中共中央 國務院

中共中央、國務院關于深化供銷合作社綜合改革的決定

（2015年3月23日）

供銷合作社是為農(nóng)服務的合作經(jīng)濟組織，是黨和政府做好“三農(nóng)”工作的重要載體。為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進農(nóng)民增收致富，推動農(nóng)村全面小康社會建設，現(xiàn)就深化供銷合作社綜合改革作出如下決定。

一、深化供銷合作社綜合改革的總體要求

（一）充分認識深化供銷合作社綜合改革的緊迫性重要性。當前，我國工業(yè)化信息化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式深刻變化，適度規(guī)模經(jīng)營穩(wěn)步發(fā)展，迫切要求發(fā)展覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農(nóng)業(yè)社會化服務；農(nóng)民生活需求加快升級，迫切要求提供多層次、多樣化、便利實惠的生活服務。新形勢下加強農(nóng)業(yè)、服務農(nóng)民，迫切需要打造中國特色為農(nóng)服務的綜合性組織。長期以來，供銷合作社扎根農(nóng)村、貼近農(nóng)民，組織體系比較完整，經(jīng)營網(wǎng)絡比較健全，服務功能比較完備，完全有條件成為黨和政府抓得住、用得上的為農(nóng)服務骨干力量，要充分用好這支力量。同時必須看到，目前供銷合作社與農(nóng)民合作關系不夠緊密，綜合服務實力不強，層級聯(lián)系比較松散，體制沒有完全理順，必須通過深化綜合改革，進一步激發(fā)內(nèi)生動力和發(fā)展活力，在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)民致富、繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟中更好發(fā)揮獨特優(yōu)勢，擔當起更大責任。

（二）指導思想和目標任務。深化供銷合作社綜合改革，必須貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞“三農(nóng)”工作大局，以密切與農(nóng)民利益聯(lián)結為核心，以提升為農(nóng)服務能力為根本，以強化基層社和創(chuàng)新聯(lián)合社治理機制為重點，按照政事分開、社企分開的方向，因地制宜推進體制改革和機制創(chuàng)新，加快建成適應社會主義市場經(jīng)濟需要、適應城鄉(xiāng)發(fā)展一體化需要、適應中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要的組織體系和服務機制，努力開創(chuàng)中國特色供銷合作事業(yè)新局面。

到2020年，把供銷合作社系統(tǒng)打造成為與農(nóng)民聯(lián)結更緊密、為農(nóng)服務功能更完備、市場化運行更高效的合作經(jīng)濟組織體系，成為服務農(nóng)民生產(chǎn)生活的生力軍和綜合平臺，成為黨和政府密切聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁紐帶，切實在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設中更好地發(fā)揮作用。

（三）基本原則

——堅持為農(nóng)服務根本宗旨。始終把服務“三農(nóng)”作為供銷合作社的立身之本、生存之基，把為農(nóng)服務成效作為衡量工作的首要標準，做到為農(nóng)、務農(nóng)、姓農(nóng)。

——堅持合作經(jīng)濟基本屬性。按照合作制要求，充分尊重農(nóng)民意愿，推動多種形式的聯(lián)合與合作，實行民主管理、互助互利。

——堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，順應市場經(jīng)濟規(guī)律，更多運用經(jīng)濟手段開展經(jīng)營服務，逐步探索聯(lián)合社社企分開的途徑，增強經(jīng)濟實力和市場競爭能力。同時，服務“三農(nóng)”工作大局，體現(xiàn)黨和政府的政策導向，履行好社會責任。

——堅持因地制宜、分類指導。鼓勵大膽探索、試點先行，允許從實際出發(fā)采取差異性、過渡性的制度和政策安排，給基層更多的選擇權，不搞“一刀切”，不追求一步到位，確保改革積極穩(wěn)妥、有序推進。

二、拓展供銷合作社經(jīng)營服務領域，更好履行為農(nóng)服務職責

供銷合作社要把為農(nóng)服務放在首位。面向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、面向農(nóng)民生產(chǎn)生活，推動供銷合作社由流通服務向全程農(nóng)業(yè)社會化服務延伸、向全方位城鄉(xiāng)社區(qū)服務拓展，加快形成綜合性、規(guī)�；�、可持續(xù)的為農(nóng)服務體系，在農(nóng)資供應、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村服務等重點領域和環(huán)節(jié)為農(nóng)民提供便利實惠、安全優(yōu)質(zhì)的服務。

