國家發(fā)展和改革委員會

國家發(fā)展改革委關(guān)于加強長江經(jīng)濟帶重要湖泊保護和治理的指導意見

發(fā)改地區(qū)〔2021〕1617號


上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省發(fā)展改革委：
  湖泊是水資源的重要載體，長江經(jīng)濟帶范圍內(nèi)湖泊水系眾多，分布有我國五大淡水湖。作為河流生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵要素，鄱陽湖、洞庭湖、太湖、巢湖、洱海、滇池等重要湖泊水量豐富，在保障長江經(jīng)濟帶生態(tài)、水資源、防洪等安全和促進流域經(jīng)濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的作用。
  推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，沿江省市在大力推進長江干流和重要支流保護治理的同時，加強湖泊保護修復，取得明顯成效。但由于湖泊具有水域面積廣闊、水體交換緩慢、污染物易擴散等特殊規(guī)律，保護和修復較之長江干支流難度更大。加之沿湖工農(nóng)業(yè)和人口、城鎮(zhèn)密布，經(jīng)濟發(fā)展長期與湖爭水爭地，城市建設(shè)特別是房地產(chǎn)開發(fā)侵占湖泊生態(tài)空間，長江經(jīng)濟帶重要湖泊普遍面臨生態(tài)功能受損、水源涵養(yǎng)能力不足、水環(huán)境惡化、生物多樣性萎縮、蓄洪能力下降等突出問題。為深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，進一步強化長江經(jīng)濟帶重要湖泊保護和治理，持續(xù)改善長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，經(jīng)推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領(lǐng)導小組同意，現(xiàn)提出如下意見。
  一、總體要求
  （一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，融入和服務(wù)新發(fā)展格局，緊扣長江經(jīng)濟帶發(fā)展目標任務(wù)，緊盯重要湖泊主要問題，以鄱陽湖、洞庭湖、太湖、巢湖、洱海、滇池等重要湖泊為重點，以湖泊生態(tài)環(huán)境保護為突破口，江湖同治、水岸同治、流域同治，推進重要湖泊從過度干預、過度利用向自然修復、休養(yǎng)生息轉(zhuǎn)變，構(gòu)建完整、穩(wěn)定、健康的湖泊生態(tài)系統(tǒng)，助力長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展。
  （二）基本原則
  生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，充分發(fā)揮大自然的自我修復能力，對重要湖泊生態(tài)系統(tǒng)實施有效保護。根據(jù)湖泊生態(tài)系統(tǒng)承載能力進一步調(diào)整優(yōu)化湖區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，以水定產(chǎn)、量水而行，推動區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展。
  統(tǒng)籌推進，一體治理。遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和江河、湖泊演變規(guī)律，尊重自然、順應(yīng)自然，把握江河湖泊是一個有機整體，按照山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在邏輯，統(tǒng)籌考慮江湖生態(tài)系統(tǒng)要素，推進綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。
  因地制宜，分類施策。充分總結(jié)長江經(jīng)濟帶重要湖泊保護治理實踐經(jīng)驗，深入分析不同類型湖泊特點，科學區(qū)分湖泊共性和個性問題，抓住湖泊保護治理的主要矛盾和矛盾的主要方面，聚焦重點區(qū)域、領(lǐng)域和關(guān)鍵要素，突出抓重點、補短板、強弱項，科學治理、精準保護。
  深化改革，完善機制。對標對表長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略對湖泊保護治理提出的新要求，健全湖泊保護治理體制機制，完善湖泊保護治理政策，促進科技創(chuàng)新，進一步提升湖泊治理能力和水平，建立健全湖泊保護和治理長效機制，完善湖泊保護治理體系。
