國土資源部 工業(yè)和信息化部 財政部等

關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見

國土資發(fā)〔2016〕63號


各省、自治區(qū)、直轄市國土資源、工業(yè)和信息化、財政、環(huán)境保護、能源主管部門：

　　礦山地質(zhì)環(huán)境是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。在黨中央、國務(wù)院正確領(lǐng)導(dǎo)和各有關(guān)方面共同努力下，我國礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理取得積極成效。2001年以來，相繼采取一系列措施，組織開展摸底調(diào)查，頒布《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，實施《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理規(guī)劃》，推進專項治理，開展礦山復(fù)綠行動，建設(shè)國家礦山公園；建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，初步構(gòu)建起開發(fā)補償保護的經(jīng)濟機制。截至2015年，中央和地方及企業(yè)投入超過900億元，治理礦山地質(zhì)環(huán)境面積超過80萬公頃，一批資源枯竭型城市的礦山地質(zhì)環(huán)境得到有效恢復(fù)。但總體上看，我國礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理仍不適應(yīng)新形勢要求，粗放開發(fā)方式對礦山地質(zhì)環(huán)境造成的影響仍然嚴(yán)重，地面塌陷、土地?fù)p毀、植被和地形地貌景觀破壞等一系列問題依然突出。

　　中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，先后做出一系列重大決策部署。貫徹落實新的發(fā)展理念，加快推進生態(tài)文明建設(shè)，必須把礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理擺在更加突出位置，充分認(rèn)識進一步加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的重要性和緊迫性，切實增強責(zé)任感和使命感，牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念，堅持綠水青山就是金山銀山，強化資源管理對自然生態(tài)的源頭保護作用，組織動員各方面力量，加強礦山地質(zhì)環(huán)境保護，加快礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理，盡快形成開發(fā)與保護相互協(xié)調(diào)的礦產(chǎn)開發(fā)新格局。

　　一、總體要求

　�。ㄒ唬┲笇�(dǎo)思想。

　　全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，嚴(yán)格落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于印發(fā)生態(tài)文明體制改革總體方案的通知》要求，全面深化改革和依法行政，科學(xué)規(guī)劃、整體推進、突出重點、注重成效，著力完善開發(fā)補償保護經(jīng)濟機制，大力構(gòu)建政府、企業(yè)、社會共同參與的恢復(fù)和綜合治理新機制，盡快形成在建、生產(chǎn)礦山和歷史遺留等“新老問題”統(tǒng)籌解決的恢復(fù)和綜合治理新局面，全面提高我國礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理水平，為推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國做出新的貢獻。

　　（二）基本原則。

　　以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念統(tǒng)領(lǐng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理工作，堅決貫徹節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，努力實現(xiàn)國土資源惠民利民新成效。

　　堅持創(chuàng)新發(fā)展理念，破除礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的投入、政策、科研等機制障礙。創(chuàng)新尾礦殘留礦再開發(fā)、礦山廢棄地復(fù)墾利用、集體土地流轉(zhuǎn)利用等政策，引導(dǎo)社會資金、資源、資產(chǎn)要素投入，積極探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分調(diào)動各方面積極性，加快治理。簡化管理程序，推進礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理方案和土地復(fù)墾方案編制與審查制度改革。鼓勵礦山企業(yè)與相關(guān)機構(gòu)開展治理恢復(fù)技術(shù)科技創(chuàng)新。

　　堅持協(xié)調(diào)發(fā)展理念，加快完善資源開發(fā)與環(huán)境保護相互協(xié)調(diào)的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理制度體系。落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌保護與開發(fā)，把保護放在優(yōu)先位置，強化礦產(chǎn)開發(fā)管理對生態(tài)環(huán)境的源頭保護作用。調(diào)整礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)布局，編制實施礦產(chǎn)資源規(guī)劃。嚴(yán)格礦產(chǎn)開發(fā)準(zhǔn)入，嚴(yán)格生產(chǎn)過程監(jiān)管，嚴(yán)格責(zé)任追究，把礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的責(zé)任落實到礦產(chǎn)開發(fā)“事前、事中、事后”的全過程。堅持“誰開發(fā)、誰治理”，對新建和生產(chǎn)礦山，嚴(yán)格落實礦山企業(yè)保護與治理的主體責(zé)任。統(tǒng)籌推進歷史遺留和新產(chǎn)生的礦山地質(zhì)環(huán)境問題的恢復(fù)治理。

