國務(wù)院

國務(wù)院關(guān)于進一步做好防范和處置非法集資工作的意見

國發(fā)〔2015〕59號


各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
近年來，在處置非法集資部際聯(lián)席會議（以下簡稱部際聯(lián)席會議）成員單位和地方人民政府的共同努力下，防范和處置非法集資工作取得積極進展。但是，當前非法集資形勢嚴峻，案件高發(fā)頻發(fā)，涉案領(lǐng)域增多，作案方式花樣翻新，部分地區(qū)案件集中暴露，并有擴散蔓延趨勢。按照黨中央、國務(wù)院決策部署，為有效遏制非法集資高發(fā)蔓延勢頭，加大防范和處置工作力度，切實保護人民群眾合法權(quán)益，防范系統(tǒng)性區(qū)域性金融風險，現(xiàn)提出以下意見：
一、充分認識當前形勢下做好防范和處置非法集資工作的重要性和緊迫性
長期以來，我國經(jīng)濟社會保持較快發(fā)展，資金需求旺盛，融資難、融資貴問題比較突出，民間投資渠道狹窄的現(xiàn)實困難和非法集資高額回報的巨大誘惑交織共存。當前，經(jīng)濟下行壓力較大，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難增多，各類不規(guī)范民間融資介入較深的行業(yè)領(lǐng)域風險集中暴露，非法集資問題日益凸顯。一些案件由于參與群眾多、財產(chǎn)損失大，頻繁引發(fā)群體性事件，甚至導致極端過激事件發(fā)生，影響社會穩(wěn)定。
防范和處置非法集資是一項長期、復雜、艱巨的系統(tǒng)性工程。各地區(qū)、各有關(guān)部門要高度重視，從保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展和維護社會和諧穩(wěn)定的大局出發(fā)，加大防范和處置力度，建立和完善長效機制，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風險底線。
二、總體要求
（一）指導思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，進一步健全責任明確、上下聯(lián)動、齊抓共管、配合有力的工作格局，加大防范預警、案件處置、宣傳教育等工作力度，開正門、堵邪路，逐步建立防打結(jié)合、打早打小、綜合施策、標本兼治的綜合治理長效機制。
（二）基本原則。
一是防打結(jié)合，打早打小。既要解決好浮出水面的問題，講求策略方法，依法、有序、穩(wěn)妥處置風險；更要做好防范預警，盡可能使非法集資不發(fā)生、少發(fā)生，一旦發(fā)生要打早打小，在苗頭時期、涉眾范圍較小時解決問題。
二是突出重點，依法打擊。抓住非法集資重點領(lǐng)域、重點區(qū)域、重大案件，依法持續(xù)嚴厲打擊，最大限度追贓挽損，強化跨區(qū)域、跨部門協(xié)作配合，防范好處置風險的風險，有效維護社會穩(wěn)定。
三是疏堵結(jié)合，標本兼治。進一步深化金融改革，大力發(fā)展普惠金融，提升金融服務(wù)水平。完善民間融資制度，合理引導和規(guī)范民間金融發(fā)展。
四是齊抓共管，形成合力。地方各級人民政府牽頭，統(tǒng)籌指揮；中央層面，部際聯(lián)席會議頂層推動、協(xié)調(diào)督導，各部門協(xié)同配合，加強監(jiān)督管理。強化宣傳教育，積極引導和發(fā)動廣大群眾參與到防范和處置非法集資工作中來。
（三）主要目標。非法集資高發(fā)勢頭得到遏制，存量風險及時化解，增量風險逐步減少，大案要案依法、穩(wěn)妥處置。非法集資監(jiān)測到位、預警及時、防范得力，一旦發(fā)現(xiàn)苗頭要及早引導、規(guī)范、處置。政策法規(guī)進一步完善，處置非法集資工作納入法治化軌道。廣大人民群眾相關(guān)法律意識和風險意識顯著提高，買者自負、風險自擔的意識氛圍逐步形成。金融服務(wù)水平進一步提高，投融資體系進一步完善，非法集資生存土壤逐步消除。
三、落實責任，強化機制
