最高人民檢察院

吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院

行政附帶民事公益訴訟案

(檢例第29號)

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政附帶民事公益訴訟 訴前程序 管轄

　　【基本案情】

　　2012年,吉林省白山市江源區(qū)中醫(yī)院建設(shè)綜合樓時未建設(shè)污水處理設(shè)施,綜合樓未經(jīng)環(huán)保驗收即投入使用,并將醫(yī)療污水經(jīng)消毒粉處理后直接排入院內(nèi)滲井及院外滲坑,污染了周邊地下水及土壤。2014年1月8日,江源區(qū)中醫(yī)院在進(jìn)行建筑設(shè)施改建時,未執(zhí)行建設(shè)項目的防治污染措施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的“三同時”制度,江源區(qū)環(huán)保局對區(qū)中醫(yī)院作出罰款行政處罰和責(zé)令改正、限期辦理環(huán)保驗收的行政處理。江源區(qū)中醫(yī)院因污水處理系統(tǒng)建設(shè)資金未到位,繼續(xù)通過滲井、滲坑排放醫(yī)療污水。

　　2015年5月18日,在江源區(qū)中醫(yī)院未提供環(huán)評合格報告的情況下,江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局對區(qū)中醫(yī)院《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》校驗結(jié)果評定為合格。

　　【訴前程序】

　　2015年11月18日,吉林省白山市江源區(qū)人民檢察院向區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局發(fā)出檢察建議,建議該局依法履行監(jiān)督管理職責(zé),采取有效措施,制止江源區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水。江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局于2015年11月23日向區(qū)中醫(yī)院發(fā)出整改通知,并于2015年12月10日向江源區(qū)人民檢察院作出回復(fù),但一直未能有效制止江源區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水,導(dǎo)致社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。

　　經(jīng)咨詢吉林省環(huán)保廳,白山市環(huán)保局、民政局,吉林省內(nèi)沒有符合法律規(guī)定條件的可以提起公益訴訟的社會公益組織。

　　【訴訟過程】

　　2016年2月29日,白山市人民檢察院以公益訴訟人身份向白山市中級人民法院提起行政附帶民事公益訴訟,訴求判令江源區(qū)中醫(yī)院立即停止違法排放醫(yī)療污水,確認(rèn)江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局校驗監(jiān)管行為違法,并要求江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局立即履行法定監(jiān)管職責(zé)責(zé)令區(qū)中醫(yī)院有效整改建設(shè)污水凈化設(shè)施。白山市人民檢察院認(rèn)為:

　　一、江源區(qū)中醫(yī)院排放醫(yī)療污水造成了環(huán)境污染及更大環(huán)境污染風(fēng)險隱患。經(jīng)取樣檢測,醫(yī)療污水及滲井周邊土壤化學(xué)需氧量、五日生化需氧量、懸浮物、總余氯等均超出國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)限值,已造成周邊地下水、土壤污染。鑒定意見認(rèn)為,醫(yī)療污水的排放可引起醫(yī)源性細(xì)菌對地下水、生活用水及周邊土壤的污染,存在細(xì)菌傳播的隱患。

　　二、江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局怠于履行監(jiān)管職責(zé)。江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局對轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)具有監(jiān)督管理的法定職責(zé)。江源區(qū)人民檢察院發(fā)出檢察建議后,江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局雖然發(fā)出整改通知并回復(fù),并通過向江源區(qū)人民政府申請資金的方式,促使區(qū)中醫(yī)院污水處理工程投入建設(shè)。但江源區(qū)中醫(yī)院仍通過滲井、滲坑違法排放醫(yī)療污水,導(dǎo)致社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。

　　三、江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局的校驗行為違法。衛(wèi)生部《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例實施細(xì)則》第三十五條、《吉林省醫(yī)療機(jī)構(gòu)審批管理辦法(試行)》第四十四條規(guī)定,醫(yī)療機(jī)構(gòu)申請校驗時應(yīng)提交校驗申請、執(zhí)業(yè)登記項目變更情況、接受整改情況、環(huán)評合格報告等材料。在江源區(qū)中醫(yī)院未提交環(huán)評合格報告的情況下,江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局對區(qū)中醫(yī)院的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》校驗為合格,違反上述規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定,江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局的校驗行為違法。

