1日正式實(shí)施。雖然案涉污染環(huán)境、破壞生態(tài)的侵權(quán)行為發(fā)生在《民法典》施行前，但是侵權(quán)人未采取有效措施修復(fù)生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境持續(xù)性受損，嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益，為更有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法典〉時(shí)間效力的若干規(guī)定》第二條規(guī)定，“民法典實(shí)施前的法律事實(shí)引起的民事糾紛案件，當(dāng)時(shí)的法律、司法解釋有規(guī)定，適用當(dāng)時(shí)的法律、司法解釋的規(guī)定，但是適用民法典的規(guī)定更有利于保護(hù)民事主體合法權(quán)益，更有利于維護(hù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序，更有利于弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的除外”。A公司生產(chǎn)部經(jīng)理吳某甲系經(jīng)法定代表人授權(quán)處理廢液，公司也兩次為其報(bào)銷(xiāo)了產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用，吳某甲污染環(huán)境的行為應(yīng)認(rèn)定為職務(wù)行為，A公司應(yīng)承擔(dān)污染環(huán)境的侵權(quán)責(zé)任。因公司工作人員違法故意污染環(huán)境造成嚴(yán)重后果，為更加有力、有效地保護(hù)社會(huì)公共利益，根據(jù)《民法典》第一千二百三十二條之規(guī)定，A公司除應(yīng)承擔(dān)環(huán)境污染損失和賠禮道歉的侵權(quán)責(zé)任外，還應(yīng)承擔(dān)懲罰性賠償金。
2021年1月3日，浮梁縣院依法變更訴訟請(qǐng)求，在原訴訟請(qǐng)求基礎(chǔ)上增加訴訟請(qǐng)求，要求A公司以環(huán)境功能性損失費(fèi)的3倍承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償金171406.35元。
（三）案件辦理結(jié)果
2021年1月4日，浮梁縣人民法院公開(kāi)審理本案并當(dāng)庭依法判決，支持檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請(qǐng)求：1.被告于本判決生效之日起十日內(nèi)賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用2168000元、環(huán)境功能性損失費(fèi)用57135.45元、應(yīng)急處置費(fèi)用532860.11元、檢測(cè)鑒定費(fèi)95670元，并承擔(dān)環(huán)境污染懲罰性賠償171406.35元，以上共計(jì)3025071.91元；2.被告于本判決生效之日起三十日內(nèi)對(duì)違法傾倒硫酸鈉廢液污染環(huán)境的行為在國(guó)家級(jí)新聞媒體上向社會(huì)公眾賠禮道歉。
一審宣判后，被告未上訴。判決生效后，被告主動(dòng)將賠償款繳納到位。為修復(fù)被污染的環(huán)境，2021年9月，浮梁縣人民法院將被告繳納的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用委托第三方依法公開(kāi)招標(biāo)確定修復(fù)工程施工主體，并邀請(qǐng)當(dāng)?shù)卣�、環(huán)保部門(mén)和村民進(jìn)行全程監(jiān)督，目前被傾倒點(diǎn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理已經(jīng)完成。
【指導(dǎo)意義】
（一）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，可以依法提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求�！睹穹ǖ洹吩诃h(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任中規(guī)定懲罰性賠償，目的在于加大侵權(quán)人的違法成本，更加有效地發(fā)揮制裁、預(yù)防功能，遏制污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為發(fā)生�！睹穹ǖ洹返谝磺Ф偃䲢l關(guān)于懲罰性賠償?shù)囊?guī)定是環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任的一般規(guī)定，既適用于環(huán)境私益訴訟，也適用于環(huán)境公益訴訟。故意污染環(huán)境侵害公共利益，損害后果往往更為嚴(yán)重，尤其需要發(fā)揮懲罰性賠償?shù)膽徒涔δ�。檢察機(jī)關(guān)履行公共利益代表的職責(zé)，在依法提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)重視適用懲罰性賠償，對(duì)于侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，可以請(qǐng)求人民法院判令侵權(quán)人承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任。
（二）檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合考量具體案情提出懲罰性賠償數(shù)額�；诒Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境的公益目的，檢察機(jī)關(guān)在確定環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失等可量化的生態(tài)環(huán)境損害作為計(jì)算基數(shù)，同時(shí)結(jié)合具體案情，綜合考量侵權(quán)人主觀過(guò)錯(cuò)程度，損害后果的嚴(yán)重程度，生態(tài)修復(fù)成本，侵權(quán)人的經(jīng)濟(jì)能力、對(duì)案件造成危害后果及承擔(dān)責(zé)任的態(tài)度、所受行政處罰和刑事處罰等因素，提出請(qǐng)求判令賠償?shù)臄?shù)額。