（四）創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務方式和手段。圍繞破解“誰來種地”、“地怎么種”等問題，供銷合作社要采取大田托管、代耕代種、股份合作、以銷定產(chǎn)等多種方式，為農(nóng)民和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供農(nóng)資供應、配方施肥、農(nóng)機作業(yè)、統(tǒng)防統(tǒng)治、收儲加工等系列化服務，推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。創(chuàng)新農(nóng)資服務方式，推動農(nóng)資銷售與技術服務有機結合，加快農(nóng)資物聯(lián)網(wǎng)應用與示范項目建設。充分發(fā)揮供銷合作社科研院所、莊稼醫(yī)院、職業(yè)院校在農(nóng)業(yè)技術推廣和農(nóng)民技能培訓中的積極作用。積極承擔政府向社會力量購買的公共服務。

（五）提升農(nóng)產(chǎn)品流通服務水平。加強供銷合作社農(nóng)產(chǎn)品流通網(wǎng)絡建設，創(chuàng)新流通方式，推進多種形式的產(chǎn)銷對接。將供銷合作社農(nóng)產(chǎn)品市場建設納入全國農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)展規(guī)劃，在集散地建設大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和現(xiàn)代物流中心，在產(chǎn)地建設農(nóng)產(chǎn)品收集市場和倉儲設施，在城市社區(qū)建設生鮮超市等零售終端，形成布局合理、聯(lián)結產(chǎn)地到消費終端的農(nóng)產(chǎn)品市場網(wǎng)絡。積極參與公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設試點，有條件的地區(qū)，政府控股的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場可交由供銷合作社建設、運營、管護。繼續(xù)實施新農(nóng)村現(xiàn)代流通服務網(wǎng)絡工程建設，健全農(nóng)資、農(nóng)副產(chǎn)品、日用消費品、再生資源回收等網(wǎng)絡，加快形成連鎖化、規(guī)�；�、品牌化經(jīng)營服務新格局。順應商業(yè)模式和消費方式深刻變革的新趨勢，加快發(fā)展供銷合作社電子商務，形成網(wǎng)上交易、倉儲物流、終端配送一體化經(jīng)營，實現(xiàn)線上線下融合發(fā)展。

（六）打造城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務平臺。適應新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設要求，加快建設農(nóng)村綜合服務社和城鄉(xiāng)社區(qū)服務中心（站），為城鄉(xiāng)居民提供日用消費品、文體娛樂、養(yǎng)老幼教、就業(yè)培訓等多樣化服務。統(tǒng)籌整合城鄉(xiāng)供銷合作社資源，發(fā)展城市商貿(mào)中心和經(jīng)營服務綜合體，提升城市供銷合作社溝通城鄉(xiāng)、服務“三農(nóng)”的輻射帶動能力。發(fā)揮供銷合作社優(yōu)勢，大力發(fā)展生態(tài)養(yǎng)生、休閑觀光、鄉(xiāng)村旅游等新興服務業(yè)。積極參與美麗鄉(xiāng)村建設，規(guī)范建設再生資源回收網(wǎng)點，促進資源循環(huán)和高效利用，改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境。

（七）穩(wěn)步開展農(nóng)村合作金融服務。發(fā)展農(nóng)村合作金融，是解決農(nóng)民融資難問題的重要途徑，是合作經(jīng)濟組織增強服務功能、提升服務實力的現(xiàn)實需要。有條件的供銷合作社要按照社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，發(fā)展農(nóng)村資金互助合作。有條件的供銷合作社可依法設立農(nóng)村互助合作保險組織，開展互助保險業(yè)務。允許符合條件的供銷合作社企業(yè)依照法定程序開展發(fā)起設立中小型銀行試點，增強為農(nóng)服務能力。鼓勵有條件的供銷合作社設立融資租賃公司、小額貸款公司、融資性擔保公司，與地方財政共同出資設立擔保公司。供銷合作社聯(lián)合社、金融監(jiān)管部門和地方政府要按照職責分工，承擔起監(jiān)管職責和風險處置責任，切實防范和化解金融風險。

三、推進供銷合作社基層社改造，密切與農(nóng)民的利益聯(lián)結

基層社是供銷合作社在縣以下直接面向農(nóng)民的綜合性經(jīng)營服務組織，是供銷合作社服務“三農(nóng)”的主要載體。要按照強化合作、農(nóng)民參與、為農(nóng)服務的要求，因地制宜推進基層社改造，逐步辦成規(guī)范的、以農(nóng)民社員為主體的合作社，實現(xiàn)農(nóng)民得實惠、基層社得發(fā)展的雙贏。