　　堅持綠色發(fā)展理念，倡導(dǎo)和培育綠色礦業(yè)，構(gòu)建礦產(chǎn)資源開發(fā)與礦山地質(zhì)環(huán)境保護新格局。深入持續(xù)開展礦山復(fù)綠行動。推進廢棄礦山的山、水、田、林、湖綜合治理，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜園則園、宜水則水，充分結(jié)合全民義務(wù)植樹等活動，盡快恢復(fù)礦區(qū)的青山綠水。發(fā)展綠色礦業(yè)，建設(shè)綠色礦山，鼓勵礦山企業(yè)按照高效利用資源、保護環(huán)境、促進礦地和諧的綠色礦業(yè)發(fā)展要求，編制實施綠色礦山發(fā)展規(guī)劃，加快建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型企業(yè)。

　　堅持開放發(fā)展理念，將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理與相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合推進。鼓勵引進國外礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的新技術(shù)和新模式，積極開展國際合作。拓展綠色礦山建設(shè)模式，鼓勵礦山企業(yè)參與礦山地質(zhì)公園建設(shè)、經(jīng)營和管理。探索礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理與地產(chǎn)開發(fā)、旅游、養(yǎng)老療養(yǎng)、養(yǎng)殖、種植等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

　　堅持共享發(fā)展理念，實現(xiàn)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的惠民利民新成效。鼓勵礦山企業(yè)留地留技留利于企業(yè)職工和礦區(qū)群眾，總結(jié)推廣用礦區(qū)土地入股分紅參與礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的經(jīng)驗，引導(dǎo)企業(yè)職工、礦區(qū)群眾積極參與礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理，形成人、礦、地和諧發(fā)展。加大對貧困地區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的支持力度，助力精準(zhǔn)扶貧，增加扶貧工作的“含金量”，讓企業(yè)職工和當(dāng)?shù)厝罕娡ㄟ^礦山地質(zhì)環(huán)境改善有更多獲得感。

　�。ㄈ�）主要目標(biāo)。

　　到2025年，建立動態(tài)監(jiān)測體系，全面掌握和監(jiān)控全國礦山地質(zhì)環(huán)境動態(tài)變化情況。建立礦業(yè)權(quán)人履行保護和治理恢復(fù)礦山地質(zhì)環(huán)境法定義務(wù)的約束機制。礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的責(zé)任全面落實，新建和生產(chǎn)礦山地質(zhì)環(huán)境得到有效保護和及時治理，歷史遺留問題綜合治理取得顯著成效�；�本建成制度完善、責(zé)任明確、措施得當(dāng)、管理到位的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理工作體系，形成“不再欠新帳，加快還舊賬”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的新局面。

　　二、主要任務(wù)

　　（一）夯實工作基礎(chǔ)。

　　1.全面調(diào)查。由省級國土資源主管部門組織，以市、縣為主要單元，開展礦山地質(zhì)環(huán)境詳細(xì)調(diào)查，系統(tǒng)查明在建礦山、生產(chǎn)礦山、廢棄礦山、政策性關(guān)閉礦山地質(zhì)環(huán)境問題的類型、分布、規(guī)模和危害程度。

　　2.明確責(zé)任。各級地方國土資源主管部門按以下原則認(rèn)定“新老”礦山地質(zhì)環(huán)境問題：計劃經(jīng)濟時期遺留或者責(zé)任人滅失的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，為歷史遺留問題，由各級地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃和治理恢復(fù)，中央財政給予必要支持。在建和生產(chǎn)礦山造成的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，由礦山企業(yè)負(fù)責(zé)治理恢復(fù)。對于歷史遺留損毀土地的認(rèn)定，依照國家有關(guān)土地復(fù)墾的法律法規(guī)執(zhí)行。

　　3.科學(xué)規(guī)劃。根據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查和責(zé)任劃分情況，統(tǒng)籌考慮“新老”礦山地質(zhì)環(huán)境問題，以自然保護區(qū)、重要景觀區(qū)、居民集中生活區(qū)的周邊和重要交通干線、河流湖泊直觀可視范圍“三區(qū)兩線”及基本農(nóng)田保護區(qū)等為重點，全面編制國家、省和市、縣級礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理規(guī)劃，明確保護與治理任務(wù)和工作進度，統(tǒng)籌部署，分步實施，確保工作目標(biāo)實現(xiàn)。