（三）檢察機(jī)關(guān)可以要求違反污染防治責(zé)任的企業(yè)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)等民事責(zé)任。我國(guó)對(duì)危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境防治實(shí)行污染者依法承擔(dān)責(zé)任的原則。危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生者未按照法律法規(guī)規(guī)定的程序和方法將危險(xiǎn)廢物交由有處置資質(zhì)的單位或者個(gè)人處置，屬于違反污染防治責(zé)任的行為，應(yīng)對(duì)由此造成的環(huán)境污染承擔(dān)民事責(zé)任。同時(shí)，根據(jù)《民法典》第一千一百九十一條關(guān)于用人單位的工作人員因執(zhí)行工作任務(wù)造成他人損害的，由用人單位承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定，企業(yè)職工在執(zhí)行工作任務(wù)時(shí)，實(shí)施違法處置危險(xiǎn)廢物的行為造成環(huán)境污染的，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任。因承擔(dān)刑事責(zé)任和民事責(zé)任的主體不同，檢察機(jī)關(guān)不能提出刑事附帶民事公益訴訟的，可以在刑事訴訟結(jié)束后，單獨(dú)提起民事公益訴訟，要求企業(yè)對(duì)其處理危險(xiǎn)廢物過(guò)程中違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的行為，依法承擔(dān)民事責(zé)任。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)民法典》（2021年施行）第一百二十條、第一百七十八條、第一百七十九條、第一千一百九十一條、第一千二百二十九條、第一千二百三十二條、第一千二百三十四條
《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）第六條、第四十八條
《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（2017年修正）第五十五條第二款（現(xiàn)為2021年修正后的第五十八條第二款）
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2018年施行）第十三條（現(xiàn)為2020年修正后的第十三條第一款、第二款）
《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2020年修正）第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條、第二十二條
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法典〉時(shí)間效力的若干規(guī)定》（2021年施行）第二條
《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（2021年施行）第九十八條
《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅罚?022年施行）第十二條
山東省淄博市人民檢察院對(duì)A發(fā)展基金會(huì)訴B石油化工有限公司、C化工有限公司民事公益訴訟檢察監(jiān)督案
（檢例第165號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
社會(huì)組織提起公益訴訟 和解協(xié)議 調(diào)查核實(shí) 書(shū)面異議
【要旨】
人民檢察院發(fā)布民事公益訴訟訴前公告后，社會(huì)組織提起民事公益訴訟的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和公共利益代表職責(zé)。發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織與侵權(quán)人達(dá)成和解協(xié)議，可能損害社會(huì)公共利益的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法開(kāi)展調(diào)查核實(shí)，在人民法院公告期限內(nèi)提出書(shū)面異議。人民法院不采納書(shū)面異議而出具調(diào)解書(shū)，可能損害社會(huì)公共利益的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法提出抗訴或者再審檢察建議。
【基本案情】
2014年4月至9月間，B石油化工有限公司（住所地山東省壽光市，以下簡(jiǎn)稱(chēng)B石化公司）、C化工有限公司（住所地山東省高密市，以下簡(jiǎn)稱(chēng)C化工公司）分別將125車(chē)5107.1噸、70車(chē)2107.2噸廢硫酸交由不具有危險(xiǎn)廢物處置資質(zhì)的個(gè)人，違法傾倒至山東省淄博市淄川區(qū)嶺子鎮(zhèn)臺(tái)頭崖村附近廢棄煤井和滲坑中，造成嚴(yán)重環(huán)境污染。2017年3月1日，淄博市淄川區(qū)人民檢察院以被告單位B石化公司、C化工公司、被告人劉某等14人犯污染環(huán)境罪向淄博市淄川區(qū)人民法院提起公訴。2020年3月23日，淄博市淄川區(qū)人民法院判決兩被告企業(yè)犯污染環(huán)境罪，分別判處罰金1000萬(wàn)、600萬(wàn)元，其他被告人被依法判處有期徒刑一年十個(gè)月至六年十個(gè)月不等，并處罰金兩萬(wàn)元至四十五萬(wàn)元不等。
