中國人民銀行 中國銀行保險監(jiān)督管理委員會 中國證券監(jiān)督管理委員會

人民銀行 銀保監(jiān)會 證監(jiān)會關于完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的指導意見

銀發(fā)〔2018〕301號


中國人民銀行上�？偛�，各分行、營業(yè)管理部、省會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行；各銀保監(jiān)局籌備組；證監(jiān)會各派出機構：

系統(tǒng)重要性金融機構在金融體系中居于重要地位，其經(jīng)營和風險狀況直接關系到我國金融體系整體穩(wěn)健性以及服務實體經(jīng)濟的能力。為完善我國系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管框架，建立系統(tǒng)重要性金融機構的識別、監(jiān)管和處置機制，防范系統(tǒng)性風險，有效維護金融體系穩(wěn)健運行，經(jīng)黨中央、國務院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總則

（一）機構定義。系統(tǒng)重要性金融機構是指因規(guī)模較大、結構和業(yè)務復雜度較高、與其他金融機構關聯(lián)性較強，在金融體系中提供難以替代的關鍵服務，一旦發(fā)生重大風險事件而無法持續(xù)經(jīng)營，將對金融體系和實體經(jīng)濟產(chǎn)生重大不利影響、可能引發(fā)系統(tǒng)性風險的金融機構。

（二）機構范圍。本意見所稱系統(tǒng)重要性金融機構包括系統(tǒng)重要性銀行業(yè)機構、系統(tǒng)重要性證券業(yè)機構、系統(tǒng)重要性保險業(yè)機構，以及國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱金融委）認定的其他具有系統(tǒng)重要性、從事金融業(yè)務的機構。

“銀行業(yè)機構”指依法設立的商業(yè)銀行、開發(fā)性銀行和政策性銀行；“證券業(yè)機構”指依法設立的從事證券、期貨、基金業(yè)務的法人機構；“保險業(yè)機構”指依法設立的從事保險業(yè)務的法人機構。

（三）完善監(jiān)管的主要途徑。完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管，主要通過兩條途徑實現(xiàn)：

1. 對系統(tǒng)重要性金融機構制定特別監(jiān)管要求，以增強其持續(xù)經(jīng)營能力，降低發(fā)生重大風險的可能性。

2. 建立系統(tǒng)重要性金融機構特別處置機制，確保其在發(fā)生重大風險時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關鍵業(yè)務和服務不中斷，同時防范“大而不能倒”風險。

本意見提出的特別監(jiān)管要求是對系統(tǒng)重要性金融機構實施的額外監(jiān)管措施，不取代銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)監(jiān)管部門的日常監(jiān)管職責。

（四）工作機制。系統(tǒng)重要性金融機構由金融委在人民銀行和銀保監(jiān)會、證監(jiān)會工作的基礎上確定。人民銀行負責系統(tǒng)重要性金融機構基本規(guī)則制定、監(jiān)測分析、并表監(jiān)管，視情責成有關監(jiān)管部門采取相應監(jiān)管措施，并在必要時經(jīng)國務院批準對金融機構進行檢查監(jiān)督。銀保監(jiān)會、證監(jiān)會負責系統(tǒng)重要性金融機構評估的數(shù)據(jù)收集、得分計算和名單報送，依法對相應行業(yè)系統(tǒng)重要性金融機構實施微觀審慎監(jiān)管。人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會及財政部等其他相關單位建立系統(tǒng)重要性金融機構特別處置機制。金融委成員單位之間要切實加強關于系統(tǒng)重要性金融機構的信息共享和監(jiān)管合作。

（五）監(jiān)管責任。相關部門應按照本意見規(guī)定的分工，切實履行對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)督管理責任。因相關部門未履行監(jiān)督管理責任、或履行監(jiān)督管理責任不到位而造成重大金融風險，金融委辦公室按程序牽頭啟動監(jiān)管問責。

（六）識別標準和基本監(jiān)管規(guī)則。金融委辦公室組織人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會，依據(jù)本意見提出系統(tǒng)重要性銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)機構識別標準和監(jiān)管的實施細則，報金融委審議通過后施行。

二、評估與識別

（七）評估流程。系統(tǒng)重要性金融機構的評估按照以下流程每年開展一次：

1. 確定參評機構范圍。

2. 采用指標法識別系統(tǒng)重要性金融機構，確定定量評估指標和評分方法，制作數(shù)據(jù)收集模板，向參評機構收集評估所需數(shù)據(jù)。

