國家發(fā)展和改革委員會

國家發(fā)展改革委關(guān)于加強分類引導(dǎo)培育資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動能的指導(dǎo)意見

發(fā)改振興[2017]52號


有關(guān)�。▍^(qū)、市）發(fā)展改革委：
　　資源型城市轉(zhuǎn)型是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)前我國資源型城市長期積累的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、發(fā)展活力不足、民生問題突出等矛盾和問題尚未根本解決。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，能源、原材料等行業(yè)產(chǎn)能過剩問題凸顯，大宗資源性產(chǎn)品價格低位震蕩，進一步加劇了轉(zhuǎn)型的困難和壓力。為引導(dǎo)資源型城市逐步擺脫傳統(tǒng)發(fā)展模式依賴，培育發(fā)展新動能，根據(jù)國家“十三五”規(guī)劃綱要和《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》，制定本意見。
　　一、總體思路
　　全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅持統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，著力優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，夯實轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)，著力加快新舊動能轉(zhuǎn)換，增強可持續(xù)發(fā)展活力，著力深化改革創(chuàng)新，健全可持續(xù)發(fā)展長效機制，堅持分類指導(dǎo)、特色發(fā)展，努力推動資源型城市在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下發(fā)展新經(jīng)濟、培育新動能，加快實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。
　　到2020年，成長型城市資源開發(fā)模式更加科學(xué)，城市發(fā)展和資源開發(fā)的協(xié)調(diào)機制初步建立；成熟型城市多元產(chǎn)業(yè)體系更加健全，內(nèi)生發(fā)展動力顯著增強；衰退型城市歷史遺留問題得到基本解決，轉(zhuǎn)型發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固；再生型城市新舊動能轉(zhuǎn)換取得明顯進展，經(jīng)濟社會發(fā)展步入良性軌道。
　　二、探索新模式，促進成長型城市有序發(fā)展
　�。ㄒ唬�強化綠色高效的資源開發(fā)方式
　　優(yōu)化資源開發(fā)布局，選擇開發(fā)利用條件好、環(huán)境容量較大的地區(qū)，推進大中型礦產(chǎn)地整裝開發(fā)，實現(xiàn)資源的規(guī)模開發(fā)和集約利用。嚴(yán)格礦產(chǎn)開發(fā)準(zhǔn)入條件，禁止不符合條件的企業(yè)進入資源開發(fā)領(lǐng)域。完善重要礦產(chǎn)資源開采回采率、選礦回收率、綜合利用率等標(biāo)準(zhǔn)，大力推進綠色礦山建設(shè)，到2020年新建礦山全部達到綠色礦山建設(shè)要求，生產(chǎn)礦山加快改造升級，逐步達到要求。加強重要優(yōu)勢資源勘探、儲備與保護，探索建立不同類別礦種礦權(quán)重疊資源開發(fā)協(xié)調(diào)機制，選擇部分資源富集地區(qū)，建設(shè)重點礦種礦產(chǎn)地儲備體系，形成一批重要礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)基地。
　�。ǘ�）發(fā)展高水平的資源精深加工產(chǎn)業(yè)
　　加強資源就地轉(zhuǎn)化能力建設(shè)，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，鼓勵有條件的地方，推進“探礦、采礦、選礦、冶煉、加工”五位一體化發(fā)展，延伸資源產(chǎn)業(yè)鏈條。按照技術(shù)更先進、產(chǎn)品更高端、生產(chǎn)更高效的原則，發(fā)展資源精深加工產(chǎn)業(yè)，推動石油煉化一體化、煤電化一體化發(fā)展，有序發(fā)展現(xiàn)代煤化工，提高鋼鐵、有色金屬深加工水平。統(tǒng)籌考慮資源、環(huán)境、市場等條件，打造若干產(chǎn)業(yè)鏈完整、特色鮮明、主業(yè)突出的資源深加工產(chǎn)業(yè)基地。
　　（三）促進資源開發(fā)和城市發(fā)展相協(xié)調(diào)
　　統(tǒng)籌地下資源開發(fā)與地上城市發(fā)展，新建資源開發(fā)項目必須符合相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。將礦區(qū)生活區(qū)建設(shè)納入城市規(guī)劃，盡可能依托現(xiàn)有城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為后勤保障和資源加工基地，避免形成新的孤立居民點和工礦區(qū)。引導(dǎo)已有資源開發(fā)項目逐步有序退出城區(qū)，及時實施環(huán)境修復(fù)和綠化。合理確定礦區(qū)周邊安全距離，在城市規(guī)劃區(qū)、交通干線沿線及基本農(nóng)田保護區(qū)范圍內(nèi)，禁止露天開采礦產(chǎn)資源，嚴(yán)格控制地下開采。嚴(yán)格開展資源開發(fā)環(huán)境影響評價，最大限度減少對居民生活的影響和生態(tài)空間的占用。積極推動大型工礦企業(yè)與地方融合發(fā)展，不斷提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效益、規(guī)模效益和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展效益，破除城礦二元模式。
