國務(wù)院辦公廳

國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見


國辦發(fā)〔2016〕2號



各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。長期以來，我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，運行維護經(jīng)費不足，農(nóng)業(yè)用水管理不到位，農(nóng)業(yè)水價形成機制不健全，價格水平總體偏低，不能有效反映水資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境成本，價格杠桿對促進節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮，不僅造成農(nóng)業(yè)用水方式粗放，而且難以保障農(nóng)田水利工程良性運行。為建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，按照“四個全面”戰(zhàn)略布局要求，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，圍繞保障國家糧食安全和水安全，落實節(jié)水優(yōu)先方針，加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)業(yè)用水需求管理，堅持使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，政府和市場協(xié)同發(fā)力，以完善農(nóng)田水利工程體系為基礎(chǔ)，以健全農(nóng)業(yè)水價形成機制為核心，以創(chuàng)新體制機制為動力，逐步建立農(nóng)業(yè)灌溉用水量控制和定額管理制度，提高農(nóng)業(yè)用水效率，促進實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

（二）基本原則。

堅持綜合施策。加強農(nóng)業(yè)水價改革與其他相關(guān)改革的銜接，綜合運用工程配套、管理創(chuàng)新、價格調(diào)整、財政獎補、技術(shù)推廣、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等舉措統(tǒng)籌推進改革。

堅持兩手發(fā)力。既要使市場在資源配置中起決定性作用，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，也要更好發(fā)揮政府作用，保障糧食等重要農(nóng)作物合理用水需求，總體上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

堅持供需統(tǒng)籌。既要強化供水管理，健全運行機制，提高供水服務(wù)效率，也要把需求管理擺在更加突出位置，全面提高農(nóng)業(yè)用水精細化管理水平，推動農(nóng)業(yè)用水方式轉(zhuǎn)變。

堅持因地制宜。區(qū)分不同地區(qū)水資源稟賦、灌溉條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)等差異狀況,結(jié)合土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，尊重農(nóng)民意愿，探索符合實際、各具特色的做法，有計劃、分步驟推進。

（三）總體目標(biāo)。用10年左右時間，建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價形成機制；農(nóng)業(yè)用水價格總體達到運行維護成本水平，農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實行，可持續(xù)的精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機制基本建立，先進適用的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)措施普遍應(yīng)用，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整，促進農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的地區(qū)要加快推進改革，通過3—5年努力率先實現(xiàn)改革目標(biāo)。

二、夯實農(nóng)業(yè)水價改革基礎(chǔ)

（四）完善供水計量設(shè)施。加快供水計量體系建設(shè)，新建、改擴建工程要同步建設(shè)計量設(shè)施；尚未配備計量設(shè)施的已建工程要抓緊改造。嚴(yán)重缺水地區(qū)和地下水超采地區(qū)要限期配套完善。大中型灌區(qū)骨干工程全部實現(xiàn)斗口及以下計量供水；小型灌區(qū)和末級渠系根據(jù)管理需要細化計量單元；使用地下水灌溉的要計量到井，有條件的地方要計量到戶。

（五）建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度。以縣級行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)為基礎(chǔ)，按照灌溉用水定額，逐步把指標(biāo)細化分解到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)戶等用水主體，落實到具體水源，明確水權(quán)，實行總量控制。鼓勵用戶轉(zhuǎn)讓節(jié)水量，政府或其授權(quán)的水行政主管部門、灌區(qū)管理單位可予以回購；在滿足區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水的前提下，推行節(jié)水量跨區(qū)域、跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓。

（六）提高農(nóng)業(yè)供水效率和效益。加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快完善大中小微并舉的農(nóng)田水利工程體系。做好工程維修養(yǎng)護，保障工程良性運行。強化供水計劃管理和調(diào)度，提高管理單位運行效率，強化監(jiān)督檢查，加強成本控制，建立管理科學(xué)、精簡高效、服務(wù)到位的運行機制，保障合理的灌溉用水需求，有效降低供水成本。加強水費征收與使用管理。建立中央財政農(nóng)田水利資金投入激勵機制，重點向農(nóng)業(yè)水價綜合改革積極性高、工作有成效的地區(qū)傾斜。

（七）加強農(nóng)業(yè)用水需求管理。在穩(wěn)定糧食產(chǎn)量和產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，因地制宜調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)。適度調(diào)減存在地表水過度利用、地下水嚴(yán)重超采等問題的水資源短缺地區(qū)高耗水作物面積。選育推廣需水少的耐旱節(jié)水作物，建立作物生育階段與天然降水相匹配的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)與種植制度。大力推廣管灌、滴灌等節(jié)水技術(shù)，集成發(fā)展水肥一體化、水肥藥一體化技術(shù)，積極推廣農(nóng)機農(nóng)藝相結(jié)合的深松整地、覆蓋保墑等措施，提升天然降水利用效率。開展節(jié)水農(nóng)業(yè)試驗示范和技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民科學(xué)用水技術(shù)水平。

