國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì) 國(guó)家林業(yè)局

國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家林業(yè)局關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見

發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2455號(hào)


各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委、林業(yè)廳（局）：
　　林業(yè)是重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著生態(tài)產(chǎn)品供給和生態(tài)服務(wù)的重要任務(wù)。運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)，有利于創(chuàng)新林業(yè)投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，促進(jìn)投資主體多元化；有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提高林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)管理水平，加快林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；有利于深化國(guó)有林區(qū)、國(guó)有林場(chǎng)改革，完善集體林權(quán)制度，加快林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)），以及國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱�府和社�?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則〉的通知》（發(fā)改投資[2016]2231號(hào)）等有關(guān)文件要求，現(xiàn)就運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)提出如下意見。
　　一、總體要求
　　（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，堅(jiān)持“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，借鑒國(guó)內(nèi)外成熟經(jīng)驗(yàn)，立足林業(yè)發(fā)展實(shí)際，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，創(chuàng)新林業(yè)產(chǎn)權(quán)模式和投融資機(jī)制，引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與林業(yè)建設(shè)，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，不斷提升林業(yè)現(xiàn)代化水平。
　�。ǘ�）基本原則。
　　——堅(jiān)持政府組織，誠(chéng)信守約。轉(zhuǎn)變政府職能，集中力量做好政策制定、項(xiàng)目審核、指導(dǎo)服務(wù)和監(jiān)督管理等工作，并根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，公開擇優(yōu)選擇社會(huì)資本開展項(xiàng)目建設(shè)和管理。要在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上訂立項(xiàng)目合同，保證合作雙方的合法權(quán)益。項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，無(wú)故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
　　——堅(jiān)持因地制宜，創(chuàng)新模式。在保護(hù)好自然生態(tài)系統(tǒng)的前提下，根據(jù)本地區(qū)林業(yè)發(fā)展實(shí)際，遴選前期工作成熟、具有長(zhǎng)遠(yuǎn)盈利預(yù)期、較大規(guī)模的林業(yè)項(xiàng)目，通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、給予投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等穩(wěn)定社會(huì)資本收益預(yù)期，開展社會(huì)資本參與林業(yè)建設(shè)合作試點(diǎn)。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ�，為向全�?guó)推廣提供借鑒。
　　——堅(jiān)持公開透明，規(guī)范運(yùn)行。按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定組織項(xiàng)目論證、選擇合作伙伴，制定和履行各類項(xiàng)目合同，組織績(jī)效評(píng)價(jià)，完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)，營(yíng)造良好政策環(huán)境，接受各方監(jiān)督，確保項(xiàng)目實(shí)施決策科學(xué)、程序規(guī)范、過(guò)程公開、責(zé)任明確、穩(wěn)妥推進(jìn)。
　　二、重點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)域
　　（一）林業(yè)重大生態(tài)工程。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與天然林資源保護(hù)、“三北”及長(zhǎng)江流域等重點(diǎn)防護(hù)林體系建設(shè)、京津風(fēng)沙源治理、巖溶地區(qū)石漠化治理等林業(yè)重大生態(tài)工程建設(shè)，以生產(chǎn)綠色生態(tài)林產(chǎn)品為導(dǎo)向，通過(guò)植樹造林、防沙治沙、荒漠化和石漠化綜合治理等多種措施，積極培育混交林，發(fā)展木本油料、特色經(jīng)濟(jì)林和林下經(jīng)濟(jì)，加快建成一批規(guī)范化生產(chǎn)基地，有效盤活森林資源等多種生態(tài)資產(chǎn)。
　�。ǘ�）國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)。鼓勵(lì)社會(huì)資本根據(jù)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的布局重點(diǎn)和目標(biāo)要求，通過(guò)新造林、森林撫育、更新改造、立體復(fù)合經(jīng)營(yíng)等措施，著力培育大徑級(jí)材和珍貴樹種，營(yíng)造生態(tài)穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)優(yōu)良、長(zhǎng)短結(jié)合、高效集約經(jīng)營(yíng)的國(guó)家木材儲(chǔ)備基地，增強(qiáng)高品質(zhì)木材等林產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力。