  （三）總體目標。到2025年，太湖、巢湖不發(fā)生大面積藍藻水華導致水體黑臭現(xiàn)象，確保供水水源安全。洞庭湖、鄱陽湖、洱海、滇池生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到鞏固提升，生態(tài)環(huán)境突出問題得到有效治理，水質(zhì)穩(wěn)中向好。洞庭湖、鄱陽湖等湖泊調(diào)蓄能力持續(xù)提升，全面構(gòu)建健康、穩(wěn)定、完整的湖泊及周邊生態(tài)系統(tǒng)。到2035年，長江經(jīng)濟帶重要湖泊保護治理成效與人民群眾對優(yōu)美湖泊生態(tài)環(huán)境的需要相適應(yīng)，基本達成與美麗中國目標相適應(yīng)的湖泊保護治理水平，有效保障長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展。
  二、著力優(yōu)化空間布局
  （四）加快構(gòu)建管控體系。緊密圍繞長江經(jīng)濟帶重要湖泊保護治理目標任務(wù)，立足資源環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌考慮湖泊生態(tài)系統(tǒng)的完整性、自然地理單元的連續(xù)性和經(jīng)濟社會發(fā)展的可持續(xù)性，加快編制長江流域國土空間規(guī)劃，建立健全流域統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，識別湖區(qū)重要生態(tài)系統(tǒng)，有效銜接生態(tài)保護紅線，合理安排各類空間和要素。優(yōu)化國土空間開發(fā)保護布局，因地制宜謀劃湖泊水資源利用、水污染防治、水生態(tài)修復、水生生物保護等空間。加強重點湖泊流域保護治理規(guī)劃實施監(jiān)測評估預警，嚴格實施國土空間用途管制。
  （五）推進自然資源確權(quán)登記。探索推進鄱陽湖、洞庭湖、太湖、巢湖、洱海、滇池等重要湖泊自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，構(gòu)建法治化、規(guī)范化、標準化、信息化的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記體系。厘清不同自然資源類型邊界，清晰界定重要湖泊流域等生態(tài)空間自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體。積極探索取水權(quán)登記的途徑和方式，健全水資源產(chǎn)權(quán)制度，促進水資源優(yōu)化配置。
  三、積極推進生態(tài)保護
  （六）加強水域岸線保護。依法依規(guī)劃定湖泊管理范圍，科學劃定湖泊岸線保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū)，明確分區(qū)管控和用途管制要求，嚴格管控可能影響防洪安全、供水安全和生態(tài)安全的項目建設(shè)和活動，依法履行涉河建設(shè)項目和活動許可，切實落實生態(tài)環(huán)境影響評價制度。禁止圍湖造地，有序?qū)嵤┩说赝僳走�湖。加強湖區(qū)采砂管理，嚴厲打擊非法采砂行為。持續(xù)規(guī)范推進湖泊“清四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建），常態(tài)化開展塑料垃圾清理，不斷鞏固清理整治成效。
  （七）實施濕地保護修復。堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主、人工修復相結(jié)合，布局實施長江重點生態(tài)區(qū)生態(tài)保護和修復重大工程，統(tǒng)籌推進重要濕地保護和修復。加強濕地保護管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進濕地自然生境及重要野生動植物棲息地恢復，促進重要濕地生態(tài)系統(tǒng)功能穩(wěn)步提升。完善衛(wèi)星遙感監(jiān)控體系，強化濕地監(jiān)督檢查，依法堅決制止圍墾占用、巧立名目侵占濕地行為，對有條件恢復的濕地要加快退養(yǎng)還灘、還濕。
  （八）提升生物多樣性水平。以洞庭湖、鄱陽湖等為重點，開展湖泊生物多樣性調(diào)查監(jiān)測和生物完整性指數(shù)評價，實施中華鱘、長江江豚等珍稀瀕危物種拯救行動，推進遷地和人工繁育保護相結(jié)合，加強關(guān)鍵棲息地保護和遺傳資源保存。健全湖泊休養(yǎng)生息制度，嚴格執(zhí)行有關(guān)湖泊禁漁制度，堅決打擊非法捕撈行為，有效恢復水生生物多樣性。依法嚴格外來物種引入管理，加強重大危害入侵物種治理。加強候鳥保護，改善湖泊候鳥棲息地環(huán)境。
  四、深入實施污染治理