（四）省級人民政府是防范和處置非法集資的第一責任人。省級人民政府對本行政區(qū)域防范和處置非法集資工作負總責，要切實擔負起第一責任人的責任。地方各級人民政府要有效落實屬地管理職責，充分發(fā)揮資源統(tǒng)籌調(diào)動、靠近基層一線優(yōu)勢，做好本行政區(qū)域內(nèi)風險排查、監(jiān)測預警、案件查處、善后處置、宣傳教育和維護穩(wěn)定等工作，確保本行政區(qū)域防范和處置非法集資工作組織到位、體系完善、機制健全、保障有力。建立目標責任制，將防范和處置非法集資工作納入領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價內(nèi)容，明確責任，表彰獎勵先進，對工作失職、瀆職行為嚴肅追究責任。進一步規(guī)范約束地方各級領(lǐng)導干部參與民間經(jīng)濟金融活動。
（五）落實部門監(jiān)督管理職責。各行業(yè)主管、監(jiān)管部門要將防控本行業(yè)領(lǐng)域非法集資作為履行監(jiān)督管理職責的重要內(nèi)容，加強日常監(jiān)管。按照監(jiān)管與市場準入、行業(yè)管理掛鉤原則，確保所有行業(yè)領(lǐng)域非法集資監(jiān)管防范不留真空。對需要經(jīng)過市場準入許可的行業(yè)領(lǐng)域，由準入監(jiān)管部門負責本行業(yè)領(lǐng)域非法集資的防范、監(jiān)測和預警工作；對無需市場準入許可，但有明確主管部門指導、規(guī)范和促進的行業(yè)領(lǐng)域，由主管部門牽頭負責本行業(yè)領(lǐng)域非法集資的防范、監(jiān)測和預警工作；對沒有明確主管、監(jiān)管部門的行業(yè)領(lǐng)域，由地方各級人民政府組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門，充分利用現(xiàn)有市場監(jiān)管手段，強化綜合監(jiān)管，防范非法集資風險。
（六）完善組織協(xié)調(diào)機制。進一步完善中央和地方防范和處置非法集資工作機制。中央層面，充分發(fā)揮部際聯(lián)席會議作用，銀監(jiān)會作為牽頭單位要進一步強化部門聯(lián)動，加強頂層推動，加大督促指導力度，增強工作合力。地方各級人民政府要建立健全防范和處置非法集資工作領(lǐng)導小組工作機制，由政府分管領(lǐng)導擔任組長，明確專門機構(gòu)和專職人員，落實職責分工，優(yōu)化工作程序，強化制度約束，提升工作質(zhì)效。
四、以防為主，及時化解
（七）全面加強監(jiān)測預警。各地區(qū)要建立立體化、社會化、信息化的監(jiān)測預警體系，充分發(fā)揮網(wǎng)格化管理和基層群眾自治的經(jīng)驗和優(yōu)勢，群防群治，貼近一線開展預警防范工作。創(chuàng)新工作方法，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段加強對非法集資的監(jiān)測預警。部際聯(lián)席會議要積極整合各地區(qū)、各有關(guān)部門信息資源，推動實現(xiàn)工商市場主體公示信息、人民銀行征信信息、公安打擊違法犯罪信息、法院立案判決執(zhí)行信息等相關(guān)信息的依法互通共享，進一步發(fā)揮好全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺作用，加強風險研判，及時預警提示。
（八）強化事中事后監(jiān)管。行業(yè)主管、監(jiān)管部門要加強對所主管、監(jiān)管機構(gòu)和業(yè)務(wù)的風險排查和行政執(zhí)法，做到早發(fā)現(xiàn)、早預防、早處置。對一般工商企業(yè)，各地區(qū)要綜合運用信用分類監(jiān)管、定向抽查檢查、信息公示、風險警示約談、市場準入限制等手段，加強市場監(jiān)督管理，加強部門間信息共享和對失信主體的聯(lián)合懲戒，探索建立多部門聯(lián)動綜合執(zhí)法機制，提升執(zhí)法效果。對非法集資主體（包括法人、實際控制人、代理人、中間人等）建立經(jīng)營異常名錄和信用記錄，并納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，加強行業(yè)自律管理，促進市場主體自我約束、誠信經(jīng)營。