　　4.加強監(jiān)測。充分利用衛(wèi)星遙感等先進技術(shù)，加強監(jiān)測力量，加快監(jiān)測基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立系統(tǒng)完善的包括礦山地質(zhì)環(huán)境在內(nèi)國家、省、市、縣四級地質(zhì)環(huán)境動態(tài)監(jiān)測體系，全面系統(tǒng)掌握和監(jiān)控各類礦山地質(zhì)環(huán)境問題的現(xiàn)狀和變化情況。

　�。ǘ�）強化保護預(yù)防。

　　1.嚴(yán)格礦山開發(fā)準(zhǔn)入管理。嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)資源規(guī)劃，落實規(guī)劃分區(qū)管理制度。在自然保護區(qū)，非經(jīng)主管部門同意，不得新設(shè)與資源環(huán)境保護功能不相符合的礦業(yè)權(quán)。自然保護區(qū)內(nèi)已設(shè)置的礦業(yè)權(quán)按有關(guān)規(guī)定辦理。強化源頭管理，全面實行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案、土地復(fù)墾方案同步編制、同步審查、同步實施的三同時制度和社會公示制度。

　　2.加強保護與治理恢復(fù)方案的實施。切實加強耕地保護，完善礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案和土地復(fù)墾方案的編制標(biāo)準(zhǔn)，因礦施策，因地制宜，推進建立礦山地質(zhì)環(huán)境保護和治理恢復(fù)方案與土地復(fù)墾方案合并編制、簡便實用的工作制度。落實方案編制、審查和實施的主體責(zé)任，確保方案的科學(xué)性、合理性和嚴(yán)肅性。

　　3.加強開發(fā)和保護過程監(jiān)管。將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的責(zé)任與工作落實情況作為礦山企業(yè)信息社會公示的重要內(nèi)容和抽檢的重要方面，強化對采礦權(quán)人主體責(zé)任的社會監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)管。各級地方國土資源主管部門要加大監(jiān)督執(zhí)法力度，提高監(jiān)督執(zhí)法頻率，督促礦山企業(yè)嚴(yán)格按照恢復(fù)治理方案邊開采邊治理。對拒不履行恢復(fù)治理義務(wù)的在建礦山、生產(chǎn)礦山，要將該礦山企業(yè)納入政府管理相關(guān)信息向社會公開，列入礦業(yè)權(quán)人異常名錄或嚴(yán)重違法名單。情節(jié)嚴(yán)重的，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。

　　4. 加強資源綜合利用。推進尾礦和廢石綜合利用，以尾礦和廢石提取有價組分、生產(chǎn)高附加值建筑材料、充填、無害化農(nóng)用和生態(tài)應(yīng)用為重點，加快先進適用技術(shù)裝備推廣應(yīng)用，組織實施尾礦和廢石綜合利用示范工程，不斷提高尾礦和廢石綜合利用比例，擴大綜合利用產(chǎn)業(yè)規(guī)模，減少對生態(tài)環(huán)境的影響。

　�。ㄈ�）加快歷史遺留問題的解決。

　　1.明確任務(wù)要求。各地要將礦山地質(zhì)環(huán)境歷史遺留問題的解決作為建設(shè)美麗中國的重要任務(wù)，納入當(dāng)?shù)卣�府生態(tài)環(huán)境保護的目標(biāo)任務(wù)，明確要求，分工負(fù)責(zé)，限期完成，嚴(yán)格考核和問責(zé)制度。

　　2.加大財政資金投入。各級地方財政要加大資金投入力度，拓寬資金渠道，為廢棄礦山、政策性關(guān)閉礦山等歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理提供必要支持。

　　3.鼓勵社會資金參與。按照“誰治理、誰受益”的原則，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)帶動作用，大力探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化運作”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式。

　　4.整合政策與資金。各地可根據(jù)本地實際情況，將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與新農(nóng)村建設(shè)、棚戶區(qū)改造、生態(tài)移民搬遷、地質(zhì)災(zāi)害治理、土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用等有機結(jié)合起來，加強政策與項目資金的整合與合理利用，形成合力，切實提高礦山地質(zhì)環(huán)境保護和恢復(fù)治理成效。對歷史原因造成耕地嚴(yán)重破壞且無法恢復(fù)的，按照規(guī)定，補充相應(yīng)耕地或調(diào)整耕地保有量。