　　三、激發(fā)新活力，推動成熟型城市跨越發(fā)展
　�。ㄒ唬┥罨�供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革
　　綜合運用市場機制、經(jīng)濟手段和法治手段，因地制宜、分類施策，積極穩(wěn)妥化解鋼鐵、煤炭等行業(yè)的過剩產(chǎn)能，依法依規(guī)全面淘汰落后產(chǎn)能。引導(dǎo)有實力的資源型企業(yè)參與“一帶一路”建設(shè)產(chǎn)能合作，支持資源開采、深加工優(yōu)勢產(chǎn)能“走出去”。支持資源型城市綜合運用兼并重組、債務(wù)重組和破產(chǎn)清算等方式，加快處置“僵尸企業(yè)”，實現(xiàn)市場出清。全面實施資源稅從價計征改革，推進電價市場化改革。結(jié)合水資源稅改革試點進展情況，逐步擴大試點范圍。加快推進國有資源型企業(yè)分離辦社會職能，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。鼓勵資源型城市的民營企業(yè)參與中央和省屬國有資源型企業(yè)混合所有制改革，探索混合所有制企業(yè)員工持股。
　�。ǘ�）構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)體系
　　促進傳統(tǒng)動能改造提升，提高資源型產(chǎn)業(yè)技術(shù)和綜合集成水平，做大做強資源深加工、礦山冶金大型成套裝備、化工裝備和工程機械等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展特種鋼、高性能稀土材料等新材料產(chǎn)業(yè)，鼓勵發(fā)展風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)能等新能源產(chǎn)業(yè)，支持發(fā)展生物、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)。優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代物流等與當(dāng)?shù)刭Y源型產(chǎn)業(yè)相關(guān)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，充分發(fā)掘本地自然山水和人文資源，培育壯大旅游、養(yǎng)老等特色服務(wù)業(yè)。打造若干特色優(yōu)勢明顯、技術(shù)水平先進、具有較強競爭力的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)集群，選擇符合條件的城市創(chuàng)建接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)示范市。
　�。ㄈ�）構(gòu)建新型營商環(huán)境
　　加快轉(zhuǎn)變政府職能，進一步簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。深化行政審批制度改革，推廣網(wǎng)上并聯(lián)審批、電子化登記等新模式。深化商事制度改革，進一步放寬企業(yè)準(zhǔn)入，放開放活市場。大力推進投融資體制改革，積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。建立公開透明的探礦權(quán)、采礦權(quán)交易市場，嚴(yán)格執(zhí)行競爭性出讓制度。破除部分資源類行業(yè)的行政壟斷，引入行業(yè)外投資者，激發(fā)競爭活力。優(yōu)化市場信用環(huán)境，對企業(yè)實施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒措施，引導(dǎo)鼓勵企業(yè)誠信經(jīng)營。健全市場公平競爭保障機制，及時糾正政府濫用權(quán)力、限制競爭的行為，維護企業(yè)合法權(quán)益，建立以“親”、“清”為主要特征的新型政商關(guān)系。
　　四、拓展新路徑，支持衰退型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展
　　（一）促進資源枯竭城市全面轉(zhuǎn)型
　　緊緊圍繞2020年全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，全面解決制約城市發(fā)展的歷史遺留問題，重塑發(fā)展新動能，打贏資源枯竭城市轉(zhuǎn)型攻堅戰(zhàn)。加快棚戶區(qū)改造，基本完成現(xiàn)有棚戶區(qū)改造任務(wù)，積極幫扶失業(yè)人員再就業(yè)，切實防范重點地區(qū)、重點企業(yè)大規(guī)模失業(yè)風(fēng)險，完善社會保障和救助制度，采取有效措施消除貧困代際傳遞現(xiàn)象，堅決把民生底線兜住兜牢。加快推進廠辦大集體改革，做好國有企業(yè)“三供一業(yè)”分離移交工作。深入開展重大礦山地質(zhì)環(huán)境問題綜合治理，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。實施資源枯竭城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)培育行動計劃，扶持勞動密集型企業(yè)和中小微企業(yè)發(fā)展，培育和引進一批龍頭骨干企業(yè)，打造一批特色鮮明的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)和集聚區(qū)。支持資源枯竭城市承接發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，建立發(fā)達地區(qū)與資源枯竭城市的干部交流機制。健全轉(zhuǎn)型績效評價體系和評估機制，積極引導(dǎo)地方提高轉(zhuǎn)型效能。對問題嚴(yán)重、困難突出的資源枯竭城市，“一城一策”研究制定針對性較強的扶持措施。