（九）發(fā)揮金融機構(gòu)監(jiān)測防控作用。加強金融機構(gòu)內(nèi)部管理，確保分支機構(gòu)和員工不參與非法集資。加強金融機構(gòu)對社會公眾的宣傳教育，在營業(yè)場所醒目位置張貼警示標識。金融機構(gòu)在嚴格執(zhí)行大額可疑資金報告制度基礎(chǔ)上，對各類賬戶交易中具有分散轉(zhuǎn)入集中轉(zhuǎn)出、定期批量小額轉(zhuǎn)出等特征的涉嫌非法集資資金異動進行分析識別，并將有關(guān)情況及時提供給地方各級防范和處置非法集資工作領(lǐng)導小組辦公室。人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局要指導和督促金融機構(gòu)做好對涉嫌非法集資可疑資金的監(jiān)測工作，建立問責制度。
（十）發(fā)動群眾防范預警。充分調(diào)動廣大群眾積極性，探索建立群眾自動自發(fā)、廣泛參與的防范預警機制。加快建立非法集資舉報獎勵制度，強化正面激勵，加大獎勵力度，鼓勵廣大群眾積極參與，并做好保密、人身安全保護等工作。部際聯(lián)席會議研究制訂舉報獎勵辦法，地方各級人民政府組織實施。
五、依法打擊，穩(wěn)妥處置
（十一）防控重點領(lǐng)域、重點區(qū)域風險。各地區(qū)、各有關(guān)部門要堅決依法懲處非法集資違法犯罪活動，密切關(guān)注投資理財、非融資性擔保、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸等新的高發(fā)重點領(lǐng)域，以及投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、民辦教育機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)等新的風險點，加強風險監(jiān)控。案件高發(fā)地區(qū)要把防范和處置非法集資工作放在突出重要位置，遏制案件高發(fā)態(tài)勢，消化存量風險，最大限度追贓挽損，維護金融和社會秩序穩(wěn)定。公安機關(guān)要積極統(tǒng)籌調(diào)配力量，抓住重點環(huán)節(jié)，會同有關(guān)部門綜合采取措施，及時發(fā)現(xiàn)并快速、全面、深入偵辦案件，提高打擊效能。有關(guān)部門要全力配合，依法開展涉案資產(chǎn)查封、資金賬戶查詢和凍結(jié)等必要的協(xié)助工作。
（十二）依法妥善處置跨省案件。堅持統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)、統(tǒng)一辦案要求、統(tǒng)一資產(chǎn)處置、分別偵查訴訟、分別落實維穩(wěn)的工作原則。牽頭省份要積極主動落實牽頭責任，依法合規(guī)、公平公正地制定統(tǒng)一處置方案，加強與其他涉案地區(qū)的溝通協(xié)調(diào)，定期通報工作進展情況。協(xié)辦省份要大力支持配合，切實履行協(xié)作義務(wù)。強化全局觀念，加強系統(tǒng)內(nèi)的指揮、指導和監(jiān)督，完善內(nèi)部制約激勵機制，切實推動、保障依法辦案，防止遺漏犯罪事實；加強溝通、協(xié)商及跨區(qū)域、跨部門協(xié)作，共同解決辦案難題，提高案件查處效率。
（十三）堅持分類施策，維護社會穩(wěn)定。綜合運用經(jīng)濟、行政、法律等措施，講究執(zhí)法策略、方式、尺度和時機，依法合理制定涉案資產(chǎn)的處置政策和方案，分類處置非法集資問題，防止矛盾激化，努力實現(xiàn)執(zhí)法效果與經(jīng)濟效果、社會效果相統(tǒng)一。落實維穩(wěn)屬地責任，暢通群眾訴求反映渠道，及時回應(yīng)群眾訴求，積極導入法治軌道，嚴格依法處置案件，切實有效維護社會穩(wěn)定。
六、廣泛宣傳，加強教育
（十四）建立上下聯(lián)動的宣傳教育工作機制。建立部際聯(lián)席會議統(tǒng)一規(guī)劃，宣傳主管部門協(xié)調(diào)推動，行業(yè)主管、監(jiān)管部門指導落實，相關(guān)部門積極參與，各�。▍^(qū)、市）全面落實，中央和地方上下聯(lián)動的宣傳教育工作機制。
（十五）加大頂層引領(lǐng)和推動力度。中央層面要加強頂層設(shè)計，制定防范和處置非法集資宣傳總體規(guī)劃，推動全國范圍內(nèi)宣傳教育工作。部際聯(lián)席會議要組織協(xié)調(diào)中央媒體大力開展宣傳教育，加強輿論引導。行業(yè)主管、監(jiān)管部門要根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域風險特點，制定防范和處置非法集資法律政策宣傳方案，有針對性地開展本行業(yè)領(lǐng)域宣傳教育活動。
