國務院辦公廳

國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見

國辦發(fā)〔2021〕40號



各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

生態(tài)保護修復是守住自然生態(tài)安全邊界、促進自然生態(tài)系統(tǒng)質量整體改善的重要保障。長期以來，我國一些地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)受損退化問題突出、歷史欠賬較多，生態(tài)保護修復任務量大面廣，需要動員全社會力量參與。為進一步促進社會資本參與生態(tài)建設，加快推進山水林田湖草沙一體化保護和修復，經國務院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，聚焦重點領域，激發(fā)市場活力，推動生態(tài)保護修復高質量發(fā)展，增加優(yōu)質生態(tài)產品供給，維護國家生態(tài)安全，構建生態(tài)文明體系，推動美麗中國建設。

（二）工作原則。

堅持保護優(yōu)先、系統(tǒng)修復。遵循自然規(guī)律，統(tǒng)籌自然生態(tài)各要素，以自然恢復為主，輔以必要的人工措施，增強各項舉措的關聯(lián)性和耦合性，推進山水林田湖草沙整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性。

堅持政府主導、市場運作。發(fā)揮政府規(guī)劃管控、政策扶持、監(jiān)管服務、風險防范等作用，統(tǒng)一市場準入，規(guī)范市場秩序，建立公開透明的市場規(guī)則，為社會資本營造公平公正公開的投資環(huán)境，構建持續(xù)回報和合理退出機制，實現(xiàn)社會資本進得去、退得出、有收益。嚴禁借生態(tài)保護修復之名行開發(fā)之實，嚴禁突破耕地保護和生態(tài)保護等紅線，嚴禁各類違反法律法規(guī)規(guī)定的行為。

堅持目標導向、問題導向。圍繞構建“誰修復、誰受益”的生態(tài)保護修復市場機制，聚焦解決信息缺失、融資困難、政策分散、鼓勵和支持措施不明確、交易機制和回報機制不健全等問題，推動實現(xiàn)生態(tài)效益和經濟社會效益相統(tǒng)一。

堅持改革創(chuàng)新、協(xié)調推進。加強與自然資源資產產權制度、生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制、生態(tài)保護補償機制等改革協(xié)同，統(tǒng)籌必要投入與合理回報，暢通社會資本參與和獲益渠道，創(chuàng)新激勵機制、支持政策和投融資模式，激發(fā)社會資本投資潛力和創(chuàng)新動力。

二、參與機制

（三）參與內容。鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程，圍繞生態(tài)保護修復開展生態(tài)產品開發(fā)、產業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術服務等活動，對區(qū)域生態(tài)保護修復進行全生命周期運營管護。重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主（包括責任人滅失、自然災害造成等）的生態(tài)保護修復。對有明確責任人的生態(tài)保護修復，由其依法履行義務，承擔修復或賠償責任。

（四）參與方式。

1．自主投資模式。社會資本單獨或以聯(lián)合體、產業(yè)聯(lián)盟等形式出資開展生態(tài)保護修復。

2．與政府合作模式。社會資本可按照市場化原則設立基金，投資生態(tài)保護修復項目。對有穩(wěn)定經營性收入的項目，可以采用政府和社會資本合作（PPP）等模式，地方政府可按規(guī)定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得合理回報。

3．公益參與模式。鼓勵公益組織、個人等與政府及其部門合作，參與生態(tài)保護修復，共同建設生態(tài)文明。

社會資本可通過以下方式在生態(tài)保護修復中獲得收益：采取“生態(tài)保護修復+產業(yè)導入”方式，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發(fā)展適宜產業(yè)；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進行交易；通過經政府批準的資源綜合利用獲得收益等。

（五）參與程序。結合實際積極探索靈活高效的工作程序，充分調動社會資本參與生態(tài)保護修復的積極性。一般可以采取如下程序：

1．科學設立生態(tài)保護修復項目。堅持問題導向，依據各級國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護修復規(guī)劃等規(guī)劃和有關標準要求，確定生態(tài)保護修復任務和重點項目。

2．合理制定生態(tài)保護修復方案。在廣泛征求社會意見的基礎上，合理確定項目生態(tài)保護修復方案，明確生態(tài)保護修復目標或核心指標、自然資源（其中礦產資源僅限于因項目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土）資產配置及后續(xù)產業(yè)發(fā)展要求等。涉及相關主體利益的，應當協(xié)商一致。

3．公開競爭引入生態(tài)保護修復主體。將生態(tài)保護修復方案、相應的自然資源資產配置方案、各類指標轉讓及支持政策等一并公開，通過競爭方式確定生態(tài)保護修復主體暨自然資源資產使用權人，并簽訂生態(tài)保護修復協(xié)議和土地出讓合同等自然資源資產配置協(xié)議，明確修復要求、各方權利義務和違約責任。

4．規(guī)范開展生態(tài)保護修復產品市場化交易。探索建立自然資源資產與生態(tài)保護修復產品的交易渠道，公開發(fā)布產品交易規(guī)則、企業(yè)信用評級等信息，依托公共資源交易平臺體系，規(guī)范開展市場化交易。