（八）強化基層社合作經(jīng)濟組織屬性。通過勞動合作、資本合作、土地合作等多種途徑，采取合作制、股份合作制等多種形式，廣泛吸納農(nóng)民和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體入社，不斷強化基層社與農(nóng)民在組織上和經(jīng)濟上的聯(lián)結。按照合作制原則加快完善治理結構，落實基層社社員代表大會、理事會、監(jiān)事會制度，強化民主管理、民主監(jiān)督，提高農(nóng)民社員在經(jīng)營管理事務中的參與度和話語權。拓寬基層社負責人選任渠道，鼓勵村“兩委”負責人、農(nóng)村能人等入社參選。規(guī)范基層社和農(nóng)民社員的利益分配關系，建立健全按交易額返利和按股分紅相結合的分配制度，切實做到農(nóng)民出資、農(nóng)民參與、農(nóng)民受益。

（九）加快推進基層社改造。經(jīng)濟實力較強的基層社要擴大服務領域，積極發(fā)展生產(chǎn)合作、供銷合作、消費合作、信用合作，加快辦成以農(nóng)民為主體的綜合性合作社。對經(jīng)濟實力較弱的基層社，要采取政策引導、聯(lián)合社幫扶、社有企業(yè)帶動等多種方式，著力提升服務能力，通過服務密切與農(nóng)民的聯(lián)系，不斷強化與農(nóng)民的聯(lián)合與合作。根據(jù)農(nóng)民需求和供銷合作社實際，逐步將已經(jīng)承包或租賃的基層社網(wǎng)點納入供銷合作社經(jīng)營服務體系；在沒有基層社的地區(qū)加快經(jīng)營服務網(wǎng)點建設，新建基層社要按照合作制原則規(guī)范創(chuàng)辦。

（十）領辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社。通過共同出資、共創(chuàng)品牌、共享利益等方式，創(chuàng)辦一批管理民主、制度健全、產(chǎn)權清晰、帶動力強的農(nóng)民專業(yè)合作社。在自愿的前提下，引導發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社，充分發(fā)揮供銷合作社綜合服務平臺作用，帶動農(nóng)民專業(yè)合作社圍繞當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)開展系列化服務。加強基層社與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、基層農(nóng)技推廣機構、龍頭企業(yè)等合作，形成服務農(nóng)民生產(chǎn)生活的合力。



（十一）加強對基層社發(fā)展的扶持。國家扶持供銷合作社的政策要向基層社傾斜，各級聯(lián)合社資源要更多投向基層社。支持基層社作為相關涉農(nóng)政策和項目的實施主體，承擔公益性服務。支持符合條件的基層社作為農(nóng)民專業(yè)合作社進行工商登記注冊，允許財政項目資金直接投向注冊后的基層社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交注冊后的基層社持有和管護。

四、創(chuàng)新供銷合作社聯(lián)合社治理機制，增強服務“三農(nóng)”的綜合實力

聯(lián)合社是供銷合作社的聯(lián)合組織，肩負著領導供銷合作事業(yè)發(fā)展的重要職責。各級聯(lián)合社要深化體制改革，創(chuàng)新運行機制，理順社企關系，密切層級聯(lián)系，著力構建聯(lián)合社機關主導的行業(yè)指導體系和社有企業(yè)支撐的經(jīng)營服務體系，形成社企分開、上下貫通、整體協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的雙線運行機制。

（十二）構建聯(lián)合社主導的行業(yè)指導體系。中華全國供銷合作總社要充分發(fā)揮領導全國供銷合作事業(yè)發(fā)展的作用，貫徹落實黨中央、國務院“三農(nóng)”工作方針政策，研究制定發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，指導服務全系統(tǒng)改革發(fā)展，代表中國合作社參與國際合作社聯(lián)盟事務。省級和市地級聯(lián)合社要加強本區(qū)域內(nèi)供銷合作社的行業(yè)管理、政策協(xié)調(diào)、資產(chǎn)監(jiān)管、教育培訓，貫徹落實好上級社和地方黨委、政府的決策部署�？h級聯(lián)合社要組織實施好基層社改造，強化市場運營，搞好直接面向農(nóng)民的生產(chǎn)生活服務網(wǎng)點建設。

加強聯(lián)合社層級間的聯(lián)合合作，強化聯(lián)合社為成員社服務、為基層社服務的工作導向。落實縣級以上聯(lián)合社對成員社的資產(chǎn)監(jiān)管職責，建立成員社對聯(lián)合社的工作評價機制，完善聯(lián)合社對成員社的工作考核機制。做實供銷合作社合作發(fā)展基金，各級聯(lián)合社當年社有資產(chǎn)收益，按不低于20%的比例注入本級供銷合作社合作發(fā)展基金。省、市地、縣級聯(lián)合社在自愿的基礎上，將本級合作發(fā)展基金的一部分上繳上一級聯(lián)合社合作發(fā)展基金，統(tǒng)籌用于基層社建設和為農(nóng)服務。抓緊制定合作發(fā)展基金運行和管理辦法，確保出資成員權責明確，基金運行公開透明、規(guī)范高效。