　　三、保障措施

　�。ㄒ唬┘訌娊M織保障。

　　1.制定工作方案。各級國土資源主管部門要充分認(rèn)識加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的重大意義，摸清情況，梳理問題，理清工作思路，突出工作重點，分區(qū)分類提出解決問題的辦法，形成目標(biāo)明確、任務(wù)落實、保障有力、切實可行的工作方案，納入本地經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)總體布局，依靠地方政府和各有關(guān)部門協(xié)調(diào)推進，確保各項工作目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　2.加強法制建設(shè)。各級國土資源主管部門要配合有關(guān)部門，積極推進礦山地質(zhì)環(huán)境保護立法，完善礦山地質(zhì)環(huán)境保護和土地復(fù)墾等核心制度，建立健全礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的法規(guī)制度及標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范體系，為礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理提供堅實有力的法制保障。

　　3.加強部門協(xié)作。各級國土資源、工信、財政、環(huán)保、能源等相關(guān)部門要在同級人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照部門職責(zé)分工，密切協(xié)作，加大礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)管力度，扎實推進歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問題的恢復(fù)治理，督促礦山企業(yè)切實履行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理主體責(zé)任。

　�。ǘ�）加強政策支持。

　　1.完善用地政策。根據(jù)不同礦種和開發(fā)方式，建立差別化、針對性強的礦業(yè)用地政策。對因采煤塌陷或其他礦山地質(zhì)災(zāi)害造成的農(nóng)用地或其它土地?fù)p毀，按照土地變更調(diào)查工作要求和程序開展實地調(diào)查，經(jīng)審查通過后納入年度土地變更調(diào)查進行變更。涉及農(nóng)用地變更為未利用地的，按照審查及認(rèn)定規(guī)范和程序報批。符合條件的地區(qū)，可結(jié)合實際情況納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，支持存在礦山地質(zhì)災(zāi)害隱患且壓覆礦產(chǎn)資源的村莊搬遷或已發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的村莊搬遷。深入推進歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用。

　　2.完善礦產(chǎn)資源開發(fā)政策。在符合規(guī)劃、保障安全的前提下，依法開發(fā)存量資源，為區(qū)域綜合治理提供資金保障。合理調(diào)整礦產(chǎn)開發(fā)布局，對伴生礦優(yōu)化開采順序。對采石取土成區(qū)連片、問題集中的地方，依法依規(guī)進行礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，落實礦山地質(zhì)環(huán)境問題治理的主體責(zé)任。加快推進綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)和綠色礦山建設(shè)，促進礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　3.鼓勵第三方治理。地方政府、礦山企業(yè)可采取“責(zé)任者付費，專業(yè)化治理”的方式，將產(chǎn)生的礦山地質(zhì)環(huán)境問題交由專業(yè)機構(gòu)治理。發(fā)揮礦山企業(yè)主動性和第三方治理企業(yè)活力，提高治理效率和質(zhì)量，促進科技進步。

　　4.強化科技支撐。加強關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，加快研究推廣先進適用的開采技術(shù)，減輕礦產(chǎn)資源開發(fā)對地質(zhì)環(huán)境的破壞，推動保護式開采。完善礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查、評價、監(jiān)測、治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推廣應(yīng)用國產(chǎn)衛(wèi)星遙感等先進技術(shù)，依靠科技進步，推進礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理。

　�。ㄈ�）鼓勵群眾參與。

　　1.加強信息公開。及時準(zhǔn)確公開各類礦山地質(zhì)環(huán)境信息，保障群眾知情權(quán)，及時回應(yīng)礦山企業(yè)、礦區(qū)群眾和社會公眾關(guān)切，鼓勵群眾監(jiān)督礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理工作，保障企業(yè)和群眾合法權(quán)益。礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理規(guī)劃由各級國土資源主管部門負(fù)責(zé)公開。企業(yè)制定的礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案等相關(guān)信息由企業(yè)向社會公開。

　　2.加強宣傳教育。積極培育生態(tài)文化，牢固樹立礦產(chǎn)資源既是重要自然資源也是重要生態(tài)要素的生態(tài)文明理念，充分發(fā)揮新聞媒體作用，組織好世界地球日、土地日、防災(zāi)減災(zāi)日等主題宣傳活動，樹立理性、積極的輿論導(dǎo)向，加強資源環(huán)境國情宣傳，普及礦山地質(zhì)環(huán)境保護法律法規(guī)和科學(xué)知識，報道先進典型，曝光反面事例，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用過程的環(huán)境保護意識。

　　2016年7月1日