三、重點領域

（六）自然生態(tài)系統(tǒng)保護修復。針對受損、退化、功能下降的森林、草原、濕地、荒漠、河流、湖泊、沙漠等自然生態(tài)系統(tǒng)，開展防沙治沙、石漠化防治、水土流失治理、河道保護治理、野生動植物種群保護恢復、生物多樣性保護、國土綠化、人工商品林建設等。全面提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，增加碳匯增量，鼓勵開發(fā)碳匯項目�？茖W評估界定自然保護地保護和建設范圍，引導當?shù)鼐用窈凸�益組織等參與科普宣教、自然體驗、科學實驗等活動和特許經營項目。

（七）農田生態(tài)系統(tǒng)保護修復。針對生態(tài)功能減弱、生物多樣性減少、開發(fā)利用與生態(tài)保護矛盾突出的農田生態(tài)系統(tǒng)，開展全域土地綜合整治，實施農用地整理、建設用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復、土地復墾、生物多樣性保護等，改善農田生境和條件。

（八）城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)保護修復。針對城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)連通不暢、生態(tài)空間不足等問題，實施生態(tài)廊道、生態(tài)清潔小流域、生態(tài)基礎設施和生態(tài)網絡建設，提升城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性。

（九）礦山生態(tài)保護修復。針對歷史遺留礦山存在的突出生態(tài)環(huán)境問題，實施地質災害隱患治理、礦山損毀土地植被恢復、破損生態(tài)單元修復等，重建生態(tài)系統(tǒng)，合理開展修復后的生態(tài)化利用；參與綠色礦山建設，提高礦產資源節(jié)約集約利用水平。

（十）海洋生態(tài)保護修復。針對海洋生境退化、外來物種入侵等問題，實施退圍還灘還海、岸線岸灘整治修復、入�？诤�灣綜合治理、海岸帶重要生態(tài)廊道維護、水生生物資源增殖、棲息地保護等。探索在不改變海島自然資源、自然景觀和歷史人文遺跡的前提下，對生態(tài)受損的無居民海島開展生態(tài)保護修復，允許適度生態(tài)化利用。

（十一）探索發(fā)展生態(tài)產業(yè)。鼓勵和支持投入循環(huán)農（林）業(yè)、生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)、自然教育、清潔能源及水資源利用、海洋生態(tài)牧場等；發(fā)展經濟林產業(yè)和草、沙、竹、油茶、生物質能源等特色產業(yè)；參與河道保護和治理，在水資源利用等產業(yè)中依法優(yōu)先享有權益；參與外來入侵物種防治、生物遺傳資源可持續(xù)利用，推廣應用高效誘捕、生物天敵等實用技術；開展產品認證、生態(tài)標識、品牌建設等工作。

四、支持政策

（十二）規(guī)劃管控。市、縣級政府應將生態(tài)保護修復和相關產業(yè)發(fā)展的空間需求納入國土空間規(guī)劃。鼓勵社會資本參與生態(tài)保護修復方案編制，在符合法律法規(guī)政策和規(guī)劃約束條件的前提下，合理安排生態(tài)保護修復區(qū)域內各類空間用地的規(guī)模、結構、布局和時序。項目范圍內涉及零散耕地、園地、林地、其他農用地需要空間置換和布局優(yōu)化的，可納入生態(tài)保護修復方案一并依法審批；涉及永久基本農田調整等法定審批事項的，依法辦理審批手續(xù)。落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地紅線，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。項目完成后，通過年度土地變更調查統(tǒng)一調整土地用途，不動產登記機構依據調整土地用途文件辦理相關不動產登記。

（十三）產權激勵。對集中連片開展生態(tài)修復達到一定規(guī)模和預期目標的生態(tài)保護修復主體，允許依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產使用權，從事旅游、康養(yǎng)、體育、設施農業(yè)等產業(yè)開發(fā)；其中以林草地修復為主的項目，可利用不超過3%的修復面積，從事生態(tài)產業(yè)開發(fā)。對社會資本投入并完成修復的國有建設用地，擬用于經營性建設項目的，在同等條件下，該生態(tài)保護修復主體在公開競爭中具有優(yōu)先權；涉及海域使用權的，可以依法依規(guī)比照上述政策辦理。修復后新增的集體農用地，鼓勵農村集體經濟組織將經營權依法流轉給生態(tài)保護修復主體。修復后的集體建設用地，符合規(guī)劃的，可根據國家統(tǒng)一部署穩(wěn)妥有序推進農村集體經營性建設用地入市，生態(tài)保護修復主體可在同等條件下優(yōu)先取得使用權。社會資本投資修復并依法獲得的土地、海域使用權等相關權益，在完成修復任務后，可依法依規(guī)流轉并獲得相應收益。