3. 計算各參評機構系統(tǒng)重要性得分，確定系統(tǒng)重要性金融機構認定分數(shù)閾值，形成系統(tǒng)重要性金融機構初始名單。

4. 結合其他定量和定性分析作出監(jiān)管判斷，對系統(tǒng)重要性金融機構初始名單作出調整。

5. 確定并公布系統(tǒng)重要性金融機構最終名單。

（八）參評機構范圍。人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會根據(jù)各行業(yè)發(fā)展特點，制定客觀定量、簡單可比的標準，劃定參評機構范圍。參評標準可采用金融機構的規(guī)模指標，即所有參評機構表內外資產(chǎn)總額不低于監(jiān)管部門統(tǒng)計的同口徑上年末該行業(yè)總資產(chǎn)的75%；或采用金融機構的數(shù)量指標，即銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)參評機構數(shù)量分別不少于30家、10家和10家。

（九）評估指標。采用定量評估指標計算參評機構的系統(tǒng)重要性得分。評估指標主要衡量系統(tǒng)重要性金融機構經(jīng)營失敗對金融體系和實體經(jīng)濟的潛在影響，包括機構規(guī)模、關聯(lián)度、復雜性、可替代性、資產(chǎn)變現(xiàn)等一級指標。人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會根據(jù)各行業(yè)特點和發(fā)展狀況設置二級指標及相應權重。

（十）收集數(shù)據(jù)。銀保監(jiān)會和證監(jiān)會根據(jù)金融委審議通過的評估指標和參評機構范圍，制作數(shù)據(jù)報送模板和數(shù)據(jù)填報說明。數(shù)據(jù)填報說明包含各二級指標定義、模板較上年的變化等內容。參評機構于每年6月底之前填寫并提交上一會計年度數(shù)據(jù)。監(jiān)管部門進行數(shù)據(jù)質量檢查和數(shù)據(jù)補充修正，并與人民銀行共享參評機構的監(jiān)管報表、填報數(shù)據(jù)和其他相關信息。

（十一）系統(tǒng)重要性得分。銀保監(jiān)會和證監(jiān)會在完成數(shù)據(jù)收集后，計算參評機構系統(tǒng)重要性得分。除另行規(guī)定計算方法的情形外，每一參評機構具體指標值占全部參評機構該指標總和的比重與該指標相應權重的乘積之和，即為該參評機構的系統(tǒng)重要性得分。銀保監(jiān)會和證監(jiān)會根據(jù)整體得分情況，確定系統(tǒng)重要性金融機構閾值，形成系統(tǒng)重要性金融機構初始名單，提交金融委辦公室。

（十二）監(jiān)管判斷。人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會可根據(jù)其他定量或定性輔助信息，提出將系統(tǒng)重要性得分低于閾值的金融機構加入系統(tǒng)重要性金融機構名單的監(jiān)管判斷建議，與初始名單一并提交金融委辦公室。必要時，按系統(tǒng)重要性得分對系統(tǒng)重要性金融機構分組，實行差異化監(jiān)管。

（十三）名單確定和披露。系統(tǒng)重要性金融機構初始名單、相應金融機構填報的數(shù)據(jù)和系統(tǒng)重要性得分、監(jiān)管判斷建議及依據(jù)于每年8月底之前提交金融委審議。系統(tǒng)重要性金融機構最終名單經(jīng)金融委確定后，由人民銀行和相關監(jiān)管部門聯(lián)合發(fā)布。

（十四）評估流程和方法的審議與調整。金融委每三年對系統(tǒng)重要性金融機構的評估流程和方法進行審議，并進行必要調整與完善。行業(yè)發(fā)生顯著變化、現(xiàn)有評估流程和方法不能滿足防范系統(tǒng)性風險實際需要的，金融委可對評估流程和方法進行額外審議。

三、特別監(jiān)管要求

（十五）附加監(jiān)管要求。人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會，在最低資本要求、儲備資本和逆周期資本要求之外，針對系統(tǒng)重要性金融機構提出附加資本要求和杠桿率要求，報金融委審議通過后施行。為反映金融機構的系統(tǒng)重要性程度，附加資本采用連續(xù)法計算，即選取系統(tǒng)重要性得分最高的金融機構作為基準機構，確定其附加資本要求，其他機構的附加資本要求根據(jù)系統(tǒng)重要性得分與基準機構得分的比值確定。當對系統(tǒng)重要性金融機構進行分組監(jiān)管時，可在各組內分別選取系統(tǒng)重要性得分最高的機構作為各組的基準機構，組內其他機構的附加資本要求采用連續(xù)法確定。