　　【案件結(jié)果】

　　2016年5月11日,白山市中級人民法院公開開庭審理了本案。同年7月15日,白山市中級人民法院分別作出一審行政判決和民事判決。行政判決確認(rèn)江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局于2015年5月18日對江源區(qū)中醫(yī)院《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》校驗合格的行政行為違法;判令江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局履行監(jiān)督管理職責(zé),監(jiān)督江源區(qū)中醫(yī)院在三個月內(nèi)完成醫(yī)療污水處理設(shè)施的整改。民事判決判令江源區(qū)中醫(yī)院立即停止違法排放醫(yī)療污水。

　　一審宣判后,江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局、中醫(yī)院均未上訴,判決已發(fā)生法律效力。

　　本案判決作出后,白山市委、市政府為積極推動整改,專門開展醫(yī)療廢物、廢水的專項治理活動,并要求江源區(qū)政府撥款90余萬元,購買并安裝醫(yī)療污水凈化處理設(shè)備。江源區(qū)政府主動接受監(jiān)督,積極整改,撥款90余萬元推動完成整改工作。吉林省人民檢察院就全省范圍內(nèi)存在的醫(yī)療垃圾和污水處理不規(guī)范等問題,向省衛(wèi)計委、環(huán)保廳發(fā)出檢察建議,與省衛(wèi)計委、環(huán)保廳召開座談會,聯(lián)合發(fā)文開展專項執(zhí)法檢查,推動在全省范圍內(nèi)對醫(yī)療垃圾和污水處理問題的全面調(diào)研、全面檢查、全面治理。

　　【要旨】

　　檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)存在違法行政行為,導(dǎo)致發(fā)生污染環(huán)境,侵害社會公共利益的行為,且違法行政行為是民事侵權(quán)行為的先決或者前提行為,在履行行政公益訴訟和民事公益訴訟訴前程序后,違法行政行為和民事侵權(quán)行為未得到糾正,在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下,檢察機(jī)關(guān)可以參照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款的規(guī)定,向人民法院提起行政附帶民事公益訴訟,由法院一并審理。

　　【指導(dǎo)意義】

　　本案是公益訴訟試點后全國首例行政附帶民事公益訴訟案。

　　1. 檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人,可以提起行政附帶民事公益訴訟。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《檢察院實施辦法》)第五十六條和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》(以下簡稱《法院實施辦法》)第四條、第十四條、第二十三條的規(guī)定,人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事或行政公益訴訟,訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事訴訟法、行政訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件,《檢察院實施辦法》《法院實施辦法》沒有規(guī)定的,適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。

　　根據(jù)《檢察院實施辦法》第一條和第二十八條規(guī)定,試點階段人民檢察院可以同時提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的僅為污染環(huán)境領(lǐng)域。人民檢察院能否直接提起行政附帶民事公益訴訟,《檢察院實施辦法》和《法院實施辦法》均沒有明確規(guī)定。根據(jù)《檢察院實施辦法》第五十六條和《法院實施辦法》第二十三條規(guī)定,沒有規(guī)定的即適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。其中《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款規(guī)定了行政附帶民事訴訟制度,該制度的設(shè)立主要是源于程序效益原則,有利于節(jié)約訴訟成本,優(yōu)化審判資源,統(tǒng)一司法判決和增強(qiáng)判決權(quán)威性。在試點的檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中,存在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域侵害社會公共利益的民事侵權(quán)行為,而負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)又存在違法行政行為,且違法行政行為是民事侵權(quán)行為的先決或前提行為,為督促行政機(jī)關(guān)依法正確履行職責(zé),一并解決民事主體對國家利益和社會公共利益造成侵害的問題,檢察機(jī)關(guān)可以參照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款的規(guī)定,向人民法院提起行政附帶民事公益訴訟,由法院一并審理。