　�。ㄈ�）林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與國(guó)有林區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)的交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、供水供電、垃圾及污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與兼并重組，充分發(fā)揮國(guó)有林區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)各類自然資源和人力資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作，推進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
　�。ㄋ模┝謽I(yè)保護(hù)設(shè)施建設(shè)。在保持生態(tài)系統(tǒng)完整性和穩(wěn)定性的前提下，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與森林公園、濕地公園、沙漠公園等園區(qū)保護(hù)站（點(diǎn)）、宣傳教育設(shè)施，交通和旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)，采取使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)、租賃等多種形式參與保護(hù)地的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提高保護(hù)和管理水平，為社會(huì)提供更好的生態(tài)服務(wù)。
　�。ㄎ澹┮吧鷦�(dòng)植物保護(hù)及利用。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與林木種質(zhì)資源保護(hù)、野生動(dòng)植物野外資源保護(hù)公益事業(yè)，探索引入專業(yè)民間組織新建或托管自然保護(hù)小區(qū)，在政府監(jiān)管下發(fā)展民間自然保護(hù)小區(qū)（地）。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與野生動(dòng)物園、野生植物園的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)宣傳、科普、教育等功能。
　　三、規(guī)范項(xiàng)目管理
　　（一）加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。各地發(fā)展改革部門要會(huì)同林業(yè)主管部門，根據(jù)林業(yè)發(fā)展需要，按照項(xiàng)目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實(shí)做好林業(yè)PPP項(xiàng)目的總體謀劃，明確建設(shè)目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、實(shí)施步驟。要在投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)（重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)）基礎(chǔ)上，建立和完善本地區(qū)林業(yè)PPP項(xiàng)目庫(kù)，并統(tǒng)一納入國(guó)家發(fā)展改革委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目庫(kù)，切實(shí)做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、動(dòng)態(tài)管理、實(shí)施監(jiān)測(cè)等各項(xiàng)工作。
　�。ǘ�）確定實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府出資人代表。林業(yè)PPP項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和行業(yè)特點(diǎn)，由當(dāng)?shù)卣�府林業(yè)主管部門或其委托的相關(guān)單位作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備及實(shí)施等工作。鼓勵(lì)地方政府采用資本金注入方式投資林業(yè)PPP項(xiàng)目，并明確政府出資人代表，參與項(xiàng)目準(zhǔn)備及實(shí)施工作。
　�。ㄈ�）PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制與審核。林業(yè)PPP項(xiàng)目應(yīng)由實(shí)施機(jī)構(gòu)組織編制實(shí)施方案。實(shí)行審批制的政府投資項(xiàng)目，林業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案可在可行性研究報(bào)告編寫專章，并結(jié)合可行性研究報(bào)告審批一并審查。實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目，要單獨(dú)編制實(shí)施方案，并在項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案后，依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。實(shí)施方案編制過(guò)程中，應(yīng)重視征詢潛在社會(huì)資本方的意見和建議，以及引導(dǎo)社會(huì)資本方形成合理的收益預(yù)期，建立主要依靠市場(chǎng)的投資回報(bào)機(jī)制。
　�。ㄋ模╉�(xiàng)目融資及建設(shè)。林業(yè)PPP項(xiàng)目融資責(zé)任由項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方承擔(dān)，當(dāng)?shù)卣�府及其相關(guān)部門不應(yīng)提供融資擔(dān)保。項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方未按照合同約定完成融資的，政府方可依法提出履約要求，必要時(shí)可提出終止PPP項(xiàng)目合同。林業(yè)PPP項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)符合工程建設(shè)管理的相關(guān)規(guī)定。工程建設(shè)成本、質(zhì)量、進(jìn)度等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方承擔(dān)。