根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點，人民銀行可會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會視情對高得分組別系統(tǒng)重要性金融機構提出流動性、大額風險暴露等其他附加監(jiān)管要求，報金融委審議通過后施行。

（十六）公司治理。在現(xiàn)有治理監(jiān)管要求基礎上，系統(tǒng)重要性金融機構要進一步建立風險覆蓋全面、管理透明有效的治理架構，進一步明確董事會、監(jiān)事會和高管層的職責權限，并在董事會下設風險管理委員會，負責評估機構存在的系統(tǒng)性風險因素，明確系統(tǒng)性風險管理目標，制定風險防控有關措施，督促管理層落實有關工作。

（十七）風險管理。系統(tǒng)重要性金融機構要進行并表風險管理，對整體治理、資本、風險和財務等進行全面和持續(xù)管控，不斷優(yōu)化風險偏好，建立全面風險管理架構，每年制定或更新風險管理計劃并報送人民銀行和相應監(jiān)管部門。系統(tǒng)重要性金融機構的風險管理計劃應包括對機構風險狀況的全面分析、風險防控體系有效性的評估以及改進風險管理水平的具體措施。

（十八）信息系統(tǒng)。系統(tǒng)重要性金融機構要建立高效的數(shù)據(jù)收集和信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對整體風險狀況的有效監(jiān)控，不斷優(yōu)化相關信息報送機制，強化信息披露。

四、審慎監(jiān)管

（十九）日常監(jiān)管。銀保監(jiān)會、證監(jiān)會依法對系統(tǒng)重要性金融機構實施日常監(jiān)管，包括對機構及其業(yè)務范圍實行市場準入管理，審查機構高級管理人員任職資格或者任職條件，對機構實施現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管，收集機構的相關監(jiān)管數(shù)據(jù)，開展風險與合規(guī)評估，建立風險監(jiān)控、評價和預警體系，依法查處違法違規(guī)行為等。財政部按規(guī)定對開發(fā)性銀行、政策性銀行及其開發(fā)性、政策性業(yè)務進行監(jiān)管。

（二十）風險監(jiān)測。人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會定期針對機構整體經(jīng)營情況或個別業(yè)務開展風險評估，要求機構遵守更高的信息披露標準，以及采取其他有助于監(jiān)測分析機構風險狀況的措施。

（二十一）壓力測試。人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會，定期對系統(tǒng)重要性金融機構開展壓力測試，根據(jù)壓力測試結果視情對系統(tǒng)重要性金融機構提出額外的監(jiān)管要求或采取相應監(jiān)管措施。

（二十二）監(jiān)管建議。人民銀行基于對系統(tǒng)重要性金融機構的風險判斷，可建議相關監(jiān)管部門采取相應監(jiān)管措施。相關監(jiān)管部門要積極采納建議并及時作出回復。

（二十三）宏觀審慎措施。系統(tǒng)重要性金融機構存在違反審慎經(jīng)營規(guī)則或威脅金融穩(wěn)定的，人民銀行可向該機構直接作出風險提示。必要時，人民銀行商有關部門按照法定程序對系統(tǒng)重要性金融機構的業(yè)務結構、經(jīng)營策略和組織架構提出調整建議，并推進有效實施，以降低其引發(fā)系統(tǒng)性風險的可能性。系統(tǒng)重要性金融機構要按要求進行整改，并向人民銀行和相關監(jiān)管部門提交報告。

五、特別處置機制

（二十四）危機管理小組。人民銀行牽頭銀保監(jiān)會、證監(jiān)會及財政部等其他相關單位組建危機管理小組，負責建立系統(tǒng)重要性金融機構的特別處置機制，推動恢復和處置計劃的制定，開展可處置性評估，以確保系統(tǒng)重要性金融機構經(jīng)營失敗時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障關鍵業(yè)務和服務不中斷，避免引發(fā)系統(tǒng)性風險。