（十三）構建社有企業(yè)支撐的經(jīng)營服務體系。深化社有企業(yè)改革，規(guī)范治理結構，增強社有企業(yè)發(fā)展活力和為農(nóng)服務實力。加快完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全法人治理結構，建立與績效掛鉤的激勵約束機制。加強各層級社有企業(yè)間的產(chǎn)權、資本和業(yè)務聯(lián)結，推進社有企業(yè)相互參股，建立共同出資的投資平臺，推動跨區(qū)域橫向聯(lián)合和跨層級縱向整合，促進資源共享，實現(xiàn)共同發(fā)展。推進社有企業(yè)并購重組，在農(nóng)資、棉花、糧油、鮮活農(nóng)產(chǎn)品等重要涉農(nóng)領域和再生資源行業(yè)，培育一批大型企業(yè)集團。社有企業(yè)改革要公開透明、規(guī)范操作，要有“防火墻”、“隔離帶”，切實防止社有資產(chǎn)流失。允許上級社爭取的同級財政扶持資金依法以股權形式投入下級社。支持社有企業(yè)承擔化肥、農(nóng)藥等國家儲備任務，鼓勵符合條件的社有企業(yè)參與大宗農(nóng)產(chǎn)品政策性收儲。

（十四）理順聯(lián)合社與社有企業(yè)的關系。聯(lián)合社機關要切實把握好社有企業(yè)為農(nóng)服務方向，加強社有資產(chǎn)監(jiān)管，促進社有資產(chǎn)保值增值；社有企業(yè)要面向市場自主經(jīng)營、自負盈虧。各級供銷合作社理事會是本級社屬資產(chǎn)和所屬企事業(yè)單位資產(chǎn)的所有權代表和管理者，理事會要落實社有資產(chǎn)出資人代表職責，監(jiān)事會要強化監(jiān)督職能。聯(lián)合社機關成立社有資產(chǎn)管理委員會，按照理事會授權，建立社有資本經(jīng)營預算制度，并接受審計機關和同級財政部門的監(jiān)督，以管資本為主加強對社有資產(chǎn)的監(jiān)管。采取委派法人代表管理和特殊管理股股權管理等辦法，探索聯(lián)合社機關對社有企業(yè)的多種管理方式。探索組建社有資本投資公司，優(yōu)化社有資本布局，重點投向為農(nóng)服務領域。在改革過渡期內(nèi)，聯(lián)合社機關參照公務員法管理的人員確因工作需要，經(jīng)有關機關批準可到本級社有企業(yè)兼職，但不得在企業(yè)領取報酬。

（十五）創(chuàng)新聯(lián)合社治理結構。按照建設合作經(jīng)濟聯(lián)合組織的要求，優(yōu)化各級聯(lián)合社機關機構設置、職能配置，更好運用市場經(jīng)濟的手段推進工作，切實履行加強行業(yè)指導、落實為農(nóng)服務職責、承擔宏觀調(diào)控的任務。穩(wěn)定縣及縣以上聯(lián)合社機關參照公務員法管理。對參照公務員法管理的聯(lián)合社機關新進的相關工作人員，按照公務員法有關規(guī)定，經(jīng)批準可探索實行聘任制。允許不同發(fā)展水平的聯(lián)合社機關選擇參公管理模式或企業(yè)化管理模式。對實行企業(yè)化運營的，應該進行不再納入編制管理的試點。管理模式的選擇和開展試點要積極穩(wěn)妥，嚴密程序，經(jīng)批準后實施。大力發(fā)展行業(yè)協(xié)會，實現(xiàn)協(xié)會與聯(lián)合社融合互補、協(xié)同發(fā)展。

著力推進縣級聯(lián)合社民主辦社、開放辦社，逐步把縣級聯(lián)合社辦成基層社共同出資、各類合作經(jīng)濟組織廣泛參與、實行民主管理的經(jīng)濟聯(lián)合組織。創(chuàng)新縣級聯(lián)合社運行機制，逐步建立市場化的管理體制、經(jīng)營機制、用人制度，選擇有條件的縣級聯(lián)合社進行實體性合作經(jīng)濟組織改革試點。統(tǒng)籌運營縣域內(nèi)供銷合作社資源，打造縣域范圍內(nèi)服務農(nóng)民生產(chǎn)生活的綜合平臺，著力培育規(guī)�；�服務優(yōu)勢。