釋放產權關聯(lián)權益。社會資本將修復區(qū)域內的建設用地修復為農用地并驗收合格后，騰退的建設用地指標可以優(yōu)先用于相關產業(yè)發(fā)展，節(jié)余指標可以按照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，在省域范圍內流轉使用。生態(tài)保護修復主體將自身依法取得的存量建設用地修復為農用地的，經驗收合格后，騰退的建設用地指標可用于其在省域范圍內占用同地類的農用地。

建立健全自然、農田、城鎮(zhèn)等生態(tài)系統(tǒng)保護修復激勵機制。研究制定生態(tài)系統(tǒng)碳匯項目參與全國碳排放權交易相關規(guī)則，逐步提高生態(tài)系統(tǒng)碳匯交易量。健全以社會捐贈方式參與生態(tài)保護修復的制度，鼓勵參與自然保護地等生態(tài)保護修復。創(chuàng)新林木采伐管理機制，開展人工商品林自主采伐試點，引導社會資本科學編制簡易森林經營方案，對具有一定經營規(guī)模的企業(yè)可單獨編制森林采伐限額，經審批可依法依規(guī)自主采伐；采伐經濟林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依據森林經營方案或規(guī)劃自行設計，依法依規(guī)自主決定采伐林齡和方式。

（十四）資源利用。按照生態(tài)保護修復方案及其工程設計，對于合理削坡減荷、消除地質災害隱患等新產生的土石料及原地遺留的土石料，河道疏浚產生的淤泥、泥沙，以及優(yōu)質表土和鄉(xiāng)土植物，允許生態(tài)保護修復主體無償用于本修復工程，納入成本管理；如有剩余的，由縣級以上地方政府依托公共資源交易平臺體系處置，并保障生態(tài)保護修復主體合理收益。

（十五）財稅支持。發(fā)揮政府投入的帶動作用，探索通過PPP等模式引入社會資本開展生態(tài)保護修復，符合條件的可按規(guī)定享受環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水等相應稅收優(yōu)惠政策。社會資本投資建設的公益林，符合條件并按規(guī)定納入公益林區(qū)劃的，可以同等享受相關政府補助政策。

（十六）金融扶持。在不新增地方政府隱性債務的前提下，支持金融機構參與生態(tài)保護修復項目，拓寬投融資渠道，優(yōu)化信貸評審方式，積極開發(fā)適合的金融產品，按市場化原則為項目提供中長期資金支持。推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生態(tài)保護修復的投資力度。積極支持符合條件的企業(yè)發(fā)行綠色債券，用于生態(tài)保護修復工程。支持技術領先、綜合服務能力強的骨干企業(yè)上市融資。允許具備條件的企業(yè)發(fā)行綠色資產證券化產品，盤活資源資產。健全森林保險制度，鼓勵保險機構和有條件的地方探索開展保價值、保產量、保收入的特色經濟林和林木種苗保險試點，推進草原保險試點，加大保險產品創(chuàng)新力度，完善災害風險防控和分散機制。

五、保障機制

（十七）加強組織領導。各地區(qū)要將鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復納入經濟社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全統(tǒng)籌協(xié)調機制。要暢通渠道、聽取訴求，保障社會資本合法權益，增強長期投資信心。各級自然資源主管部門要強化工作統(tǒng)籌，制定生態(tài)保護修復規(guī)劃，明確修復任務，設立項目并確定生態(tài)保護修復目標及自然資源資產配置要求。各有關部門和單位要按職責分工，制定完善相關配套政策措施，細化操作程序，形成協(xié)同推進的工作合力。

（十八）強化示范引領。發(fā)揮骨干企業(yè)的帶頭引領作用，搭建混合所有制企業(yè)等合作平臺，促進各類資本和產業(yè)協(xié)同。鼓勵開展生態(tài)保護修復理論和方法等基礎研究、關鍵技術研發(fā)和集成示范推廣，探索導向明確、路徑清晰、投入持久、回報穩(wěn)定的資源導向型可持續(xù)發(fā)展模式。加強科研人才梯隊建設，構建產學研用相結合的良性發(fā)展機制。

（十九）優(yōu)化監(jiān)管服務。建立投資促進機制，搭建信息服務平臺，匯總發(fā)布各類生態(tài)保護修復項目及投資需求、政策法規(guī)標準等信息。加強督察和執(zhí)法，全程全面依法監(jiān)管，嚴格規(guī)范行為，建立信用監(jiān)管機制，實現(xiàn)跨地區(qū)跨部門獎懲聯(lián)動。生態(tài)保護修復過程中涉及地理、生態(tài)、生物等方面敏感信息采集、處理和使用的，嚴格按照相關規(guī)定執(zhí)行。

（二十）做好宣傳引導。加強法律法規(guī)政策宣傳。開展生態(tài)保護修復品牌建設，充分利用各類媒體平臺，提升傳播力和影響力，增強社會資本參與的獲得感和榮譽感，促進全社會關心支持生態(tài)保護修復事業(yè)，共同推進美麗中國建設。

國務院辦公廳

2021年10月25日