（十六）深入推進地方強化宣傳教育工作。地方各級人民政府要建立健全常態(tài)化的宣傳教育工作機制，貼近基層、貼近群眾、貼近生活，推動防范和處置非法集資宣傳教育活動進機關(guān)、進工廠、進學校、進家庭、進社區(qū)、進村屯，實現(xiàn)宣傳教育廣覆蓋，引導廣大群眾對非法集資不參與、能識別、敢揭發(fā)。充分運用電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡(luò)、電信、公共交通設(shè)施等各類媒介或載體，以法律政策解讀、典型案件剖析、投資風險教育等方式，提高宣傳教育的廣泛性、針對性、有效性。加強廣告監(jiān)測和檢查，強化媒體自律責任，封堵涉嫌非法集資的資訊信息，凈化社會輿論環(huán)境。
七、完善法規(guī)，健全制度
（十七）進一步健全完善處置非法集資相關(guān)法律法規(guī)。梳理非法集資有關(guān)法律規(guī)定適用中存在的問題，對罪名適用、量刑標準、刑民交叉、涉案財物處置等問題進行重點研究，推動制定和完善相關(guān)法律法規(guī)及司法解釋。建立健全非法集資刑事訴訟涉案財物保管移送、審前返還、先行處置、違法所得追繳、執(zhí)行等制度程序。修訂《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》，研究地方各級人民政府與司法機關(guān)在案件查處和善后處置階段的職責劃分，完善非法集資案件處置依據(jù)。
（十八）加快民間融資和金融新業(yè)態(tài)法規(guī)制度建設(shè)。盡快出臺非存款類放貸組織條例，規(guī)范民間融資市場主體，拓寬合法融資渠道。盡快出臺P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌融資等監(jiān)管規(guī)則，促進互聯(lián)網(wǎng)金融規(guī)范發(fā)展。深入研究規(guī)范投資理財、非融資性擔保等民間投融資中介機構(gòu)的政策措施，及時出臺與商事制度改革相配套的有關(guān)政策。
（十九）完善工作制度和程序。建立健全跨區(qū)域案件執(zhí)法爭議處理機制，完善不同區(qū)域間跨執(zhí)法部門、司法部門查處工作的銜接配合程序。建立健全防范和處置非法集資信息共享、風險排查、事件處置、協(xié)調(diào)辦案、責任追究、激勵約束等制度，修訂完善處置非法集資工作操作流程。探索在防范和處置有關(guān)環(huán)節(jié)引進法律、審計、評估等中介服務(wù)。
八、深化改革，疏堵并舉
（二十）加大金融服務(wù)實體經(jīng)濟力度。進一步落實國務(wù)院決策部署，研究制定新舉措，不斷提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟的質(zhì)量和水平。不斷完善金融市場體系，推動健全多層次資本市場體系，鼓勵、規(guī)范和引導民間資本進入金融服務(wù)領(lǐng)域，大力發(fā)展普惠金融，增加對中小微企業(yè)有效資金供給，加大對經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。
（二十一）規(guī)范民間投融資發(fā)展。鼓勵和引導民間投融資健康發(fā)展，大幅放寬民間投資市場準入，拓寬民間投融資渠道。完善民間借貸日常信息監(jiān)測機制，引導民間借貸利率合理化。推進完善社會信用體系，逐步建立完善全國統(tǒng)一、公開、透明的信用信息共享交換平臺，營造誠實守信的金融生態(tài)環(huán)境。
九、夯實基礎(chǔ)，強化保障
（二十二）加強基礎(chǔ)支持工作。在當前非法集資高發(fā)多發(fā)形勢下，要進一步做好防范和處置非法集資的人員、經(jīng)費等保障工作。各級人民政府要合理保障防范和處置非法集資工作相關(guān)經(jīng)費，并納入同級政府預算。
各地區(qū)、各有關(guān)部門要認真落實本意見提出的各項任務(wù)，結(jié)合本地區(qū)、本部門實際，研究制定具體工作方案，采取切實有力措施。部際聯(lián)席會議要督促檢查本意見落實情況，重大情況及時向國務(wù)院報告。

國務(wù)院
2015年10月19日
（本文有刪減）