淄博市淄川區(qū)人民檢察院在辦理上述刑事案件中發(fā)現(xiàn)B石化公司、C化工公司等污染環(huán)境的行為已嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益，依法于2018年1月26日將該公益訴訟案件線索移送淄博市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)淄博市院）。2018年3月20日，淄博市院依法立案并發(fā)布民事公益訴訟訴前公告。2018年4月，A發(fā)展基金會(huì)向淄博市中級(jí)人民法院提起民事公益訴訟，請(qǐng)求兩被告企業(yè)承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，具體賠償生態(tài)環(huán)境損害費(fèi)用以鑒定或評(píng)估報(bào)告為準(zhǔn)，未請(qǐng)求其他侵權(quán)人承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。
經(jīng)淄博市環(huán)境保護(hù)局淄川分局委托，山東省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究設(shè)計(jì)院于2017年8月出具檢驗(yàn)報(bào)告，評(píng)估被污染場(chǎng)地的生態(tài)環(huán)境損害費(fèi)用為14474.18萬(wàn)元。2019年12月，淄博市中級(jí)人民法院根據(jù)淄博市公安局淄川分局查明的事實(shí)及上述檢驗(yàn)報(bào)告，鑒于涉案環(huán)境污染系兩被告以及河北省三家單位傾倒廢硫酸共同造成，綜合考量?jī)杀桓娣欠▋A倒污染物的數(shù)量及生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本、被告因侵害行為獲得的利益以及過(guò)錯(cuò)程度等因素，作出一審判決：兩被告因非法傾倒造成涉案地環(huán)境污染，應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)，由B石化公司承擔(dān)生態(tài)損害賠償金6000萬(wàn)元，由C化工公司承擔(dān)生態(tài)損害賠償金3000萬(wàn)元，分別支付至山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金賬戶。
B石化公司不服一審判決，上訴至山東省高級(jí)人民法院。二審期間，A發(fā)展基金會(huì)、B石化公司、C化工公司三方達(dá)成和解協(xié)議：A發(fā)展基金會(huì)同意B石化公司、C化工公司在分別承擔(dān)6000萬(wàn)元和3000萬(wàn)元生態(tài)損害賠償金范圍內(nèi)自行修復(fù)所損害的生態(tài)環(huán)境。如按照修復(fù)方案完成修復(fù)工作，A發(fā)展基金會(huì)不再要求B石化公司、C化工公司承擔(dān)生態(tài)損害賠償金等。三方當(dāng)事人請(qǐng)求法院對(duì)和解協(xié)議效力予以確認(rèn)，2020年10月9日，山東省高級(jí)人民法院對(duì)該和解協(xié)議予以公告。
【檢察機(jī)關(guān)履職過(guò)程】
淄博市院在和解協(xié)議公告期間得知協(xié)議內(nèi)容，認(rèn)為該和解協(xié)議未達(dá)到有效修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的目的，如被法院司法確認(rèn)，社會(huì)公共利益可能受到嚴(yán)重?fù)p害，遂向山東省人民檢察院報(bào)告。山東省人民檢察院經(jīng)審查，確定了“調(diào)查核實(shí)、提出異議、跟進(jìn)監(jiān)督”的工作指導(dǎo)意見(jiàn)。
檢察機(jī)關(guān)通過(guò)向生態(tài)環(huán)境部門(mén)調(diào)取《山東省生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效果后評(píng)估工作辦法》等文件資料，對(duì)被污染地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，詢(xún)問(wèn)當(dāng)?shù)卮迕�，就環(huán)境修復(fù)問(wèn)題咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)意見(jiàn)等方式調(diào)查取證，初步證明被污染地一直未修復(fù)，和解協(xié)議可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)修復(fù)目的，損害社會(huì)公共利益。
檢察機(jī)關(guān)會(huì)同市、區(qū)兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)，委托山東大學(xué)、山東省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究設(shè)計(jì)院等單位環(huán)保領(lǐng)域?qū)＜覍?shí)地查看被污染現(xiàn)場(chǎng)，就和解協(xié)議實(shí)質(zhì)內(nèi)容、修復(fù)可行性、是否違反法律規(guī)定以及是否足以保護(hù)公共利益等進(jìn)行論證。專(zhuān)家意見(jiàn)認(rèn)為，和解協(xié)議在未對(duì)被污染地是否具有實(shí)際修復(fù)可行性論證的前提下，隨意約定侵權(quán)人自行修復(fù)受損環(huán)境，并約定侵權(quán)人完成自行修復(fù)后不再承擔(dān)生態(tài)損害賠償金，缺乏第三方有效參與和監(jiān)督，從程序上不足以保證社會(huì)公共利益切實(shí)得到應(yīng)有保護(hù)。
經(jīng)調(diào)查核實(shí)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為和解協(xié)議不能確保受損生態(tài)環(huán)境得到有效修復(fù)，將損害社會(huì)公共利益。一方面，受損環(huán)境是否具有實(shí)際修復(fù)的可行性應(yīng)在調(diào)查論證的基礎(chǔ)上確定，不能由和解協(xié)議隨意約定。山東省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究設(shè)計(jì)院出具的《淄川區(qū)嶺子鎮(zhèn)臺(tái)頭崖村污染環(huán)境案環(huán)境損害檢驗(yàn)報(bào)告》證明，本案污染現(xiàn)場(chǎng)的環(huán)境損害范圍已無(wú)法準(zhǔn)確估算。A發(fā)展基金會(huì)與兩涉案企業(yè)約定企業(yè)自行修復(fù)受損環(huán)境，不再承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償金，可能損害社會(huì)公共利益。另一方面，案發(fā)6年多來(lái)，兩涉案企業(yè)始終未出具任何修復(fù)方案，也未實(shí)際承擔(dān)任何其它損害賠償責(zé)任。和解協(xié)議未確定環(huán)境修復(fù)方案，由地處外地的侵權(quán)企業(yè)自行修復(fù)受損環(huán)境，缺乏當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門(mén)和被污染地村民等第三方有效參與和監(jiān)管，修復(fù)時(shí)間（協(xié)議約定5年內(nèi)完成修復(fù)）和修復(fù)效果無(wú)法保證。