  （九）強化生態(tài)環(huán)境突出問題整改。持續(xù)抓好長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境警示片、中央生態(tài)環(huán)境保護督察披露涉及重要湖泊的問題整改，分門別類建立問題臺賬，明確整改方案，狠抓負面典型，強化執(zhí)法監(jiān)督。探索建立流域污染聯(lián)防聯(lián)控機制，組織查擺深層次問題，建立湖泊生態(tài)環(huán)境問題整改長效機制，發(fā)現(xiàn)一起，整改一起，銷號一起。
  （十）加大污染綜合防治力度。深入推進實施湖區(qū)城鎮(zhèn)污水垃圾處理、化工污染治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理、船舶污染治理和尾礦庫污染治理“4+1”工程，不斷鞏固湖泊環(huán)境污染治理成果。保障湖區(qū)城鄉(xiāng)生活污水處理設(shè)施運行，規(guī)范入湖排污口建設(shè)，強化工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施排查整治。嚴格控制農(nóng)業(yè)面源污染，支持使用有機肥料、綠色農(nóng)藥，提高湖區(qū)畜禽糞污綜合利用率。
  五、切實保障飲用水源地安全
  （十一）強化水源地環(huán)境保護。以保障南水北調(diào)中線工程水源地水質(zhì)為重中之重，實施水源專項執(zhí)法行動，嚴肅查處飲用水水源保護區(qū)內(nèi)的違法行為。以洞庭湖、太湖等為重點，排查和取締對水源影響較大的排污口、碼頭等。定期調(diào)查評估集中式地下水型飲用水水源補給區(qū)環(huán)境狀況，開展地下水污染場地修復試點。對未達到Ⅲ類水質(zhì)要求的飲用水水源地要制定并實施供水保障和水質(zhì)達標方案。
  （十二）提升水源地安全保障能力。合理布局湖區(qū)飲用水水源地及取水口，制定并公布飲用水水源地名錄，劃定飲用水水源保護區(qū)，加強湖區(qū)重要城市應(yīng)急備用水源建設(shè)，提升城鄉(xiāng)飲用水源安全保障水平。開展城市飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)和飲用水水源安全評估，推進影響飲用水安全的重污染企業(yè)搬遷改造。強化太湖、巢湖等湖泊藍藻高發(fā)期飲用水水源地監(jiān)測，“一湖一策”制定完善突發(fā)水污染事件應(yīng)急預案。
  六、加快推動綠色發(fā)展
  （十三）強化水資源節(jié)約集約利用。深入實施國家節(jié)水行動，推動湖區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水向節(jié)約集約利用方向轉(zhuǎn)變。扎實推進工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)節(jié)水提效，嚴控高耗水項目建設(shè)，強化湖區(qū)重點監(jiān)控用水單位用水計劃和定額管理。強化水資源論證，健全水資源承載能力監(jiān)測預警機制，加強取用水監(jiān)測計量，嚴格區(qū)域用水總量控制。
  （十四）調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。嚴格落實長江經(jīng)濟帶發(fā)展負面清單制度，加快產(chǎn)業(yè)清潔生產(chǎn)、循環(huán)化改造、資源綜合利用，科學構(gòu)建湖區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。強化“散亂污”企業(yè)整治，推動太湖、巢湖等流域造紙、印染等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造，有序推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)向資源承載能力較強的地區(qū)轉(zhuǎn)移，妥善做好退出產(chǎn)業(yè)和湖泊禁漁等后續(xù)基本民生保障。在太湖、洱海、洞庭湖等開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑探索，推進生態(tài)價值轉(zhuǎn)化。
  （十五）大力推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，因地制宜培育生物技術(shù)、新能源、新材料、綠色環(huán)保等產(chǎn)業(yè)。在太湖等有條件的湖區(qū)積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，充分吸納就業(yè)人員。引導發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，在洞庭湖、鄱陽湖等大力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)。推動滇池、洱海等發(fā)展湖泊旅游，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，做強做優(yōu)生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、度假康養(yǎng)等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，助力推進湖區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