　�。ㄎ澹┞鋵�(shí)監(jiān)管責(zé)任。政府方及政府相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同及有關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方履行PPP項(xiàng)目融資及建設(shè)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督。發(fā)展改革和林業(yè)部門要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，督促社會(huì)資本完善法人治理結(jié)構(gòu)和管理制度，認(rèn)真履行投資經(jīng)營(yíng)權(quán)利義務(wù)，并由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)行有效監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，制訂應(yīng)對(duì)措施，保證項(xiàng)目實(shí)施效果。
　　四、完善扶持政策
　�。ㄒ唬┍Ｕ仙鐣�(huì)資本合法權(quán)益。除現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目向社會(huì)資本開放，并優(yōu)先考慮社會(huì)資本參與。社會(huì)資本投資建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理的項(xiàng)目，與政府投資項(xiàng)目享有同等政策待遇，不另設(shè)附加條件；可按協(xié)議約定依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押其相關(guān)權(quán)益；征收、征用或占用的，要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定或約定給予補(bǔ)償或賠償。
　　（二）加大政府扶持。允許社會(huì)資本投資建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理的項(xiàng)目，統(tǒng)籌利用中央和地方政府投資。對(duì)同類項(xiàng)目，中央和地方政府投資要積極支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。對(duì)社會(huì)資本參與的項(xiàng)目，按政策規(guī)定予以貸款貼息、減免企業(yè)所得稅、享受森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，降低林業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)項(xiàng)目收益能力。鼓勵(lì)社會(huì)資本在貧困地區(qū)、革命老區(qū)通過(guò)建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，逐步形成林業(yè)脫貧攻堅(jiān)的長(zhǎng)效機(jī)制。
　�。ㄈ�）創(chuàng)新金融支持。加大開發(fā)性、政策性貸款支持力度，完善林業(yè)貸款貼息政策。鼓勵(lì)社�；�金、保險(xiǎn)基金等大型機(jī)構(gòu)投資者投資林業(yè)，探索利用信托融資、項(xiàng)目融資、融資租賃、綠色金融債券等多種融資方式和工具，搭建社會(huì)資本投資林業(yè)的投融資平臺(tái)。鼓勵(lì)有條件的地方政府和社會(huì)資本共同發(fā)起區(qū)域性林業(yè)綠色發(fā)展基金，支持地方林業(yè)生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
　�。ㄋ模┥罨�林業(yè)改革。加快推進(jìn)集體林地三權(quán)分置，穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)；改革人工商品林采伐限額管理，放活對(duì)集體人工商品林的采伐管理，實(shí)行林木采伐審批公示制度，簡(jiǎn)化審批程序，提供便捷服務(wù)。加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新，建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，支持公開市場(chǎng)交易，保障林權(quán)有序流轉(zhuǎn)。
　�。ㄎ澹┩晟仆恋卣�策。社會(huì)資本投資建設(shè)生態(tài)林等連片面積達(dá)到一定規(guī)模的，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅(jiān)持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
　　五、抓好組織實(shí)施
　　（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，抓緊制訂鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與林業(yè)建設(shè)生態(tài)項(xiàng)目的具體實(shí)施辦法和配套政策措施，組織實(shí)施好林業(yè)建設(shè)PPP項(xiàng)目，確保國(guó)家相關(guān)政策措施落實(shí)。
　�。ǘ�）支持探索創(chuàng)新。國(guó)家林業(yè)局會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委在各地自愿報(bào)名的基礎(chǔ)上，遴選4-5個(gè)省份，每個(gè)省份選擇1-2個(gè)林業(yè)PPP項(xiàng)目，優(yōu)先安排中央預(yù)算內(nèi)投資支持創(chuàng)新工作，加強(qiáng)跟蹤指導(dǎo)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)完善相關(guān)政策。同時(shí)，鼓勵(lì)各地開展林業(yè)PPP項(xiàng)目創(chuàng)新工作，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，爭(zhēng)取盡快探索形成一批可復(fù)制、可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。
　　（三）積極宣傳引導(dǎo)。各地要大力宣傳吸引社會(huì)資本參與林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的政策措施，宣傳社會(huì)資本在促進(jìn)生態(tài)修復(fù)、國(guó)土綠化，特別是在重大林業(yè)工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)方面的積極作用，引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，為社會(huì)資本參與林業(yè)建設(shè)營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。


國(guó)家發(fā)展改革委
國(guó) 家 林 業(yè) 局
2016年11月21日