　�。ǘ�）大力實施獨立工礦區(qū)改造搬遷
　　以改善礦區(qū)發(fā)展條件、保障礦區(qū)群眾基本生活為核心，因地制宜探索切實有效的改造搬遷模式，集中力量突破制約獨立工礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的瓶頸。改造交通、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)規(guī)模適宜的供熱、垃圾和污水處理等公用設(shè)施。完善教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施，提升礦區(qū)基本公共服務(wù)保障水平。綜合考慮吸納就業(yè)等因素，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)平臺，促進特色產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。對地處偏遠(yuǎn)、資源枯竭、已不適人居的礦區(qū)，可參照易地扶貧搬遷的做法，穩(wěn)妥實施搬遷安置，引導(dǎo)人口向發(fā)展條件相對較好的地區(qū)轉(zhuǎn)移，妥善解決搬遷居民后續(xù)就業(yè)問題，確�！鞍岬贸�、住得穩(wěn)”。
　�。ㄈ�）推動采煤沉陷區(qū)綜合治理
　　強化政府引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，發(fā)揮市場機制作用，創(chuàng)新治理模式和投入機制，嚴(yán)格防控新生沉陷，加快治理已有沉陷。按照“誰破壞、誰治理”的原則，嚴(yán)格落實企業(yè)沉陷治理責(zé)任，督促企業(yè)限期完成已有沉陷治理任務(wù)，力爭不再發(fā)生新的重大沉陷問題。對責(zé)任主體無法確認(rèn)或已滅失的歷史遺留沉陷區(qū)，要統(tǒng)籌安排相關(guān)治理計劃并組織實施。切實加強沉陷區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加快推進重大地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)居民避險搬遷。全面落實就業(yè)促進、社會保障等政策，扶持一批帶動就業(yè)能力強的產(chǎn)業(yè)平臺，吸納沉陷區(qū)居民和失地農(nóng)民就業(yè)。積極推動損毀土地復(fù)墾利用，鼓勵和支持市場主體投資沉陷區(qū)治理，提升土地治理收益。
　　五、聚集新要素，引導(dǎo)再生型城市創(chuàng)新發(fā)展
　　（一）推動經(jīng)濟提質(zhì)增效
　　轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，擺脫對資源的依賴，實現(xiàn)從主要依靠要素投入向更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，從能源資源粗放利用向綠色循環(huán)低碳發(fā)展轉(zhuǎn)變。實施《中國制造2025》，推進信息化和工業(yè)化深度融合，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)品附加值，做優(yōu)做強高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。支持企業(yè)充分運用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，加快發(fā)展智能制造、3D打印、網(wǎng)絡(luò)化制造等新技術(shù)、新模式。大力發(fā)展具有資源型城市特色的工業(yè)設(shè)計、工程咨詢、現(xiàn)代物流、電子商務(wù)、檢驗檢測等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，發(fā)展壯大居民和家庭服務(wù)、健康養(yǎng)老服務(wù)等貼近群眾生活、需求潛力大、帶動力強的生活性服務(wù)業(yè)，加快服務(wù)業(yè)向質(zhì)量效率型轉(zhuǎn)變。加強品牌建設(shè)，培育一批能夠展示資源型城市制造與服務(wù)優(yōu)質(zhì)形象的品牌與企業(yè)。
　�。ǘ�）鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新
　　傳承和發(fā)揚資源型城市艱苦創(chuàng)業(yè)、改革創(chuàng)新的精神，弘揚敢為人先、寬容失敗的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新文化，激發(fā)全社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新積極性，以創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)，以創(chuàng)新促發(fā)展。大力倡導(dǎo)企業(yè)家精神和工匠精神，培養(yǎng)優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才隊伍。依托資源稟賦優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)，扎實開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)工作，打造一批能夠充分吸納就業(yè)的大眾創(chuàng)業(yè)平臺，切實解決創(chuàng)業(yè)者面臨的資金需求、市場信息、政策扶持、技術(shù)支撐、公共服務(wù)等瓶頸問題。