2020年11月9日，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第二十九條的規(guī)定，淄博市院會(huì)同淄博市生態(tài)環(huán)境局向山東省高級(jí)人民法院提出書(shū)面異議，指出和解協(xié)議內(nèi)容達(dá)不到使受損生態(tài)環(huán)境得到有效修復(fù)的目的，可能損害社會(huì)公共利益，法院依法不應(yīng)據(jù)此出具調(diào)解書(shū)；并將專(zhuān)家論證意見(jiàn)、走訪當(dāng)?shù)卮迕褚约罢ぷ魅藛T調(diào)查筆錄、生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果地所在村村委會(huì)訴求書(shū)、相關(guān)刑事判決書(shū)等證據(jù)提交山東省高級(jí)人民法院。
山東省高級(jí)人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，淄博市人民檢察院和淄博市生態(tài)環(huán)境局在和解協(xié)議公告期間提出異議，故對(duì)和解協(xié)議效力不予確認(rèn)。2020年12月10日依法作出民事判決，認(rèn)為原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，B石化公司的上訴請(qǐng)求不能成立，不予支持，判決：駁回上訴，維持一審判決。
判決生效后，檢察機(jī)關(guān)督促法院加大執(zhí)行力度，并主動(dòng)對(duì)接生態(tài)環(huán)境和財(cái)政部門(mén)，對(duì)已執(zhí)行到賬的生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用跟進(jìn)監(jiān)督，確保用于修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。
【指導(dǎo)意義】
對(duì)于檢察機(jī)關(guān)依法立案的民事公益訴訟案件，社會(huì)組織在公告期間提起民事公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)關(guān)注，并依法履行法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和公共利益代表的相應(yīng)職責(zé)。根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院辦理公益訴訟案件主要任務(wù)是充分發(fā)揮司法審判、法律監(jiān)督職能作用，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，督促適格主體依法行使公益訴權(quán)，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法�！睂�(duì)于社會(huì)組織依法提起民事公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以督促其依法行使公益訴權(quán)。對(duì)損害后果嚴(yán)重、社會(huì)影響較大、社會(huì)組織訴訟能力較弱等情形，檢察機(jī)關(guān)可以采取提供法律咨詢(xún)、向人民法院提交支持起訴意見(jiàn)書(shū)、協(xié)助調(diào)查取證、派員出席法庭等方式支持起訴。對(duì)于社會(huì)組織和侵權(quán)人達(dá)成和解協(xié)議的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從合法性、可行性、有效性等方面進(jìn)行審查，對(duì)可能損害社會(huì)公共利益的，在協(xié)議公告期間屆滿前發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提出書(shū)面異議。人民法院未采納檢察機(jī)關(guān)提出的書(shū)面異議而出具調(diào)解書(shū)，可能損害社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提出抗訴或者再審檢察建議；在協(xié)議生效后發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)開(kāi)展監(jiān)督。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（2017年修正）第五十五條第二款、第二百零八條（現(xiàn)為2021年修正后的第五十八條第二款、第二百一十五條）
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（2015年施行）第二百八十九條（現(xiàn)為2022年修正后的第二百八十七條）
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2018年施行）第二條（現(xiàn)為2020年修正后的第二條）
《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2015年施行）第十一條、第二十五條（現(xiàn)為2020年修正后的第十一條、第二十五條）
《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（2021年施行）第九條、第二十八條、第一百零一條、第一百零二條、第一百零三條
《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》（2017年施行）第二十八條、第二十九條