（二十五）恢復計劃。系統(tǒng)重要性金融機構要制定恢復計劃并按年度更新，提交危機管理小組審議修訂后執(zhí)行�；謴陀媱澲荚诖_保在極端壓力情景下，金融機構能夠通過采取相關措施恢復正常經(jīng)營�；謴陀媱澃�括但不限于機構概覽、執(zhí)行恢復計劃的治理架構、關鍵功能和核心業(yè)務識別、壓力情景的設計和分析、恢復措施觸發(fā)條件、具體實施方案、可行性分析、執(zhí)行障礙和改進建議等內容。

（二十六）處置計劃。危機管理小組會同系統(tǒng)重要性金融機構制定處置計劃并按年度更新，處置計劃經(jīng)危機管理小組審議修訂后執(zhí)行。處置計劃旨在通過預先制定的處置方案，確保機構在陷入實質性財務困難或無法持續(xù)經(jīng)營時，能夠得到快速有序處置，并在處置過程中維持關鍵業(yè)務和服務不中斷，避免引發(fā)系統(tǒng)性風險。處置計劃包括但不限于機構概覽、執(zhí)行處置計劃的治理架構、關鍵功能和核心業(yè)務識別、處置措施觸發(fā)條件、處置計劃實施所需的信息和數(shù)據(jù)、處置策略分析、處置權力和處置工具分析、具體實施方案、可行性分析、處置對經(jīng)濟金融的影響、執(zhí)行障礙和改進建議等內容。

（二十七）可處置性評估。危機管理小組對系統(tǒng)重要性金融機構按年開展可處置性評估，評估處置機制的可行性與可靠性，以及提高可處置性需改進的方面。評估包括但不限于以下內容：處置機制和處置工具是否合法可行，處置資金來源及資金安排是否明確，金融機構的關鍵功能識別方法是否合理，關鍵功能在處置中能否持續(xù)運行，組織架構及管理信息系統(tǒng)能否支持處置，處置的跨境合作和信息共享安排是否可行，金融市場基礎設施能否持續(xù)接入，處置對經(jīng)濟金融的影響等。系統(tǒng)重要性金融機構發(fā)生兼并、收購、重組等重大變化的，危機管理小組要及時評估其可處置性的變化情況。

（二十八）信息報送要求。系統(tǒng)重要性金融機構要及時向危機管理小組提供審查恢復和處置計劃、開展可處置性評估所需要的相關信息，確保自身管理信息系統(tǒng)能夠迅速、全面滿足相關信息報送要求。

（二十九）問題機構處置原則。系統(tǒng)重要性金融機構發(fā)生重大風險，經(jīng)批準，由人民銀行會同相關部門成立風險處置工作小組，進行應對和處置。處置過程中應當明晰處置責任，既要守住底線，防范系統(tǒng)性風險，又要依法合規(guī)，防范道德風險。依據(jù)恢復和處置計劃，在處置資金使用順序上，首先使用金融機構自有資產(chǎn)或市場化渠道籌集資金開展自救；上述措施不能化解風險的，相應行業(yè)保障基金可以依法提供流動性支持或救助；如上述措施均無法化解風險，在可能引發(fā)系統(tǒng)性風險、危及金融體系穩(wěn)定時，系統(tǒng)重要性金融機構可以向人民銀行申請有前置條件的、應急性流動性支持或救助，必要時，由人民銀行會同有關部門審核并按程序報批后實施。

六、國際協(xié)調與合作

（三十）與國際組織的合作。人民銀行、財政部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會加強與金融穩(wěn)定理事會、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、國際證監(jiān)會組織和國際保險監(jiān)督官協(xié)會等國際組織的交流合作，結合我國國情穩(wěn)妥推進國內系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管框架與國際準則接軌。當全球系統(tǒng)重要性金融機構同時也被認定為國內系統(tǒng)重要性金融機構時，原則上適用兩者之中較高的特別監(jiān)管要求。

（三十一）與境外監(jiān)管部門的合作。人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會不斷提升與境外監(jiān)管部門的合作水平，加強對系統(tǒng)重要性金融機構境外分支機構的監(jiān)管，必要時與東道國相關部門簽訂跨境合作協(xié)議，強化監(jiān)管和處置過程中的協(xié)調合作。

七、實施

本意見自發(fā)布之日起施行。

金融控股公司適用國家有關金融控股公司監(jiān)管的規(guī)定，但經(jīng)金融委認定具有系統(tǒng)重要性的金融控股公司，同時適用本意見。

人 民 銀 行

銀 保 監(jiān) 會

證 監(jiān) 會

2018年11月26日