健全創(chuàng)新服務(wù)支撐體系，強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，打通科技成果轉(zhuǎn)化路徑，放寬新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的市場準(zhǔn)入，加速創(chuàng)新成果向產(chǎn)業(yè)活動轉(zhuǎn)化。以科技創(chuàng)新為引導(dǎo)帶動政策創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，依托技術(shù)進步帶動資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，立足資源型城市有基礎(chǔ)、有優(yōu)勢、能突破的領(lǐng)域，打造若干有影響、有特色的創(chuàng)新中心。
　　（三）塑造良好人居環(huán)境
　　堅持普惠性、保基本、均等化、可持續(xù)的方向，加快完善教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、社會保障、環(huán)境保護等基本公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)質(zhì)量和品質(zhì)�？茖W(xué)規(guī)劃城市布局，合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強度和保護性空間，構(gòu)建布局合理、設(shè)施配套、功能完善、安全高效的現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施體系。建設(shè)總量適宜、景觀優(yōu)美的城市綠地和景觀系統(tǒng)，打造山水園林城市。強化污染治理和節(jié)能減排，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng)建綠色低碳城市。做好資源型城市精神文化遺產(chǎn)和工業(yè)遺產(chǎn)挖掘、搶救和保護工作，合理利用工業(yè)遺存發(fā)展文化、旅游、設(shè)計、創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)，延續(xù)歷史文脈，建設(shè)特色人文城市。
　　六、建立健全新機制
　　強化開發(fā)秩序約束機制，嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)準(zhǔn)入和分區(qū)管理制度，研究制定資源開發(fā)與城市可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)評價辦法，以成長型和成熟型城市為重點，加強可持續(xù)發(fā)展預(yù)警與調(diào)控。健全資源性產(chǎn)品價格形成機制，研究完善礦業(yè)權(quán)使用費征收和分配政策，使資源性產(chǎn)品價格靈活反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本。研究建立資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，健全資源開發(fā)補償機制和利益分配共享機制，監(jiān)督資源開發(fā)主體承擔(dān)資源補償、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境整治等方面的責(zé)任和義務(wù)，優(yōu)化資源收益分配關(guān)系，促進資源開發(fā)收益向資源型城市傾斜，支持改善資源產(chǎn)地居民生產(chǎn)生活條件，共享資源開發(fā)成果。進一步落實接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機制，加強政策引導(dǎo)，充分發(fā)揮市場機制作用，調(diào)動社會力量，推動接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
　　七、組織實施
　　國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門協(xié)調(diào)落實有關(guān)政策措施，開展轉(zhuǎn)型績效考核工作，組織編制全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展年度報告，選擇具備條件的城市（地區(qū)）創(chuàng)建轉(zhuǎn)型創(chuàng)新試驗區(qū)和可持續(xù)發(fā)展示范市，總結(jié)可推廣、可復(fù)制的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗和模式。各有關(guān)省級人民政府要切實負(fù)起主體責(zé)任，組織編制本省區(qū)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃，研究出臺配套政策措施，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。各資源型城市要強化具體落實責(zé)任，結(jié)合自身實際制定轉(zhuǎn)型方案，明確轉(zhuǎn)型目標(biāo)和工作重點，切實抓好落實。完善社會監(jiān)督機制，鼓勵社會公眾積極參與轉(zhuǎn)型工作。加大宣傳力度，采取多種形式、全方位地宣傳資源型城市可持續(xù)發(fā)展的重要性，形成人人關(guān)心可持續(xù)發(fā)展、全社會支持轉(zhuǎn)型工作的良好氛圍。

國家發(fā)展改革委
2017年1月6日