  七、健全完善體制機制
  （十六）強化河湖長制。按照統(tǒng)一規(guī)劃、流域統(tǒng)籌、各擔其責的原則，依托河長制、湖長制平臺，完善以流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的湖泊管理體制，完善湖長制組織體系，壓緊壓實湖泊保護治理屬地責任。探索建立跨省湖泊湖長協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，協(xié)調(diào)解決湖泊保護治理跨區(qū)域、跨流域重大問題。研究建立跨區(qū)域湖泊聯(lián)防聯(lián)控機制，加強區(qū)域協(xié)作與部門聯(lián)動。嚴格湖泊保護治理監(jiān)管考核，健全巡查檢查監(jiān)管制度。
  （十七）探索建立生態(tài)補償機制。鼓勵重要湖泊所在地建立生態(tài)保護補償機制，推動重要湖泊及重要湖泊出入湖河流所在地積極探索流域生態(tài)保護補償?shù)男路绞�，協(xié)商確定湖泊水生態(tài)環(huán)境改善目標，加快形成湖泊生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治格局。進一步健全生態(tài)保護補償機制，加大對森林、草原、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護力度。發(fā)揮中央資金引導和地方政府主導作用，完善補償資金渠道。
  （十八）提升監(jiān)督執(zhí)法水平。充分應(yīng)用無人機等現(xiàn)代化監(jiān)控手段，大力推進湖泊監(jiān)測現(xiàn)代化、自動化、信息化，不斷提升監(jiān)測監(jiān)控能力和監(jiān)測效率。建立完善湖泊綜合評價體系，定期客觀評價湖泊健康和生態(tài)安全狀況。加快完善湖泊保護治理法律法規(guī)體系，大力推進聯(lián)合執(zhí)法，著力完善綜合監(jiān)管體系。建立健全湖泊保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接，加大對侵占水域、偷排漏排、非法采砂、非法捕撈等打擊力度。
  八、強化保障措施
  （十九）加強組織領(lǐng)導。堅持中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實的工作原則，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門研究制定湖泊保護治理重大規(guī)劃和政策建議，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域、跨流域重大問題，有關(guān)部門給予大力支持。省級層面要履行主體責任，加強謀劃，系統(tǒng)推進實施，2021年內(nèi)出臺完成本省區(qū)重要湖泊保護治理的政策文件。市縣層面按照部署逐項落實到位，進一步強化河長制湖長制基層實踐，確保湖泊保護治理取得新成效。
  （二十）深化問題研究。結(jié)合不同類型湖泊的自然特征、功能屬性，摸清湖泊保護治理本底情況。針對共性和個性問題，深入開展江湖關(guān)系演變、環(huán)境污染成因、藍藻水華機理、高原湖泊保護措施、水生生物保護措施等重大問題研究。穩(wěn)妥推進實施河湖連通、水利水電、生態(tài)環(huán)境保護工程等重大工程，促進江湖關(guān)系和諧，不斷擴大生態(tài)環(huán)境容量。
  （二十一）強化資金支持。按照財政事權(quán)和支出責任劃分，各級政府合理安排湖泊保護和治理的財政資金，將符合條件的湖泊生態(tài)環(huán)境保護修復項目納入地方政府專項債券支持范圍。積極推動建立政府引導、市場運作、社會參與的多元化投融資機制，引導國有企業(yè)、各類金融機構(gòu)、社會資本依法依規(guī)參與湖泊保護治理。定期評估湖泊保護治理成效，按規(guī)定開展表彰獎勵，進一步突出帶動示范作用。
  （二十二）加大宣傳力度。加大重要湖泊在長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護宣傳力度，充分利用新媒體、媒介宣傳推廣湖泊保護治理的好經(jīng)驗、好做法，互學互鑒。加強公共參與，大力宣傳生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，引導公眾參與長江經(jīng)濟帶重要湖泊保護志愿行動，提高公眾對河湖保護的責任意識和參與意識，推動形成共同保護長江母親河的良好氛圍。

國家發(fā)展改革委
2021年11月16日