五、加強對供銷合作社綜合改革的領導

重視和加強供銷合作事業(yè)，是黨和政府做好“三農(nóng)”工作的傳統(tǒng)和優(yōu)勢。要站在加快推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎的戰(zhàn)略高度，樹立重視供銷合作社就是重視農(nóng)業(yè)、扶持供銷合作社就是扶持農(nóng)民的理念，加快推進供銷合作社綜合改革，繼續(xù)辦好供銷合作社。

（十六）各級黨委、政府要落實領導責任。把深化供銷合作社綜合改革納入全面深化改革大局統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進，把握好節(jié)奏和力度，精心組織，抓好落實。深入開展調(diào)查研究，及時發(fā)現(xiàn)和解決改革過程中的苗頭性、傾向性問題，確保供銷合作社通過綜合改革進一步得到加強。積極穩(wěn)妥推進供銷合作社綜合改革試點，努力形成可復制、可推廣的經(jīng)驗做法，各級財政要給予必要支持。各省（自治區(qū)、直轄市）改革試點方案要履行報批手續(xù)，中央農(nóng)村工作領導小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)把關供銷合作社綜合改革工作。重視和加強供銷合作社領導班子建設，選拔素質(zhì)高、能力強的干部充實到各級聯(lián)合社領導班子，特別是選好配強縣級聯(lián)合社領導班子。探索具有合作經(jīng)濟組織特點的干部人事管理制度。

（十七）加大對供銷合作社綜合改革的支持力度。有關部門要關心支持供銷合作社改革發(fā)展，按照職能分工，落實好相關配套措施，形成推進供銷合作社綜合改革的合力。對已出臺的扶持政策，要逐項梳理，加強督促檢查，確保落實到位。中央財政要繼續(xù)支持新農(nóng)村現(xiàn)代流通服務網(wǎng)絡工程建設，通過現(xiàn)有資金渠道支持供銷合作社組織實施農(nóng)業(yè)社會化服務惠農(nóng)工程。加大國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)對供銷合作社新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系和產(chǎn)銷對接等項目建設的支持力度。加強對財政投入資金的管理和審計監(jiān)督。各級地方政府要按照有關規(guī)定，抓緊落實處理供銷合作社財務掛賬、金融債務、社有企業(yè)職工社會保障等歷史遺留問題。保持供銷合作社組織體系和社有資產(chǎn)完整性，任何部門和單位不得違法違規(guī)平調(diào)、侵占供銷合作社財產(chǎn)，不得將社有資產(chǎn)納入地方政府融資平臺，不得改變供銷合作社及其所屬企事業(yè)單位的隸屬關系。

（十八）確立供銷合作社的特定法律地位。在長期的為農(nóng)服務實踐中，供銷合作社形成了獨具中國特色的組織和服務體系，組織成分多元，資產(chǎn)構成多樣，地位性質(zhì)特殊，既體現(xiàn)黨和政府政策導向，又承擔政府委托的公益性服務，既有事業(yè)單位和社團組織的特點，又履行管理社有企業(yè)的職責，既要辦成以農(nóng)民為基礎的合作經(jīng)濟組織，又要開展市場化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)社會化服務，是黨和政府以合作經(jīng)濟組織形式推動“三農(nóng)”工作的重要載體，是新形勢下推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代、不可或缺的重要力量。為更好發(fā)揮供銷合作社獨特優(yōu)勢和重要作用，必須確立其特定法律地位，抓緊制定供銷合作社條例，適時啟動供銷合作社法立法工作。

（十九）加強供銷合作社自身建設。各級供銷合作社要切實增強深化綜合改革的自覺性主動性，轉(zhuǎn)變行政化的思維方式和工作方法，用改革的思路和市場的辦法不斷破解體制機制難題，著力在關鍵環(huán)節(jié)和重點領域取得突破。加強供銷合作社人才隊伍建設，廣泛吸引各類經(jīng)營管理和專業(yè)技術人才，著力培養(yǎng)一批懂市場、會管理的優(yōu)秀企業(yè)家，造就一支對農(nóng)民群眾有感情、對合作事業(yè)有熱情、對干事創(chuàng)業(yè)有激情的高素質(zhì)干部職工隊伍。鞏固供銷合作社系統(tǒng)黨的群眾路線教育實踐活動成果，切實加強和改進作風。大力弘揚“扁擔精神”、“背簍精神”等優(yōu)良傳統(tǒng)，推進供銷合作社文化建設，匯聚起推動供銷合作事業(yè)發(fā)展的強大精神力量。