　　2. 檢察機(jī)關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟,應(yīng)當(dāng)同時履行行政公益訴訟和民事公益訴訟訴前程序�！稒z察院實施辦法》規(guī)定,人民檢察院提起民事公益訴訟或行政公益訴訟,都必須嚴(yán)格履行訴前程序。行政附帶民事公益訴訟涵蓋民事公益訴訟和行政公益訴訟,提起公益訴訟前,人民檢察院應(yīng)當(dāng)發(fā)出檢察建議依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為、履行法定職責(zé),并督促、支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提請民事公益訴訟。

　　3. 檢察機(jī)關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟案件,原則上由市(分、州)以上人民檢察院辦理�！稒z察院實施辦法》第二條第一款、第二十九條第一款、第四款規(guī)定:“人民檢察院提起民事公益訴訟的案件,一般由侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地或者被告住所地的市(分、州)人民檢察院管轄”、“人民檢察院提起行政公益訴訟的案件,一般由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民檢察院管轄”、“上級人民檢察院認(rèn)為確有必要,可以辦理下級人民檢察院管轄的案件”。由于檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟和民事公益訴訟管轄級別不同,民事公益訴訟一般不由基層人民檢察院管轄,而上級人民檢察院可以辦理下級人民檢察院的行政公益訴訟案件,故行政附帶民事公益訴訟原則上應(yīng)由市(分、州)以上人民檢察院向中級人民法院提起。

　　有管轄權(quán)的市(分、州)人民檢察院根據(jù)《檢察院實施辦法》第二條第四款規(guī)定將案件交辦的,基層人民檢察院也可以提起行政附帶民事公益訴訟。

　　【相關(guān)規(guī)定】

　　《中華人民共和國行政訴訟法》(2014年修正)

　　第六十一條 在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中,當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的,人民法院可以一并審理。

　　在行政訴訟中,人民法院認(rèn)為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的,可以裁定中止行政訴訟。

　　《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過)

　　第一條 人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起民事公益訴訟。

　　人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。

　　第二條 人民檢察院提起民事公益訴訟的案件,一般由侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地或者被告住所地的市(分、州)人民檢察院管轄。

　　有管轄權(quán)的人民檢察院由于特殊原因,不能行使管轄權(quán)的,應(yīng)當(dāng)由上級人民檢察院指定本區(qū)域其他試點地區(qū)人民檢察院管轄。

　　上級人民檢察院認(rèn)為確有必要,可以辦理下級人民檢察院管轄的案件。下級人民檢察院認(rèn)為需要由上級人民檢察院辦理的,可以報請上級人民檢察院辦理。

　　有管轄權(quán)的人民檢察院認(rèn)為有必要將本院管轄的民事公益訴訟案件交下級人民檢察院辦理的,應(yīng)當(dāng)報請其上一級人民檢察院批準(zhǔn)。

　　第二十八條 人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,造成國家和社會公共利益受到侵害,公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系,沒有也無法提起訴訟的,可以向人民法院提起行政公益訴訟。

　　人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。

　　第二十九條 人民檢察院提起行政公益訴訟的案件,一般由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民檢察院管轄。

　　違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)是縣級以上人民政府的案件,由市(分、州)人民檢察院管轄。

　　有管轄權(quán)的人民檢察院由于特殊原因,不能行使管轄權(quán)的,應(yīng)當(dāng)由上級人民檢察院指定本區(qū)域其他試點地區(qū)人民檢察院管轄。

　　上級人民檢察院認(rèn)為確有必要,可以辦理下級人民檢察院管轄的案件。下級人民檢察院認(rèn)為需要由上級人民檢察院辦理的,可以報請上級人民檢察院辦理。

　　第五十六條 本辦法未規(guī)定的,分別適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。

　　《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》(2016年2月22日由最高人民法院審判委員會第1679次會議通過)

　　第四條 人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟,訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。民事公益訴訟的被告是被訴實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織。

　　第十四條 人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟,訴訟權(quán)利義務(wù)參照行政訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。行政公益訴訟的被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域行使職權(quán)或者負(fù)有行政職責(zé)的行政機(jī)關(guān),以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。

　　第二十三條 人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件,本辦法沒有規(guī)定的,適用《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。