（八）探索創(chuàng)新終端用水管理方式。鼓勵發(fā)展農(nóng)民用水自治、專業(yè)化服務(wù)、水管單位管理和用戶參與等多種形式的終端用水管理模式。支持農(nóng)民用水合作組織規(guī)范組建、創(chuàng)新發(fā)展，并充分發(fā)揮其在供水工程建設(shè)管理、用水管理、水費計收等方面的作用。推進小型水利工程管理體制改革，明晰農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，將使用權(quán)、管理權(quán)移交給農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、受益農(nóng)戶及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，明確管護責(zé)任。通過政府和社會資本合作（PPP）模式、政府購買服務(wù)等方式，鼓勵社會資本參與農(nóng)田水利工程建設(shè)和管護。

三、建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制

（九）分級制定農(nóng)業(yè)水價。農(nóng)業(yè)水價按照價格管理權(quán)限實行分級管理。大中型灌區(qū)骨干工程農(nóng)業(yè)水價原則上實行政府定價，具備條件的可由供需雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上，按照有利于促進節(jié)水、保障工程良性運行和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的原則協(xié)商定價；大中型灌區(qū)末級渠系和小型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價，可實行政府定價，也可實行協(xié)商定價，具體方式由各地自行確定。加強政府定價成本監(jiān)審，充分利用節(jié)水改造騰出空間，綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度以及用戶承受能力等，合理制定供水工程各環(huán)節(jié)水價并適時調(diào)整。供水價格原則上應(yīng)達到或逐步提高到運行維護成本水平；確有困難的地區(qū)要盡量提高并采取綜合措施保障工程良性運行。水資源緊缺、用戶承受能力強的地區(qū)，農(nóng)業(yè)水價可提高到完全成本水平。

（十）探索實行分類水價。區(qū)別糧食作物、經(jīng)濟作物、養(yǎng)殖業(yè)等用水類型，在終端用水環(huán)節(jié)探索實行分類水價。統(tǒng)籌考慮用水量、生產(chǎn)效益、區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展政策等，合理確定各類用水價格，用水量大或附加值高的經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖業(yè)用水價格可高于其他用水類型。地下水超采區(qū)要采取有效措施，使地下水用水成本高于當(dāng)?shù)氐乇硭�，促進地下水采補平衡和生態(tài)改善。合理制定地下水水資源費（稅）征收標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制地下水超采。

（十一）逐步推行分檔水價。實行農(nóng)業(yè)用水定額管理，逐步實行超定額累進加價制度，合理確定階梯和加價幅度，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水。因地制宜探索實行兩部制水價和季節(jié)水價制度，用水量年際變化較大的地區(qū)，可實行基本水價和計量水價相結(jié)合的兩部制水價;用水量受季節(jié)影響較大的地區(qū)，可實行豐枯季節(jié)水價。

四、建立精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機制

（十二）建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機制。在完善水價形成機制的基礎(chǔ)上，建立與節(jié)水成效、調(diào)價幅度、財力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機制。補貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)定額內(nèi)用水成本與運行維護成本的差額確定，重點補貼種糧農(nóng)民定額內(nèi)用水。補貼的對象、方式、環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及資金使用管理等，由各地自行確定。

（十三）建立節(jié)水獎勵機制。逐步建立易于操作、用戶普遍接受的農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎勵機制。根據(jù)節(jié)水量對采取節(jié)水措施、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)節(jié)水的規(guī)模經(jīng)營主體、農(nóng)民用水合作組織和農(nóng)戶給予獎勵，提高用戶主動節(jié)水的意識和積極性。

（十四）多渠道籌集精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵資金。統(tǒng)籌財政安排的水管單位公益性人員基本支出和工程公益性部分維修養(yǎng)護經(jīng)費、農(nóng)業(yè)灌排工程運行管理費、農(nóng)田水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護補助、調(diào)水費用補助、高揚程抽水電費補貼、有關(guān)農(nóng)業(yè)獎補資金等，落實精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵資金來源。

五、保障措施

（十五）落實地方責(zé)任。各地區(qū)要進一步提高認(rèn)識，把農(nóng)業(yè)水價綜合改革作為改革重點任務(wù)，積極推進落實。省級人民政府對本行政區(qū)域農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作負(fù)總責(zé)，要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合實際制定具體實施方案，明確改革時間表和分步實施計劃，細化年度改革目標(biāo)任務(wù)，建立健全工作機制，抓好各項措施落實。及時協(xié)調(diào)解決改革中遇到的困難和問題，定期總結(jié)改革經(jīng)驗，具備條件的要適時予以推廣。

（十六）加強指導(dǎo)協(xié)調(diào)。發(fā)展改革委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部要認(rèn)真履行職責(zé)，強化協(xié)調(diào)配合，加大對各地農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的指導(dǎo)和支持力度，每年向國務(wù)院報告進展情況。

（十七）強化宣傳引導(dǎo)。各有關(guān)部門和地方各級人民政府要做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革的政策解讀，加強輿論引導(dǎo)，強化水情教育，引導(dǎo)農(nóng)民樹立節(jié)水觀念、增強節(jié)水意識、提高有償用水意識和節(jié)約用水的自覺性，為推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革創(chuàng)造良好社會環(huán)境。




　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務(wù)院辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2016年1月21日